地方行政机构演变规律研究论文

中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。1.中国古代地方行政机构的发展演变(1)秦:郡县制。(2)汉:由郡、县两级制变成了州、郡、县三级。(3)隋:州、县两级制。⑷唐:道、州、县三级。宋:道(或称路)、州(或称府)、县三级制。⑹元:行省之下设路、府、州、县。⑺明:承宣布政司(习惯仍称行省)以下设府、县。⑻清:省、道、府、县2.演变特点:(1)由虚入实;监察机构行政化;变化多发生在混乱时期;一级行政区变化较大;次级行政区变化不大。由虚入实,监察机构行政化史实:东汉时期的刺史制度逐渐演化为州一级行政机构。发生在政权交替混乱时期的史实:唐朝的藩镇;元朝的行省制。一级行政区变化大,次级行政区变化不大史实:一级行政区秦汉为郡,元为行省;县级基本未动。(2)原则:山川形便;犬牙相入;依经济和人口变化不断调整。元代以前与自然环境和经济发展密切相关(或山川形便);元代以后受政治因素影响较大(或犬牙交错)。元以前:与经济区、自然区和文化区相吻合;元后:“犬牙交错”原则,避免行政区与经济区、自然区和文化区的吻合。各自的优点:与经济区、自然区和文化区相吻合:顺应了封建社会的自然规律和社会发展规律;有利于促进区域内部经济的交流发展和形成独立的经济体;有利于形成文化认同。“犬牙交错”原则:有利于削弱地方经济实力和文化认同感;有利于防止地方割据的出现,强化中央集权。不利于地方经济发展和抗御自然灾害;对内部交通、文化交流产生了不良影响。(3)深层特征:中央集权逐步加强,地方主动性与能动性越来越受到压抑。地方权力越来越集中到中央。(4)整体特征:二级三级制是古代地方管理制度的主体;局部而言:县是中国历史最稳定的一级政区;州的地位不断降低。3.对地方行政机构演变的整体评价:⑴积极:①有利于加强了中央集权,维护国家统一;②便于征发徭役、兵役,征收赋税,管理地方治安;③有利于社会稳定和经济发展。评述:以政治为目的为主,加强中央集权,遏制地方割据;维护了农耕经济的稳定和区域经济的均衡发展;思想上巩固了统一和认同意识,促进统一多民族国家的发展。⑵消极:①高度中央集权,造成地方官对中央和君主绝对依赖,人浮于事,行政效率低。②地方没有相应的自主权,也难以实施有效的治理。(地方行政权力受到多方面限制,不能充分发挥积极性,宋明两代最为明显。)③过度限制地方权力,不利于地方和国家的整体发展。

越来越细致,权利越来越集中于中央.原因就是社会生产力适应社会生产关系的发展的产物.纵观中国历史上两千多年来的行政区划演变，大致可以发现以下四条规律：一是数量由少到多，辖区由大到小，层级由高到低；二是最高一级行政区大都由监察区、军区等转变而来；三是县级行政区最具有稳定性；四是三级制是历代政区的层级中最常用的一种形式。一、数量由少到多，辖区由大到小，层级由高到低县级以上的同一名称的政区，随着历史的发展，通常会出现这样的现象，那就是数量越划越多，辖区越划越小，到了一定程度，它的级别就会逐层降低，甚至走向消亡。秦朝建立后，划天下为36郡，郡成为了最高的行政区划。到了秦朝末年，郡的数目增加到了48个。汉朝以后，由于秦郡的辖区较大，例如当时江西地区就一个豫章郡，于是将这些郡的辖区范围划小，一些郡被分成几郡，如析豫章郡置庐陵郡。西汉末年，汉郡（国）的数目已经增长到了103个。东汉时期，领土范围比西汉要略小些，虽然一些郡国的范围比西汉时要小，但总体来说，两汉时期郡国的范围大小相差不是很大。到了东汉末年，随着州成为了最高的一级行政区划，郡国的地位下降，变为二级政区了。三国时期，郡国的数目比东汉时期又增加了一半，郡国的辖区自然随之减小了。西晋时期，郡国的统领范围比三国时期又要小了一些。南北朝时期，随着大量新郡的设置，郡的辖区范围呈直线下降趋势。