国家是在与疆域内社会和国际体系中他国相互作用的复合关系中生存、发展的政治实体。本文在剖析国家与社会关系维度的国家能力构成和国际体系维度的国家能力构成的基础上,从国家与社会、国家与国家的互动逻辑中把握国家能力诸方面的内在关联,力图克服目前学界单从国内政治层次或国际政治层次探讨国家能力的片面倾向,初步提出了一个统合国内政治与国际政治的关于国家能力系统的分析框架。
一、引 言
国家能力研究是国家问题研究的新兴主题。20世纪90年代初,西方回归国家学派的国家能力理论被译介到国内学界,一些学者开始使用国家能力这一学理概念,并尝试以其理论框架分析中国的国家能力问题。这种分析强调,国家目标的实现,凭借的不是国家的身份,而是国家从社会抽取的资源转化而来的力量。迄今,国家能力已成为政治学研究的重要范畴,而运用该学派的理论研究中国国家能力的局限也已显露得相当明显,并制约着研究的进一步拓展与深化。
该学派基本的学术视野在于国家与社会的关系,尽管有学者注意到国家间关系与世界历史进程,但主要是将之作为研究的背景,没有对国际体系维度的国家能力展开系统的论述①。且其理论预设中的国家与社会的关系是以国家为中心的,因而无视国家自主性的限度,最终难免从国家能力研究滑入国家本位的权力研究,从而在理论上步入误区,走向国家能力研究的反面。国内有的论者试图通过界说国家能力的有限性来修正该学派研究的偏误,但由于这种修正是不自觉地在该学派的国家能力研究的理路中展开的,因而这种修正也就难以形成超越其思维定势的新的国家能力观。
国际政治学者注重分析国家间力量的对比,但往往忽略国家与社会关系的研究而无法完整解释国家间力量对比的变化。国家可用于转化为力量的社会资源的多寡,归根到底是由国家所统辖社会的规模和生产力发展水平决定的。社会生产力的发展不会自发实现,是通过国家对社会实施有效的统治与管理实现的。因此,忽略国家与社会关系的研究,必然影响国际体系维度的国家能力研究的深度。
中国曾在前工业时代长期拥有强大的国家能力。随着工业文明率先在西方破茧而出,农业社会基础上的中国在与更高层次的西方工业国家的能力比拼中陷入了整体性的衰落。中国要重新获得强大的国家能力,必须使农业社会发展为工业社会,继而发展为先进的工业社会。这种大跨度的赶超型的庞大社会的发展,不仅需要国家强有力地推进①,而且需要国家与社会保持良性互动,以避免经济、政治、文化之间的结构性失衡;同时,具有庞大规模的中国社会的发展所导致的中国在国际体系维度的能力增长,会刺激现存强国对中国的遏制。不言而喻,中国谋求强大国家能力的发展过程蕴涵着独特的艰巨性和复杂性,从国家与社会、国家与国家相互作用的大视野研究国家能力,建构起国内政治与国际政治相统合的国家能力理论,为中国现代国家能力建设提供系统的理性指引和智力支持,是时代赋予中国学者一项重大的学术使命。这无疑需要学界以集体之力来承担。本文在此拟探讨其中一个重要的基础性问题——现代国家能力的构成问题。
二、国家与社会关系维度的国家能力
社会是国家的母体,国家是社会发展到一定阶段的产物。一方面,国家是从社会冲突中和控制冲突的需要中产生的,是将社会冲突控制在“秩序”范围内的覆盖整个社会的统治力量;另一方面,国家是从社会分化出来的管理机构,是社会内在需要但又无法自行组织起来实现的公共管理职能的承担者。国家与社会关系维度的国家能力,即是国家实施对社会的统治与管理的能力,具体可分为:(1)资源积聚能力;(2)社会冲突控制能力;(3)经济管理与公共服务能力;(4)以经济上的统治阶级的力量为依托完善国家体制的能力。
(一)资源积聚能力
国家不是自我维持的自足实体。其存续过程是不断消耗源于社会的资源的过程,缺乏相应的资源支撑,国家将无法行动,更谈不上有效履行职能。社会资源不会自动流到国家的手中,须由国家自己的积极作为来获得。国家的资源积聚能力包括国家从社会获取财政资源的能力与获取人力资源的能力。
国家获取财政资源的主要方式是凭借政治权力从社会征收赋税。如果国家的权威不足而无法克服社会的抗阻,或赋税征收人员严重腐败,或财税体制不良,国家实际获得的财政资源量将小于可抽取的资源量。在短时期,国家依靠强制力,亦可能掠夺性地从社会抽取资源,但这样做,必然损害社会的生产性投入。“如果税收侵占资本,它必然会相应地减少始终决定该国生产规模的资金。”[1](P106)结果必然导致国家财源的萎缩乃至枯竭。
