随着政治文明的进步，原本属于社会生活领域的道歉日渐被纳入政治学范畴。政府道歉热是国际正义觉醒的产物，越来越成为政府纠正历史性国家非正义、寻求和解的重要途径，也是处理国与国之间关系、应对政府治理失败的重要方式。实践与相关研究表明，作为国际交往的方式之一，政府道歉对于修复对立和冲突关系是非常有效的，为维护世界和平与稳定、缓和地区紧张局势、实现国家和解作出了巨大贡献。然而，政府道歉也不是万能的，政府道歉不仅受制于道歉双方的道歉意志，同样受国际国内局势左右。尽管政府道歉仍然存在诸多不足，但无法否认的是，它代表着一种全新的解决国际历史遗留难题与现实政治中棘手矛盾的努力与尝试，承载着人类力图告别“丛林法则”迈向文明道德时代的期望，展现着人们以道歉“宽恕”的力量化干戈为玉帛，为施害国与受害国创造了捐弃前嫌、携手合作、共创未来的前景。
小到个人、大至国家，道歉都是人类社会备受赞许的共同行为准则。随着政治文明的进步，自20世纪70年代起，特别是90年代以来，原本属于社会生活领域的道歉日益被纳入政治学范畴。在国际政治领域，政府道歉愈益成为政府纠正历史性国家非正义、寻求和解与宽恕、建立互信的重要途径，愈益成为政府处理当代国际关系、应对政府治理失败的重要方式。实践与相关研究显示，作为社会交往的方式之一，道歉是对个人心灵与道德的救赎，对于修复对立与冲突关系非常有效;作为国际交往的形式之一，真诚的政府道歉不失为一种“低成本”的化解冲突、缓和矛盾、换取宽恕、润滑关系的好办法，正日益成为一种新的“国际道德”与“新全球化”趋向。①
一、政府道歉的兴起背景与作用
(一)政府道歉的兴起背景
顾名思义，国际政治中的政府道歉指的是：在国际政治领域，一国政府就所有涉及公共权力应担责问题进行的道歉，以及出于礼仪进行的道歉。20世纪90年代以来，政府道歉热是不争的事实，政府治理话语的变化是与广泛的社会背景、国际背景联系在一起的，“语言使用中的变化是更加宽泛的社会变化和文化变化的一个重要组成部分” 。政府道歉方兴未艾有其历史必然性，与政治转型、社会变迁、全球化趋势、大众媒介技术的发展等因素息息相关。具体来说，其兴起的背景与诱因可以概括为七点 ：
第一，第三次民主浪潮是政府道歉产生与发展的重要语境，对1974年以来成功实现民主转型的国家来说尤其如此。 经济发展之后政治合法性问题必然凸显出来，民主政治的建立与发展，促使政府对选民采取更为负责的态度，政府犯了错就应该道歉;作为一种“低成本”而又能够迅速赢得民心的手段，政府道歉被普遍采用。在新公共管理运动的推动下，西方民主国家的选民愈加重视政府的合法性、回应性，政治参与热情更加高涨。政府道歉已经成为现代政府必须履行的道德责任，甚至是法律义务。
第二，公众持续走强的溯源正义诉求是迫使政府逐渐对历史性错误进行道歉的动力。在西方国家，贫富差距的鸿沟日益拉大，少数族裔、有色人种期望通过“溯源正义”诉求改善自身处境，力图为将来的发展创造良好的环境，这是促使西方国家逐渐对历史性非正义道歉的推动力所在。对于20世纪70年代以来成功实现民主转型的国家而言，新兴民主政府对历史非正义的认识与清算过去的程度，不仅涉及历史真相的廓清与正义伸张，也深刻影响到新兴民主的深化与巩固。公众强烈的“转型正义”诉求无疑是迫使政府彻底清算与解决威权时期国家暴力与人权侵害问题至关重要的因素。