隋唐以后，郡作为一级行政区划便从历史上消失了。州的变迁最具有典型意义。州在东汉末年成为郡县之上的一级行政区划的时候，数量只有13个。其时，州的地域范围十分广阔，在南方的州由于人口稀少相当于今天两三个及三四个省的规模，如扬州便包括今天的江西、福建、浙江三省及江苏、安徽南部，荆州包括今天的湖北、湖南二省及陕西、河南、贵州、广东的一部分，交州包括今天的广东、广西南部和越南中北部等地区，在北方的州最小的也有今天的半个省大，如青州包括今天的山东北部。到了三国时期，州的数量和辖区范围没有实质性的变化，只是当时魏、吴两国都设有荆、扬二州，只不过魏国所控制的荆、扬两州只有原州地域的一小部分，徒具象征意义罢了。两晋统一前后，州的数目逐渐增加到了19州，各州的范围与东汉时期相比，已经有了显著的缩小。尤其是西北的凉州(甘肃及宁夏大部)、东北的幽州(河北北部，辽宁西部及辽东半岛、朝鲜半岛北部等地区)、西南的益州(四川、云南大部，广西、陕西一部分)、岭南的交州，都因为地域广阔被分为了两州或者三州。西晋末年时，范围最广的荆州和扬州也新分出了两个州，形成了各州范围大小相差不大的21个州的规模。东晋十六国及南北朝之后，出于一些复杂的原因，州的数目从21个猛增到300多个，这样州的辖区范围也就变得只有几百里方圆了。隋朝初年，隋文帝废郡以州直接统县，州于是等于降为郡级。宋朝时，为了加强中央集权，州的地域更趋缩小，在当时有近十分之一的州只辖有一个县。到了元明清时期，又把一些州降为了县级。民国时期，州被改为县，不再存在。道在唐朝后期与方镇结合，取代了州成为了最高一级行政区划。当时道（方镇）的数目在四五十个之间波动，大的道相当于今天一个省的面积，如江南西道的地域范围大致就是今天江西省的范围，江西之名也来源于此，小的道只相当于今天十几个县的区域，大致等于今天地级市或地区的范围。到了宋代初年，道被路所取代，路成了最高一级行政区划了。元朝时期，道又被用来作为行省以下的监察区。明清时期沿用了元朝的做法，在省与府之间设道，但道的范围已经大大缩小了。民国初年，废府、改州厅为县之后，道成为了省县之间的一级行政区划，如当时的庐陵道就领有21个县。20世纪20年代后，道被正式废除，便从此消亡了。路在宋代时成为了最高的行政区划，北宋时期，路的数目还不是很多，到徽宗时也才二十几个。路的辖区范围大体与今天的一省或半省相当，如江南西路与今天的江西省大致相同。南宋时期，路的数目在十六七个之间变化，比北宋时的南方多出了二三路，由于南宋丧失了淮河以北地域，这时路的辖区自然也变小了一些。到了元朝，路的地位便被降低了，由最高的一级政区而变为了直接辖县（州）的政区，如宋朝时的吉州改为吉安路，下辖吉水州、新淦县等十数州县，其范围也相应缩小，只相当于今天一两个地区的大小。明朝时，路被废除而成为了府，如改吉安路为吉安府，辖吉水县等十多个县，降吉水州为吉水县，路作为一级行政区划便结束了其短暂的历程。省在元朝时期是作为最高一级行政区划的，最初在全国设有一个中书省和六个行中书省。由于元朝版图极其辽阔，而行省的数目又如此之少，因此元朝各省的的统辖范围的广袤是空前绝后的。如江西行省，辖有今江西、广东两省范围；陕西四川行省，一度辖有今陕西、四川、甘肃、宁夏与内蒙古西部的广大区域；岭北行省，辖有今外蒙古、西伯利亚直至北冰洋的广大区域。元朝中后期，行省的范围也从一中书省、六行中书省变为了一中书省、十行中书省（征东行省长官由高丽国王兼任，元朝政府不干涉其内部事务，所以与内地十行省不同）。然而，对元朝的广阔疆土而言，11省的各自辖区范围仍然很大，处理地方事务时非常不灵活，特别是在元末各地农民起义风起云涌的情况下越发明显。因此，元朝不得不采取从行省中划分出许多分省的办法来维持地方上的统治。这种情况说明，辖区范围过大的行省，对于中央集权的统治来说是极为不利的。