国家从社会积聚财政资源,在于为公职人员提供必要的物质生活资料和执行公务所必要的设施与费用。公职人员和其他人一样,逃脱不了衰老、病残和死亡,因此,国家还必须从社会积聚人力资源,以保证后继有人。国家从社会录用的公职人员的才、德状况,将直接影响国家履行职能的质量与效率。
(二)社会冲突控制能力
国家对社会冲突施加控制,首先要有控制的力量。构成这种力量的“不仅有武装的人,而且还有物质的附属物”。[2](P171)由于人要靠财政资源来供养,物是财政资源的转化,财政资源的有限性,决定了国家不可能无限扩大控制的力量。因此,国家对社会冲突的控制,一方面,须保持相当的控制力量;另一方面,须在控制冲突中缓和冲突。
社会冲突根源于不依个人意志为转移的生产方式。“只要生产的规模还没有达到不仅可以满足所有人的需要,而且还有剩余产品去增加社会资本和进一步发展生产力,就总会有支配社会生产力的统治阶级和贫穷的被压迫阶级”。[2](P238)国家控制社会冲突的要义在于使生产方式中的统治阶级与被压迫阶级各安其位,以维护生产方式正常进行所需要的秩序。生产方式的正常进行,既是国家保持相当的控制力量的经济前提,也是国家在控制冲突中缓和冲突的社会物质条件。国家控制社会冲突的能力主要体现在:(1)“用暴力把被剥削阶级控制在当时的生产方式决定的那些压迫条件下”;[2](P631)(2)守护被剥削阶级可承受的被剥削的底线;(3)防止统治阶级内部的各种势力对统治阶级的整体利益的侵害。
(三)经济管理与公共服务能力
自国家从社会中分化出来,管理经济与提供公共服务就是国家对社会必须履行的一项基本职能。在现代经济生活中,市场对于有效配置资源、促进经济增长、扩展社会利益具有其他手段不可替代的基础性作用。然而,“在现实世界中,还没有一种经济能够完全依照‘看不见的手’的原则而顺利运行,相反,每个市场经济都会遭受其不完备性之苦”,[3](P27)包括垄断及其他形式的不完全竞争、社会总供给与总需求的周期性失衡、贫富两极分化、负外部性等对社会的困扰。“市场失灵和对公平的关注提供了政府干预的经济学基础。”[4](P26)
当然,“政府行为并不是消除市场经济缺限的万能良药,政府的干预有可能不仅不会纠正市场的失灵,相反,会导致新的政府失败。因此,政府在采取干预行动之前必须慎重考虑,要对政府的行为成本与行为收益进行充分的权衡”。[5](P20)国家管理社会经济与提供公共服务的指向在于弥补市场的不足,促使市场的进化和市场机制的完善,以稳定、高效地发挥市场的积极作用与市场经济的优长。国家的经济管理与公共服务的范围及内容,同市场经济正常运转对于政府干预的客观要求、社会基本公正的需要、政府干预耗费的资源和由此带来的社会产出的增加及其限度等因素密切相依。现代国家的经济管理与公共服务能力主要由四方面的能力构成:第一,维护公平的市场竞争的能力;第二,保持宏观经济稳定的能力;第三,收入再分配与提供社会保障的能力;第四,资源再配置与促进经济增长的能力。
(四)以经济上的统治阶级的力量为依托完善国家体制的能力
国家对社会的统治与管理是由专门化、职业化的公职人员具体行使国家权力来承担的。公职人员和其他人一样,具有自利的一面。如果公职人员未受到有力的约束与监督,他们手中的权力就将蜕变为谋取私利的工具,他们就将置自身的特殊利益于生产方式中处于支配地位的统治阶级的整体利益及整个社会利益之上,前述各项国家能力也就没有了根基。在短时期,掌握国家政权的领导层自上而下设置精致而严密的内部权力调控网络,可以在一定程度上克制公职人员手中权力的“异化”,但历史上从没有过某个国家政权单靠系统内部的权力调控得以久存的实例。长期而言,只有将生产方式中居于支配地位的统治阶级的力量与国家内部的调控力量有机地结合起来,才能对公职人员形成有效的约束与监督,才能保证公职人员正当行使权力、履行职能。其中,统治阶级的力量是基础性的,因为统治阶级的力量状况从根本上决定着政体的形式,国家的内部调控是在政体形式这一总的框架中进行的。[6]