第三，作为传播与沟通载体，大众媒介技术的进步客观上推动了政府道歉的迅猛发展。大众媒介的技术进步大大推动了公众的政治参与。一方面，现代化大众媒介可以让政府过错迅即传播，迫使政府必须积极正面回应公众质询与究责，真诚道歉不失为一种换取公众谅解、塑造良好形象的重要举措。另一方面，如果政府低头认错、真诚道歉，或许尚能挽回民心;倘若政府拒不道歉，经过大众媒介的报道与发酵，公众持续的关注与批评，不但会消解政府治理的合法性基础，政府的形象与信誉也会受损。
第四，全球化的迅速发展与现实需要是迫使有关国家对其他国家、地区或民族曾经施加的历史性非正义进行道歉的诱因。在全球化背景下，西方国家不仅需要发展中国家的自然资源与市场，也需要发展中国家政治、外交的支持。因此，对历史上在发展中国家犯下的殖民罪恶、战争罪行进行道歉无疑是实现上述目的的重要手段。同时，随着南北贫富差距日益扩大，一方面，发展中国家普遍要求改变现存国际经济关系中的不合理状况;另一方面，一些历史上曾经遭受伤害的发展中国家强烈呼吁施害国政府向被害国政府与人民真诚道歉，深刻反省，并给予合理补偿。
第五，当代国际社会对“丛林法则”的反思成为开启道歉时代的重要因素。“人们在第二次世界大战和冷战结束之后更加重视道德和公义问题。换言之，为了求生存，我们正在改变自己的行为。” 受害国在反思与行动，2013年加勒比国家经济合作组织“加勒比共同体”14个成员国联合向前殖民宗主国英法荷提出索赔要求，要求他们为18—19世纪所进行的奴隶贸易道歉，并为奴隶制度延续至今的恶果给予赔偿。施害国同样也在反思与行动，联邦德国首任总理康拉德·阿登纳(Konrad Adenauer)上任后所做的第一件事，就是向法国真诚道歉，因而赢得了法国的宽容，为法德关系解冻、和解奠定了坚实基础，也为欧洲和平作出了杰出贡献。2013年荷兰政府正式就其军队于1945—1949年在殖民印尼时所进行的一系列草率枪决公开道歉并赔偿，“荷兰政府希望这项道歉，能了结于 1945—1949年遭系列草率枪决直接影响的受害者家属的心愿，还他们一个公道。” 纵观当今世界，越来越多的施害国就历史非正义问题向受害国道歉赔偿，这正成为推动世界各国化解历史恩怨、携手合作的重要推动力。
第六，跨国、跨文化语境中政府道歉选择形式的争议也是政府道歉兴起的重要推动力。随着全球化趋势的加速，各国的相互依存程度空前加深，秉持互尊互信、合作共赢是维护世界和平，创造世界繁荣的重要内容。若要推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，施害国与受害国在历史性非正义问题上达成和解，适当的政府道歉无疑是最值得考虑的捷径。世界上许多国家通过这条捷径走上了冰释前嫌、合作共赢之路，然而，也有一些施害国采用偷换概念暗度陈仓、口惠而实不至、顽固拒不道歉等伎俩继续戕害受害国民众的感情，制造地区局势紧张。
第七，政府道歉话语获得普遍认可。人是心理的动物，“成功的道歉之所以起作用是因为它们满足了受害者至少一种——有时甚至是几种——心理需求。这些需求包括：恢复自尊和尊严……与受伤害者坦诚对话”。 政府道歉之所以自20世纪90年代以来迅速席卷全球，获得普遍认可，不得不说它在很大程度上慰藉了受害者受到伤害的心灵，满足了公众对政府的“道德审视”。政府道歉语言的频繁使用即表明了政治社会文化、公众心理、国际政治环境发生的革命性变化。科学研究表明：人是唯一能接受暗示的动物，经过大众媒体的传播，政府的道歉实践与效果给予受害者、公众以强烈暗示，“我们同样如此，我们也需要”;由于主观上已经肯定了它的存在与意义，心理上便竭力趋向于此，这是政府道歉被普遍认可的心理基础。
(二)政府道歉的作用
20世纪的政府道歉浪潮滥觞于国际政治领域，是国际正义觉醒的产物，国际政治中的政府道歉主要有三方面的作用：