因此，到了明代，便在这一点上着手改革。明朝时，行中书省被改称为布政使司，但习惯上仍然称为省。明代的省，辖区范围要比元朝小得多。在相当于元朝南部九省的范围内，明朝分为了十五省，也就是两京十三布政使司。元朝时一些范围过大的省被一分为二，或者是一分为三。还有的一些行省被各划出一部分而组建了新的行省。总的来说，明朝各省之间的辖区范围大致比较均衡，但也有例外，那就是南北两京划得比一般省都要大，尤其是南京，包括了今天江苏、安徽两省的全部及浙江北部的广大地区，与南部相邻的浙江省的狭小形成了鲜明的对照。清承明制，在行政区划方面沿袭了明朝的旧制，除去将南京、湖广及陕西三省各自一分为二外，其他的12省大体没有什么改动，从而形成了所谓的“内地十八省”，这些省的范围与今天相应的各省的范围相差不大了。从康熙年间到光绪执政时期，在200多年的时间里，十八省的区划一直没有改变。清朝末年，又先后增置了新疆、台湾、奉天、吉林、黑龙江等5省，使省的总数变成了23个。民国初年，继承了清朝的省制，且在数目上也没有什么变化。20世纪20年代之后，随着道的废除，省变成了直接辖县的一级行政区划。到了抗战胜利后，东北设9省，使省的数目增加到了35个。二、最高一级行政区大都由监察区、军区等转变而来在行政区划层级的变化当中，可以看到，历代最高一级行政区划往往由监察区、军区等非行政区逐渐转变而来，最高一级政区的行政长官也大都由在外的中央官员演变而产生。两汉时期，由于郡国数目众多，中央政府不便直接管理。为了加强中央集权，于是自汉武帝起，在郡国之上设立了监察区——州，来监管地方的官员。州既然作为一级区域划出，与郡县相分离，便构成了以后演变为一级行政区划的地理基础。到了东汉末年，随着州牧、刺史掌管了地方上行政、财政等方面的事务，特别是带兵之后，州便由监察区转变成正式的行政区划了。唐朝后期作为政区的道（方镇）则是由军区与监察区两条渠道转变而来的。魏晋南北朝时期的都督区，是以都督为军事长官，统领几个州的军务督理区。都督又照例兼任所驻州的刺史，这就使得都督区在实际上成为了州之上的一级准行政区划。唐朝时承袭了这一制度，都督又因为加节而改叫节度使。另外，在唐朝初年，因山川形便设置的道，逐渐成为了正式的监察区，道的长官称为采访使，后来又称观察使。这样到了唐朝末期，节度使权力日益增大，最终兼任采访使、观察使之职，使辖区成为了州之上的一级行政区划——道（方镇）。元朝时期最高一级地方行政区划为行省。行省起源于魏晋南北朝隋唐时期的行台尚书省。在当时中央官署的名称叫做“省”，由中央官员到地方执行国家任务，在地方设立的中央分支行动机构就成为行台尚书省或某处行台省。事情处理完毕后，便予以撤销。金朝末年，由于内忧外患，因此便仿效六朝隋唐的行台尚书省制度，在全国各地普遍设立了行尚书省。蒙古在与金的接触中，借鉴了这一制度，也设立行尚书省。后来随着中央机构改成中书省，地方上的行尚书省也随之改为了行中书省，简称行省。起初行省也是临时性的中央派出机构，但由于元朝初年对中原用兵持续的时间很长，军管制一时无法取消，到了平定南宋前后，行省便作为中国历史上辖区最大的一级行政区划而出现了。明朝中后期，由于地方上的承宣布政使司、提刑按察使司及都指挥使司三权分立，一旦遭遇需要对外防御或对内镇压的情况时，便显得有些力不从心，难以应付。因此为了弥补这些不足，便经常向各地派出带有中央部院大臣职衔的重臣到各地去总督军务或者是巡抚地方，这就是总督和巡抚的由来。总督与巡抚在设立之初，也是带有临时性质的，但后来设置之后便不再废除，总督或巡抚便在地方上掌握了最高的权力。但是，当时名义上这些总督或者巡抚还都属于中央官而不是地方官，这些总督或者巡抚辖区也还是具有监察性质的准政区而不是正式的一级行政区。到了清朝，总督和巡抚逐渐固定化，逐渐变成了地方上的封疆大吏，成为地方上的最高官员。