我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院作为国家的法律监督机关,由本级国家权力机关产生并对它负责,这就是检察机关的法律地位。人民检察院依法独立行使检察权,既独立于行政机关,又独立于审判机关,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的检察队伍管理体制主要是参照前苏联的模式建立起来的,这种管理机制随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,其缺陷和弊端已经暴露无遗。针对存在的这些问题,高检院进行了检察改革,1998年,推出检务公开制度改革。1999年,推出主诉检察官制度等六项具体改革措施。2000年,高检院发布《检察改革三年实施意见》,对检察改革做出全面部署。2005年,又专门印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改 革的三年实施意见》的通知,提出,“通过不断深化改革,重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题,努力做到 检察体制更加合理,检察工作机制更加完善,检察工作保障更加有力,检察人员素质进一步提高,全面增强检察机关法律监督能力,发展完善中国特色社会主义检察制度”。因此,在新形势如何进一步完善检察干部管理机制显得尤为重要。
一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题
长期以来,我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理,完全套用国家行政机关工作人员的管理模式,严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高。
一是行政化管理模式严重束缚检察官队伍的健康发展。从历史根源上来看,我国一直套用行政化模式来管理检察队伍,检察官职级是按照行政机关职务层次划分的,因此“行政职级”成为确定检察官工资及政治待遇的主要依据,检察官待遇的在实施过程中没有充分发挥实质作用。检察长、副检察长、反贪、反渎局长等都确定了相对应的职级待遇,政治处主任、纪检组长也进入班子。改革开放30多年来,我国经济建设成就突出,社会结构已经发生天翻地覆的变化,而套用行政化管理已经很落伍。目前,我国检察官队伍数量庞大,素质不高。针对如何加强检察队伍建设,我国各地检察院都在最大限度地争取职级待遇。《检察官法》颁布实施以后,对什么是检察官有了原则性规定,并没有从根本上解决我国检察管理机制所面临问题。
二是普遍存在人员混岗现象,大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知,提出完善检察机关组织体系,改革和完善检察干部管理体制,建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看,大量检察官从事综合部门工作,如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇,这种现象得以延续,使得大量新进人员对于通过司法考试,然后去当检察官的态度消极,认为考上了也就是那么一回事,没有从根本解决自己所面临问题。应该说,在检察院工作的人员不想成为检察官,这是一个很可怕的现象,反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的,就是在现实工作中,没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。
三是检察院实际工作中受到地方牵制太多,检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中,检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰,很多案件被“协调”,这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作,这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰,虽然出台主诉检察官制度,该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务,但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导,事事请示汇报,全由领导做主,丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中,虽然明文规定,检察委员会委员独立发表意见,但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见,某种程度上来说,检察委员会决定就是检察长决定。
四是检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案,办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气,优化经济发展环境,为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前,检察院往往被一些非检察事务所影响。目前,在检察院的考评中,加入了一些诸如宣传、信息、党建、办公室的综合工作考评,检察长为了搞好这些工作而疲于奔命,分散了精力,使办案工作受到很大影响。因为检察院的主要工作是查办职务犯罪、诉讼监督和对监管场所的监督,这是检察院开展一切工作的生命线,如果忽视这条干线,而去强化综合工作,势必使检察院工作头重脚轻,顾头顾不了尾。
二、解决问题的途径和建议
应该看到,为了解决这些问题,高检院做了大量工作,重大的措施有出台人民监督员制度、主诉检察官制度、暂缓起诉制度和普通程序简易审制度。在高检院统一部署、积极推进检察改革的同时,各地检察机关也在进行检察改革的探索和创新,如周口市人民检察院、重庆市检察一分院推行的检察引导侦查机制改革,湖南省望城县检察院等实施的量刑建议制度改革等等。针对如何深化检察管理机制改革,笔者谈一下自己意见和建议。
一是对现有检察人员进行分类管理。高检院在2001年的人大报告中明确提出了探索检察人员分类管理方法,形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理体制。根据检察机关各职位的工作性质,将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类职位。检察官是指依法行使国家检察权,依照《检察官法》以及配套的制度进行管理,实行检察官等级制度。检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性工作的职位。检察行政人员是指从事检察机关政工人事管理、综合业务管理、财务装备管理的职位,分类管理可出台相关条例,进行细化。
二是突出重点抓办案,进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中,充分发挥侦查一体化的办案优势,通过上下级院协同指挥体系,整合侦查资源配置,形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制,充分发挥整体效能。坚持检察长靠前指挥,从而能够最大程度排除干扰,确保办成案。在2013年度,从高检院报告的通过率来看,人大代表、政协委员对检察院在查办职务犯罪工作方面抱有很大期望,而做好新形势下的检察工作,必须抓住“办案”这根主线。
三是认真做好检察干部的绩效考核,真正形成干与不干不一样。针对检察人员实际工作付出,要积极尝试和完善绩效考核,量化管理,能充分反应干警工作实绩。在此基础上,进一步完善内部奖惩机制,对实际工作付出大的干警要进行精神鼓励和物质奖励,对于没有完成本年度工作任务的人员要实行通报,将检务督察延伸到位。建立对部门特别是干警工作的客观评价体系,真正实现“干多干少不一样”、“干好干坏不一样”目的。使用精神鼓励和物质奖励双重手段激励队伍搞好各项检察工作。
四是在检察人员分类管理的基础上确定各类职员员额,并在工作中进行优化配置。在总编制内,依据《检察官法》确定检察官比例,宁缺毋滥,保证检察队伍的可持续发展和检察事业的持续进步,综合工作诸如办公室、信息、宣传等其他工作,将适合该类工作的人员投放到这类岗位,做到人尽其才。
(作者单位:安徽省全椒县人民检察院)