第一，国际政治中的政府道歉在一定程度上充当着国与国之间“润滑剂”的作用，为维护世界和平与稳定、缓和地区紧张局势、实现国家和解作出了巨大贡献，尤以法德的和解最为典型。法国和德国是两个宿怨深厚的邻国，历史上战争频发，仇恨深重。20世纪60年代他们开始开启和解之旅，联邦德国向法国真诚道歉，从而赢得了法国的宽容。随着一系列历史遗留问题的顺利磋商解决，1963年1月12日阿登纳与法国戴高乐总统签订了《爱丽舍条约》，旨在清除两国的历史宿怨，促进实质合作，两国开始走向联合。为德法和解设立的欧洲煤钢共同体最终扩展为欧洲联盟，德国与法国成为欧洲一体化的发动机与轴心，两国的真诚和解与合作成为欧洲联合与一体化运动的重要推动力。“法德和解在欧洲形势的发展中仍然具有积极意义，其重要性是怎么强调也不会过分的。” 2004年在纪念第二次世界大战中盟军登陆诺曼底60周年时，法国总统希拉克说：“我们树立起法国与德国和解的榜样，是为了向世界宣示：仇恨没有未来，通往和平之路永远开放。” 法德和解的案例表明，若要推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，施害国与受害国在历史性非正义问题上达成和解，政府道歉无疑是最值得考虑的捷径。世界上许多国家通过这条捷径走上了冰释前嫌、合作共赢之路。
第二，政府道歉浪潮推动着国际正义力量的增长，增强着国际正义力量对历史性非正义、当代国际政治中的非正义问题的批判力度以及对受害对象的同情与支持。一国的历史以及如何看待自己的历史，很大程度上决定着一国未来的走向。“前事不忘，后事之师”。一战、二战发动者德国采取了直言不讳、深刻反省的态度，不但对犹太人受害者、欧洲受害国履行了高额赔偿义务，严厉打击新纳粹主义势力，而且至今仍不断地向受害者真诚道歉，德国政府的真诚道歉赢得了受害方与全世界的认可。这一点与日本形成了鲜明对比，日本政府在侵略战争、慰安妇等历史非正义问题上的模糊态度与顽固蛮横令世界侧目。1996年4月联合国人权委员会通过有关《战时军队性奴隶问题调查报告》的决议，敦促日本政府承担法律责任并赔偿损失。2007年美国众议院、2014年美国参议院分别通过涉及慰安妇问题的法案，要求日本政府正式道歉。国际社会正义力量的施压、受害国的强烈谴责与国际关系的需要迫使顽固的日本政府部分让步。譬如，向美国被强征战俘劳工道歉，向韩国慰安妇道歉，但其选择性的政府道歉更加令人不安。日本理应正视和深刻反省侵略历史，干净彻底地与军国主义侵略历史切割，向受害国人民作出诚挚道歉。
第三，政府道歉的迅猛增长也增强了受害者民间索赔的力量与希望，放大了他们的呼声，为其赢得了更多的同情与支持。以慰安妇问题为例，中韩民间慰安妇以及相关团体一直在不断地通过呼吁、司法的手段来争取日本政府道歉与赔偿。2001年7月16日，中国海南省的林亚金等8名原日军“慰安妇”在东京地方法院以日本政府为被告提起诉讼，要求判令日本政府在中日两国媒体上公开赔礼道歉。韩国作为慰安妇问题的最大受害国之一，一直以来与日本就该问题交锋不断。韩国要求日本就慰安妇问题进行赔偿和道歉，而日本则坚持慰安妇问题已经解决，两国分歧严重，朴槿惠也曾多次拒绝日本提出的举行首脑会晤的呼吁。日本政府拒绝道歉与赔偿的态度，激起了全世界爱好和平与正义力量的愤慨。2013年联合国反对虐待委员会表示，日本政府需要保障慰安妇受害人的权利，就慰安妇问题进行正式道歉，同时将相关内容反映到教科书中。2015年5月5日，187名国际知名的史学家向安倍发出联名公开信，敦促日本政府就“慰安妇”问题明确道歉。在国际社会压力之下，2015年12月28日，韩国和日本就慰安妇问题谈判达成一致，日本首相安倍晋三会以内阁总理大臣的名义“向慰安妇受害人表示诚挚道歉和反省”，并且由政府出资赔偿受害者。然而，令人心寒的是日本至今无视中国等亚洲其他国家慰安妇受害者的痛苦与正义诉求。