中华人民共和国建立之初的大区制，也是由军区转变而来的。建国初期至50年代中期，全国设有六大行政区，大区下面辖省、行署、中央直辖市。这六个大区是华北、东北、华东、中南、西南、西北，对应的是人民解放军几大野战军的战略经营方向。东北解放较早，四野已经出关经营方向是中南，所以四野后来就演变成中南军区；华北军区部队经营华北地区，后来成为华北军区；三野经营华东，后来成为华东军区；二野经营西南，后来成为西南军区；一野经营西北，后来成为西北军区。各大野战军首长一般都曾兼任过所经营区域的最高军政长官。后来大区制虽然取消了，但现在国家统计局的分地区数据各省市的排列顺序，还一直沿用当时的大区划分，先华北，后东北，之后是华东、中南、西南、西北这样的顺序排列。三、县级行政区最具有稳定性在历代的行政区划变迁中，县级行政区划是最具有稳定性的。我们可以从历朝县级政区数目的变化中，即可以看出这一点。秦朝时大约有1000多个县，西汉末年县级政区增加到1587个。东汉初年，光武帝省并了400余县，县数回落到1100个左右。到了东汉中期的顺帝永和五年（140年），县级政区数目为1180个。三国末期，县的总数基本维持在东汉中期的规模，大约为1190个。西晋时期，县的总数略有增长，其时县级政区的数目为1232个。在南北朝的末期北周大象二年（580年），县的总数大约为1590个，与西汉末期相差无几。隋朝时期，经过炀帝的并省州县，在大业五年（609年），县的数目又有所下降，为1255个。唐朝建立后，高祖武德初年，为了政治和军事的需要，一度设置了许多州县。针对这种情况，在贞观初年，太宗对州县进行了省并。到玄宗开元二十八年（740年），一共有1573个县。宋朝时期，疆域狭小，燕云十六州被辽占据，陇右西北地区也成为了西夏人的领地，云南一带，大理独立建国，越南北部，安南独立，因此县的设置规模有所减少。北宋宣和四年（1122年），有县1210多个。元朝文宗至顺元年（1330年），县的总数为1127个，与宋朝相差不大。元朝疆域要远远大于宋朝，为什么只有这么少的县呢？这是因为元朝在岭北、辽阳等游牧地区的行省并未设立州县，在内地的行省中，除去因战乱造成人口流失而省并一些县外，还有相当一部分州是与县平级的，也就是散州。如果合并在一起，元朝在内地的县级政区数目有1300多个。明朝宣德年间有县1100多个，到了明末则为1138个。清嘉庆二十五年（1820年），有县1455个。从县数来看，明清两代都不算多。但由于明的属州和清的散厅都与县同级，如果将这些计算在内，明清两代的县级政区大致与今天的县数差不多。四、三级制是历代政区的层级中最常用的一种形式从历代行政区划层级演变的过程来看，两千多年来，最常见的是三级制，只不过有时采用的是实三级制，而有时则实行虚三级制。秦和西汉初年，疆域还比较小，因此当时采用的是郡县制的单纯二级制，对于中央政府来说，还是能够控制的。但是自汉武帝拓展疆土后，二级制政区已经开始暴露出它的局限性。因此，汉武帝设立十三州刺史部作为监察区，负责监察各郡地方官员的政绩。因此，自汉武帝自东汉末年之前的两汉时期，在地方上推行的是虚三级制。东汉末年，州逐渐成为了郡之上的一级正式行政区划，形成了州---郡(国)---县的实三级体制。在随后的魏晋南北朝400年的时间里，一直沿袭了这一制度。隋朝建立后，经过隋文帝的改革，又推行了州---县二级制。但这次的二级制只持续了140年左右，到了唐朝中期便又退出了历史的舞台。唐玄宗开元年间以后，在唐初只作为地理区划的道被作为了监察区，唐朝在地方上出现了虚三级制。后来随着节度使兼任各道的观察处置使，节度使所在的方镇与民政上管辖几个州的道合而为一，便又确立了道(方镇)---州(府)---县的实三级制。这一制度经历五代十国而没有改变。