需要指出的是,统治阶级的阶级性与统治阶级的力量是两个不同的范畴,阶级性属于价值判断,阶级力量是实然的存在。能够对公职人员进行约束和监督的,不是统治阶级的阶级性,而是统治阶级的力量。统治阶级的力量包括两个方面:一是意识形态力量;二是组织与行动力量。
统治阶级的力量与国家内部的调控力量的有机结合不会自然发生,没有国家领导层作为第一推力的政治建设,经济上的统治阶级与行使国家权力的公职人员便只是两个相互分离的群体。具体地讲,要实现二者的有机结合,首先,必须将统治阶级的力量制度化地融入国家政权,在现时代,一是将统治阶级的意识形态上升为国家意识形态,化作为政者的普遍伦理,二是将统治阶级的整体利益要求凝结为国家根本大法——宪法,确立由统治阶级的组织与行动力量为基本保障的以宪法为最高权威的立宪政体;其二,建立、健全宪政框架下的国家体制,包括完善国家政权系统的制度架构、机构设置、人员配置及运行机制。也就是说,现代国家以经济上的统治阶级的力量为依托完善自身体制的能力,即是确立立宪政体及优化宪政架构下国家体制的要素与要素组合的能力。
三、国际体系维度的国家能力
国际体系是国家作为最高行为主体相互作用而形成的结构性互动关系。由于不存在超越国家之上的中央权威,国际体系总体上是一个处于无政府状态的自助体系。“那些不实行自助或自助效率较低的行为体将无法实现繁荣,并将面临危险和苦难。对这一后果的恐惧,促使国家以导致均势的方式行事。”[7](P157)国家间的互动本质上是国家间的相互竞争与挑战。国际体系维度的国家能力即是国家应对他国竞争与挑战的能力,可具体分为:(1)维护主权与领土不受侵害的能力;(2)参与创建国际机制的能力;(3)相对他国提升自身力量的能力。
(一)维护主权与领土不受侵害的能力
国家本身虽是拥有组织化暴力的政治实体,但来自国内与来自国外的威胁安全的力量,无论是性质上还是在强度上都明显不同,国家为确保国内安全而建立的暴力并不足以抵御来自他国的武力。对于置身无政府的国际体系的国家而言,出于安全的考虑,不得不将最优良的技术和一部分国民财富转化为用于国防的军事力量。国家间的战争与战争威胁及军备竞赛,既造成技术与财富的浪费,又刺激技术进步与财富增长。
当军事力量的发展实现重大的历史性突破,国家的安全模式也就随之发生革命性变化。“核武器及其他大规模杀伤性武器以及有效的远程投送系统的出现,已经极大地提高了威胁使用武力而同时在战斗中尽量限制实际的武力运用的相对重要性。”[8](P3)“核武器的绝对性把拥有核武器的世界与使用常规武器的世界完全区别开来。”[9]在拥有毁灭性核力量的大国之间,已在相当大的程度上由以往通过战争制止战争转变为以武力威慑制止战争,核力量在彼此间设置了一道阻遏战争的关键屏障。但拥有核武力的大国鉴于科技加速进步的客观大势,仍将大力研制更尖端的核武器系统,以防对方获得压倒性核优势而受到对方的核讹诈。
就大国而言,其维护主权与领土不受侵害的能力包括两个基本方面:(1)将可用于国防的财政资源、技术资源、人力资源有针对性地转化为军事力量,即针对其他大国武力的新发展而研制新的“杀手锏”,在动态中维系彼此间有效的武力威慑。换言之,大国彼此拥有的毁灭性攻击武力将各方的武力由超强的进攻工具转变为超强的防御工具;(2)加强大国间的政治交流与沟通,建立可靠的紧急对话的管道,预防、控制非理性决策、技术故障、信息传输失真等因素导致的战争危险。
(二)参与创建国际机制的能力
市场经济发展所需要的市场是世界大市场。“以资本为基础的生产,其条件是创造一个不断扩大的流通范围”。[10](P390)“如果某个国家闭关自守,那么,它的剩余产品就只能以这一剩余产品的既有的实物形式消费掉。在这个国家中,剩余产品可以交换的范围就会受到不同生产部门的数量的限制。这种限制通过对外贸易才能消除。”[11](P147)然而,世界是由众多国家“分而治之”的世界,一国要使本国经济主体生产的商品销往他国市场,只能或者以武力打开他国国门,或者通过谈判、协商而相互开放市场。随着世界殖民体系的崩溃,前者已经行不通了。而对于后者,各国力量与经济发展水平的差异同世界市场的构建所蕴涵的共同利益,使得国际体系中最强大国家既有意愿也有可能与其他主要国家一道,通过创设国际机制实现国家间的经济合作。