二、政府道歉的形式与类别
(一)政府道歉的形式
一般而言，政府道歉可以分为两类：一是历史性非正义的政府道歉：因历史非正义问题向受害方及其后代进行的道歉;二是当代政治实践的政府道歉：因处理当代国际关系、应对政府治理失败的道歉。
第一，依据道歉范围与对象的差异，历史性非正义的政府道歉可以分为四种类型：一是针对侵略战争罪行而对受害国的政府道歉。譬如，2014年，德国总统高克(Joachim Gauck)向捷克小镇泰雷津的二战受害者纪念碑敬献花圈并鞠躬致歉。二是西方国家针对前殖民地的政府道歉。譬如，2001年9月1日在南非德班举行的联合国第三届反对种族主义世界大会上，德国外长约施卡·菲舍尔(Joseph Martin Fischer)代表德国向受害国道歉。三是虽然不是施害方，但由于未尽责，某国政府及其代表而向受害方及其后代进行的道歉。1994年卢旺达发生了震惊世界的种族大屠杀，但出于对自身利益的考虑，克林顿政府决定对此事采取“不作为”的态度，在大约100天的时间里大批无辜民众被杀。1998年3月，克林顿访问卢旺达时专门在基加利机场对大屠杀幸存者发表讲话，委婉表达了歉意。四是针对某一外来族裔历史性非正义的政府道歉。譬如，2015年摩纳哥首次为二战期间驱逐犹太人道歉。二战时期，大约90名犹太人来到当时的中立国摩纳哥寻求避难，却被摩洛哥政府逮捕并遣返，最终只有9人生还。摩纳哥亲王阿尔贝二世(Albert II)说：“我们犯了无法弥补的错误……在今天这个特殊的日子里，在你们面前，我请求得到原谅。”
第二，依据道歉范围与对象的差异，当代政治实践的政府道歉可以区分为六种实践形式：一是针对一国政府及其相关部门在处理涉及外国公民事件时，有重大过失而进行的政府道歉。譬如，2005年11月马来西亚连续发生三起辱华案件，马来西亚内政部部长拿督·阿兹米·卡利德(Datuk Azmi Khalid)向中国道歉。二是针对国与国之间关系的政府道歉。譬如，2013年，印度尼西亚总统苏西洛就印尼林火造成的烟霾问题对新加坡和马来西亚作出正式道歉。三是官员(或议员)仅以个人名义进行的公开道歉，但明显代表政府或国家，虽然道歉形式不正式，但仍然可以算作政府道歉。譬如，在2013年恒天然奶粉受污染事件中，新西兰总理约翰·基(John Phillip Key)就表示，他将于当年晚些时候访华，以个人名义就新西兰恒天然奶粉受污染事件向中国消费者道歉。约翰·基在接受采访时承认，作为一名国家领导人，因为一家私人企业而亲自致歉是“不寻常的”，这是因为恒天然公司的声誉与新西兰“密不可分”。 如果仅以个人名义道歉，则不属于政府道歉。譬如，2015年，因为国内“烧芭”问题引发的烟霾扩散，印度尼西亚一位国会议员向马来西亚与新加坡致歉。四是针对国内某些机构、个人的不当涉外言论进行的道歉。譬如，2008年，就以色列帆板选手沙哈里·祖巴里(Shahar Zubari)侮辱中国人事件，以色列总统佩雷斯向中国驻以大使赵军表示道歉。五是离任政府官员依据政府授权而进行的道歉，可以称作政府道歉。譬如，2010年美国前总统卡特访问平壤，并以美国政府与个人名义对戈梅斯(Jaron Marley Gomes)非法进入朝鲜道歉。六是由于对松散邦联某一成员国的战争行为，施害国因顾及到与该联邦首要国家的外交关系而进行的道歉。1983年，在未警示最亲密盟友英国的情况下美军入侵英联邦国家格林纳达，招致英国、加拿大以及特立尼达和多巴哥的严厉批评，美国总统里根给他最亲密的盟友英国首相撒切尔夫人打去电话表示歉意。