宋朝建立后，方镇被废除，全国曾出现过短暂的州(府、军、监)---县的二级制。但由于当时一共有367个州---县级的行政单位，如果采用但出的二级制，中央政府想要直接来统管是无法办到的。因此，没过多久，宋朝便建立了路---州(府、军、监)---县(军、监)的体制。这种制度，从权力分配角度来看，是虚三级制，从行政区划角度来看，则是实三级制。元朝的行政区划实行的是行省---路---府---州---县多级复合制，但大多数地区实级一般都是行省---府(路、州)---县三级制。明朝建立后，两京十三布政使司之下的地方行政机构与区划，大体继承了元朝行省以下原有的路、府、州、县之制，但有所简化，取消了路的建制，只设府、州、县三级。清朝时期，在省之下的地方行政区划划分为府(直隶州、直隶厅)、县(散州、散厅)，二级，又恢复了实三级制。民国初年，北京政府实行的地方行政区划是省---道---县的实三级制。南京政府将道废除，随后，又在省与县之间，建立了行政督察区的体制，于是地方行政制度变成了省---专区---县的虚三级制。这一制度为后来的中华人民共和国所继承。中华人民共和国建立后，初期在地方实行的是大区---省----专区---县虚四级制，后来取消大区，专区改名叫地区，变成了省---地区---县的虚三级制。20世纪80年代以来，从江苏省和辽宁省开始，大量地区撤地设市，成立了正式一级地方政府的地级市，于是便转变成了省---地级市(地区)---县(县级市)的实三级制了。

中国古代政治制度的演变趋势，在中央表现为君主专制的不断强化，在地方表现为中央集团的不断强化。此间虽偶有反腐，然其总体趋势不变。

地方行政区划是国家政权的重要组成部分，在古代加强中央集权的过程中，地方行政区划不断演变以适应中央集权的需要。行政区划的设置需要考虑的问题有很多，首先是疆域大小，地理环境，以及人口分布，政治经济职能和国防等等。而在中国古代地方行政区划的设置，也有很大的继承性，比如县一级基层行政单位一直存在至今。

古代行政制度特点：

汉朝承袭秦朝郡县制，还设有王国和侯国。到了东汉晚期演变为州、郡、县三级制，魏晋南北朝时期得以延续。隋朝改为州、县二级制，唐朝在隋的基础上增设道，逐渐形成道、州、县三级制。宋朝时，路取代道成为一级行政区。元朝实行行省制，是中国古代地方行政制度史上的一次重大变化，形成了省、路、府、州、县多级行政制度。明清时期，主要实行省、府、县三级制。

按照层级变化的情况，秦以后的地方行政层级演变可以分成三个阶段。从秦汉至魏晋南北朝，地方行政层级从二级制变成三级制。唐宋时期，地方行政层级重复了从二级制变成三级制的循环。元明清时期，地方行政层级从多级制逐步简化到三级制。

中国古代行政区划演变概况 行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物。在我国漫长的封建社会中，随着朝代的更迭，其最明显的变化特征莫过于行政区划的变化。从行政区划的定义可知，其变化过程是和中央集权制度的发展同步的，因而地方的行政区划和中央政府便会产生分权和集权的矛盾，而这也是推动行政区划变动的主要动力。可以说，中国行政区划的变迁史也就是中央和地方权力的调整史。 那么行政区划的划分又是以什么为标准的呢？由于行政区划的作用是统治和管理土地和人民，因此其划分和管理的决定性因素是政治。在中国历史上政区的划分是以政治为首要因素，同时顾及到自然、经济等相关因素。在中央政权稳定的情况下，最理想的是三者的兼顾。 具体从政区地理的角度来看，行政区划基本上遵循四个要素，即中央到地方分几个层次进行管理；行政区面积范围；国家内部政区间的界线；行政中心的选择。 每一次改朝换代都意味着行政区划的变迁，而这种变迁也在很大程度上综合反映了我国人文地理面貌的变化。 