国际机制是“一系列围绕行为体预期所汇聚到既定国际关系领域而形成的隐含的或明示的原则、规范、规则和决策程序。”[12](P2)国际机制的价值在于提供信息,减少不确定性,推进经济上相互依赖的理性的利己主义的国家之间的谈判,在既存在纷争又存在共同利益的复杂情势中达成相互有益的合作协议。就当代实际情形而言,“国际机制是按照霸权国能在其中发挥关键作用的行为标准来构建的。”[13](P137)国际机制主要体现的是强势国家(尤其是霸权国)的利益,确立的主要是对其有利的国际行为规范。对于那些在国际机制中处于不利地位的国家和被排除在国际机制之外的国家而言,国际机制必然使它们在经济竞争中承担更多的成本,付出更大的代价。[13](P73)国际机制不是使国家间的竞争消解,而是使国际竞争在更复杂的场景中展开。国家参与创建国际机制的能力,即是国家凭借其权力资源,在与他国冲突的利益与互补的利益的混合博弈中,确立对其有利的国际行动框架的能力。
(三)相对他国提升自身力量的能力
国家力量包括硬实力和软实力。硬实力即国家的军事实力与经济实力。软实力是国家的文化、政治观念和政策的吸引力。[14]硬实力是国家力量的主体部分,对于国际体系中的大国而言,硬实力的衰落就意味着它将被挤出大国的行列。从长远看,硬实力是软实力的依托,软实力是硬实力的延伸。一个国家不管曾经拥有多大的软实力,一旦失去强大的军事、经济实力,昔日的软实力也就烟消云散了。人们在苏联解体前与解体后对苏联迥然不同的评价即可见一斑。因此,国家相对他国提升自身实力的能力,主要是指相对他国力量的增长提升自身的军事实力与经济实力的能力。而“暴力……是以整个生产为基础”,[15](P509)决定一个国家军事实力的基本因素是“一国的可支配财富和它的技术发展水平。”[16](P85)也就是说,军事实力是立基于经济实力之上的。国家相对提升自身实力的能力,归结到一点,即是相对他国的经济增长提升本国经济实力的能力。
在前文关于国家的经济管理与公共服务能力的阐释中提到过国家促进经济增长的能力,但这里所关注的,是国家促进社会经济增长与他国促进社会经济增长的相对有效性。在充满竞争与挑战的国际体系,要害不在于国家是否促进了经济增长,而在于是否相对他国更有效地促进经济增长,至少以不低于他国的效率促进经济增长。“缓慢增长能够在几代人之间把一个国家由相对富有推向相对贫穷。”[17](P292)诚然,一个国家怎样才能相对于他国更有效地促进经济增长并不存在公式化的答案,但一个国家如果在界定产权、完善市场体系、优化产业结构、提高教育质量、激发企业竞争与创新、发展基础科学与高新技术这六个基本环节的作为与他国相比处于相对无效率,它就不可能持续地促进经济的相对增长,不管它目前在国际体系中的地位如何,都将在国际竞争与挑战中陷入不利的境地。
四、国家能力系统分析
国家是在与疆域内社会和国际体系中他国相互作用的复合关系中生存、发展的政治实体。国家能力是国家实施对社会的统治与管理、应对他国竞争与挑战的总体能力。其中,国家实施对社会的统治与管理的能力是国家的基础能力。国家对社会的统治与管理,是由具有自身利益追求的公职人员具体行使国家权力来实现的。将生产方式中居于支配地位的统治阶级的力量与国家内部的调控力量有机地结合起来,即在统治阶级的力量制度化地融入国家政权的基础上,健全、优化国家的制度架构、机构设置、人员配置与运行机制,建立起完善的国家体制,是切实有效地对公职人员进行约束与监督的根本保障。构建起这样的国家体制,意味着公职人员将通过增进统治阶级的整体利益和整个社会利益来增进自身的利益,意味着统治阶级与公职人员阶层之间存在内生的支持性互动的实践机制,由此形成国家体制与生产方式相互支持的互动关系。相互支持的国家体制与生产方式日益深入地渗透到国民的精神世界,便积淀为相应的文化传统,文化传统反过来又指引国民关于经济与政治生活的一般心理取向与价值追求,从而生成国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构。基于这个互动结构的支撑,国家消耗相对于从社会积聚的较少的资源即可有效地实施对社会的统治与管理。