(二)政府道歉的类别
尽管依据具体道歉事件或问题的性质，政府道歉的形式可以清晰地辨识。然而，针对不同的事件或问题采取何种类别的政府道歉，却一直以来纠缠不清，争执不断，与政府道歉的宗旨背道而驰。因此，理清政府道歉类别，是在纷繁复杂的政府道歉现象中准确把脉政府道歉，激浊扬清、还原真相的重要步骤。从理论与实践上来看，政府道歉类别可以分为四种情形：
第一，正式道歉。正式道歉必须是在正式场合、采用符合法律规定的形式、或采用符合受害方传统和习惯的形式进行道歉。国际上的正式政府道歉必须符合国际法的规定，国际法中对道歉的形式是有明确规定的：“道歉可以用口头表达，也可用书面方式表达，还可以采取其他方式表示”。 譬如，1992年4月1日，捷克斯洛伐克总统哈韦尔(Vaclav Havel)访俄，俄罗斯总统叶利钦就1968年以苏联为首的华约军队入侵该国表示道歉，并转交了华约军事入侵捷克斯洛伐克的档案文件。
第二，非正式道歉。非正式道歉则是指以非正式方式、采用不符合法律规定或不符合受害方传统和习惯的形式进行的道歉，绝大部分非正式道歉通常不被认为是政府道歉。譬如，在2012年美军强暴小学女生事件，驻日美军司令安杰瑞勒(Salvatore A. Angelella)以个人名义进行的道歉，这是典型的非正式道歉。目前，国际政府道歉实践中，大量以遗憾、认错、对不起、难过、哀悼、慰问等字眼替换 “道歉”的现象屡见不鲜，如果态度诚恳，尽管没有用道歉字眼，也可以归于非正式道歉范畴;如果偷梁换柱，百般狡辩，态度恶劣，尽管使用了一些带有“歉意” 的词汇，则不属于非正式道歉范畴。另外，无授权的道歉也是一种非正式道歉。譬如，2013年“广大兴28号”事件中，菲律宾驻台湾地区代表白熙礼(Antonio I. Basilio)向死者家属表示道歉，却被菲律宾总统府否认，就属于非正式道歉。
第三，礼仪性政府道歉。礼仪性政府道歉指的是政府针对国内某些机构、个人(非政府机构与官员)的不当涉外言论而对当事国进行的道歉，这种形式的政府道歉是一种“软政府道歉”;因为政府并不负有直接责任，因此用词不一定非“道歉”不可，“哀悼”、“深切慰问”等都可以。譬如，2013年，韩国外交部发言人赵泰永(Cho Tai-young)就韩国《东亚日报》电视台主持人有关韩亚航空空难不当言论一事向中国国民表达歉意。韩国总统朴槿惠也致电中国国家主席习近平，对中国乘客遇难表示慰问。
第四，实质性政府道歉。实质性政府道歉指的是政府道歉不仅要有其形更要具备其质;简单地说，精神层面的道歉、适当的物质赔偿以及后续纠错措施是必要的。譬如，1988年，美国政府为二战时将日裔美国人关进集中营道歉，并赔偿每人2万美元。再譬如，根据美国国会决议，美国政府应就“不理智政策和对印第安人采取的暴力、抢劫以及破坏与北美土著人达成的协议”道歉。2010年5月堪萨斯州议员布朗巴克(Samuel Dale Brownback)代表美国政府就其对印第安人采取的“不理智和暴力政策”向五名印第安人代表当面致歉。报道称，但该文件同时也规定，该文件不得成为印第安人向美国政府提出任何法律要求的依据。 因此，布朗巴克的道歉是政府道歉，但不是实质性政府道歉。
作者：汝绪华 来源：国际展望 2016年4期