中国历史上出现最早的地方行政单位是县，至春秋早期其含义已与邑类似，并多见与各类文献中，而秦和楚更是最早势力含有行政区划意义的县的国家。 较之县稍晚出现的是郡，大约在春秋中晚期，初期郡的地位较低，地理位置也较偏远。此时郡与县的出现已经开始慢慢打破西周以来的分封制度。 至公元前221年，秦统一六国，废分封，行郡县，使郡县二级制得到正式的实行。初分天下36郡，后增加桂林、南海、象郡等至46郡。 至汉初实行郡国并行制，是由于秦末农民起义中六国旧贵族的要求，也是巩固新生政权的需要。尽管后来汉高祖陆续废除异姓王而分封同姓诸侯，地方和中央集权的矛盾还是无法避免。这就出现了从景帝开始的削藩策略，至汉武帝时期推行推恩令等措施，使汉代王国灵帝大为缩小。至此汉又回归至郡县二级制。西汉初继承秦41郡，至汉平帝时中央政府所辖103郡，而东汉时达到105郡，但此时由于刺史制度的实行和演变，郡的行政级别已将为二级，州则升至以及行政区。 从东汉开始至魏晋南北朝，实行的是州郡县三级制。其发展经历了东汉的十三州到三国的十九州再到西晋时的二十一州。西晋后，由于侨置郡县的泛滥，行政区划开始变得异常混乱，州的数量也大大增加，从刘宋的二十一州到陈的六十四州（公元580年），而在公元581年，北方的州的数量已达到二百一十一。此时州郡县三级制已混乱到极致，行政区划到了非改不可的地步。 至隋唐五代，都府制代替了州郡县三级制，隋至唐初设总管府，唐武德七年改为都督府，又由于少数民族政权对唐边疆的压力，遂开始设置节度使，掌一州或数州之军政大权。而节度使的权力过度膨胀导致的结果便是安史之乱，唐代也由此由盛转衰。 至两宋，开始实行道路制，其中，北宋保持时间最长的是二十三路，即北方十路，南方十二路，外加京畿路共二十三路。至南宋由于领土大为减少，只有十六路。宋代为了防止地方专权，尾大不掉，在同一层级设置多为长官分管各项事务。如转运使（漕司）掌管财政，提点刑狱使掌管司法、监察、安抚使掌管军事等。 至元代实行源于魏晋时期行台制度的行省制，由行省、路、县三级政区组成。行省为中央的派出机构，全称行中书省，简称行省。公元1790年，确立十三个省级行政区。包括中书省直辖区，宣政院辖区和是一个行省。至元末，行省制趋于混乱。 至明代，省级行政制度日趋完善，洪武九年，该行省为承宣布政使司，行省取消，但习惯上仍称省。明代的省份是都指挥使司辖一省卫所年户。明代共十六都司，五行都司，二留守司。 至清代，总督、巡抚成为地方实官，实行省、府、县的三级行政区划。而边疆地区则实行不同于内地的行政区划，如东北设奉天、吉林、黑龙江三将军，外蒙古设乌里雅苏台等。 至民国时期，增设四特区，即热河、察哈尔、绥远、川边四地。在北京政府时期全国共二十九个省级行政单位。在南京政府时期，该行政区划为省、行政督察区、县三级。 总结中国古代的行政区划变化，可以看出在两千多年间，我国行政体系经历过几次重大的变化。其表现为以下特点；首先以监察区划或军事区划转变而来；其次随着时间的推移，行政区划层级呈下降趋势；第三，历史时期的行政区划以三级制为主；最后，地方首长多由中央派出官转变而来。

秦朝：郡县制：郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。郡县制下的郡守和县令都是由皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。元朝：行省制：行省是元朝统治时期广泛设立于全国的地方大行政区，在中国地方行政制度史上具有重要意义。“省”的本意为宫禁，引伸为中枢机要、行政机构的名称，因此行省起初是指临时性的中央派出机构，去代表中央行使权力之意。它滥觞于魏晋北朝、隋朝、唐初以及金初短期出现过的“行台省”，到金朝后期再出现时，已较频繁地使用行省的简称（以前通常简称“行台”）。元初的行省性质与金朝类似，仍属中央派出机构，设置并不稳定。