国家在实施对社会的统治与管理同时,还须应对他国的竞争与挑战。国家间的竞争与挑战,最终总是归结为各自社会生产的资源对比的较量。社会由于无法自我克服源于生产方式的人们之间的冲突,无法自我组织起来提供经济顺利运行所必需的公共管理与服务,没有国家对社会的有效统治与管理,社会生产方式将无法正常进行。一个缺乏对社会实施统治与管理能力的国家,无疑亦不具备应对他国竞争与挑战的能力。而一个有效实施对社会的统治与管理的国家,亦可能因为社会规模或生产力发展水平的差距而在与他国的资源对比上处于劣势,从而无法拥有源于资源转化而来的有效应对他国竞争与挑战的力量。
强国是在国家与社会关系维度和国际体系维度都拥有强大能力的国家。再强大的国家都不会一劳永逸地占居强国之位,强盛中总是隐伏着衰落的结构性诱因。国家有效实施对社会的统治与管理的能力在深层次上是由国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构支撑的,它们相互支持的另一面,是彼此的相互固守,这种相互固守随着时间的推移将结构化地制约生产力的发展,强国在国际竞争与挑战中所处的优势则将进一步使之强化。而那些在国际竞争与挑战中处于不利境地的不甘沉沦的国家,则将利用外在的压力设法调整国家体制、生产方式、文化传统的现存互动结构,以激励生产力的加速发展,并随着生产力的发展推进国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构向更高层次演进,以进一步加速生产力的发展。如果强国对国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构的改进落后于同样统辖着大规模社会的国家的步伐,由社会的生产力水平、社会规模决定的相对于他国的资源的比较优势将迟早不复存在,其强国地位将为新的在国际体系维度拥有更强大能力的他国所取代。
通过以上对现代国家能力构成的国内政治与国际政治的统合分析,我们不难看到,具有内在关联的国家能力诸方面是以系统的方式存在的。关于国家能力系统,我们可以得出以下几点初步看法:
第一,那些已构建起立宪的国家体制、机器大工业与市场经济相结合的生产方式、市场精神与民主—法治理念为内核的文化传统相互支持的互动结构的国家,将稳定地拥有对社会实施有效统治与管理的能力。
第二,由历史传承而来的国家所统辖社会的规模,客观上规定着国家应对他国竞争与挑战的能力相对增长的限度。长远地看,能够在世界强国层次展开竞逐的是那些拥有洲级社会规模的国家。
第三,世界上统辖着洲级规模社会的为数不多的几个国家中,实际拥有强大能力的国家,是其社会的生产力领先发展的国家。生产力的发展,是在国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动关系中实现的,生产力发展的实效受制于国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构所蕴涵的推进生产力发展的潜能。
第四,强国要继续作强国,国家政权的领导集团和统治阶级的精英阶层就必须克服国家在国际竞争与挑战中的优势地位和国家体制、生产方式、文化传统相互支持而致国家与社会关系维度的国家能力的支撑结构的固化,将面临的国际竞争与挑战的潜在压力转化为改进国家体制、生产方式、文化传统相互支持的互动结构的动力,以保持生产力发展水平的先进性,从而在国际体系中保持其强国地位。
第五,候选强国要成为现实强国,就必须有强有力的稳固的政治力量,构建起加速生产力发展并随着生产力的发展而不断完善的立宪的国家体制、机器大工业与市场经济相结合的生产方式、市场精神与民主—法治理念为内核的文化传统相互支持的互动结构,并在优化这个结构的同时将自己内化到结构之中,在结构中持久地具有特殊的地位,从而比现存强国更具组织化、更有效地将面临的国际竞争与挑战的压力转变为推进社会发展的动力,同时,克服现存强国以其军事力量和主导的国际机制设置的阻碍其发展的障碍,最终基于相对他国占优势的社会资源在国际体系维度拥有强大能力而登上强国的宝座。
作者：黄清吉 来源：教学与研究 2010年3期