但随着全国的统一，行省很快转化成了固定、常设的地方大行政区，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里，……凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不领之。秦汉以来，地力行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定，政区的自然属性与经济、文化一体化趋势较强，容易产生割据局面。从元代开始，行省区划主要以中央军事控制为目的，采取“犬牙交错”的原则，任意将自然环境差异极大的地区拼成一个省级行政区，削弱地方的经济、文化认同感，人为地造成犬牙交错和以北制南的局面。从而使行省官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件，朝廷就比较容易控制了。如：秦岭以南的汉中地区被划归陕西行省，使四川盆地的北向门户洞开，无险可守。这种划分行政区域的方法自然就加强了中央集权，客观上也促进了各族人民之间在经济、政治与文化方面的交流。从制度层面而言，元朝行省辖区广阔，权力集中，地方军、政、财权无所不统，与此前宋朝分割地方权力的体制明显有异。作为草原游牧民族建立的大一统王朝，元朝能够对空前广袤的疆域统治近及百年，行省制度在其中所起作用是不容低估的。明朝：承宣布政使司制度:前身为元朝的行中书省。意涵取自“朝廷有德泽、禁令、承流宣播，以下于有司”。明朝时承宣布政使司为国家一级行政区，是承宣布政使的辖区，简称布政使司、布政司、藩司，不称“行省”。在正式的文件中，避免使用元朝的“行省”一词，所以在地名下加“等处”。布政使司设左、右承宣布政使各一人，即一级行政区最高行政长官。而一省之刑名、军事则分别由提刑按察使司与都指挥使司管辖。布政司、按察司、都司合称为“三司”，皆为省级行政区最高机关；三司首长同秩同阶从二品。明中后期明初确立的都、布、按三司并立的省级政治体制因为宣德、正统以后，文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降，三司的平衡被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵。于是临时设置巡抚、总督以提高统治效率、整肃军备。明后期通过派遣廷臣为总督、巡抚管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施。反映出统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望。清朝：十八省五将军二大臣一盟：清朝初年沿袭明朝的制度在广大汉族地区划分为十八个省，同时将巡抚正式定为一省最高长官，总理一省军政；同时为协调各省、各镇（军区）关系：统一事权，防止各省、各镇互不相属，互相推诿，设置总督为地方最高级长官，总管一省或二三省，总督与巡抚皆为地方军政大员，合称督抚。但总督权力较巡抚大，多数地区巡抚位于总督之下，亦有总督兼巡抚者；总督辖区较巡抚广，一般都在一省以上。并在少数民族地区大规模推行“改土归流”，设立五将军辖区（黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台、伊犁）两个办事大臣辖区（青海、西藏）一个盟旗（蒙古）。趋势地方权力逐渐收归于中央，地方权力削弱，中央权利加强了，一步步迈向君主专制的巅峰。

、中央集权是推动地方行政层级变化的主因2、沿袭变革是历代地方行政层级变迁的主线3、下稳上动是地方行政层级结构变化的特征4、财政改革是影响地方行政层级嬗变的重要因素欲知详情请追问。考试回答：人治到法治，分权到集权。