[关键词]汉代；乡部；分等；行政职能；地方政治
[摘要]简牍资料表明，汉代的乡因辖区和人口分为不同级别，其性质是县政权的分支机构；乡佐、游徼与乡有秩、啬夫并非是一一对应的辅吏与主吏的关系，而是同属县吏序列，受命县廷行使民政、司法、社会治安、生产管理诸权，征缴赋税，征发徭役，是县政府行使其统治权力的基础，乡官部吏的行为直接关系到地方政治运作质量和社会秩序的稳定与否。
Key Words:Hart Dynasties; Xiang Bu; grading; administrative function; local politics
Abstract: Bamboo Slips and Wooden Tablets show that Xiang was divided into different grades based on the population in Han Dynasty, which functioned as the branch of the County regime. Xiangzuo and Youjiao, Xiang Youzhi and Qiangfu were not in proportional relationship between the associate administrator and the master administrator, both of them belonged to the hierarchy of the county administrators and worked under the county government in the areas of civil affairs, legislation, social security, production management, tax collection and recruiting corvees, which was the basis for the county government. The administrators‘ behavior directly influenced the quality of the local politics and the stability of the society.
如所周知，关于汉代基层政权状况的最原始的系统记述是《汉书·百官公卿表》，其文云：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁盗贼。”《续汉书·百官志五》对乡有秩、啬夫、乡三老、亭长、游徼职能的记载详于《百官公卿表》，云“乡置有秩、三老、游徼。本注日：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。亭有亭长，以禁盗贼。本注日：亭长，主求捕盗贼，承望都尉。里有里魁，民有什伍，善恶以告”。现代研究表明，亭和乡、里不属于一个行政系统，不是乡的下级政权，亭长是直属于县的地方治安管理官吏，而非乡的属吏；三老的性质亦异于啬夫、有秩，不属于行政官吏序列，不领俸禄，属于地方自治系统；汉代基层政权分为乡、里两级①。但是人们在研究乡里制度时，重点多集中于里的沿革、规模大小、里吏的考述等，而对乡则几无论及。这在主观上是因为对乡在汉代地方政权运作中的重要性认识不足，在客观上则是资料短缺的限制。近年来一系列简牍资料的问世特别是张家山汉简的面世，为我们了解汉代乡部的建制、属吏、职能及其在基层政权运作中的地位提供了可能。这不仅可以补充史籍记载之缺，而且使我们对汉代基层政权的运作模式可以有更深入的把握，进一步了解汉代地方政治的运作特质。现就此略述如下，以就正于方家。
①最先提出这一观点的是王毓锋先牛和严耕望先牛，参见王毓铨《汉代“亭”与“乡”不同性质不同行政系统说——“十里一亭……十亭一乡”辨证》，载《历史研究》1954年第2期；又见氏着《莱芜集》，北京：中华书局1983年版。严耕望《中国地方行政制度史》甲部《秦汉地方行政制度》(第四版)，(台北)中央研究院历史语言研究所专刊之四十五A，1990年版，第237～251页。
一 乡部的分等与属吏
众所周知，汉代县的设置因人口多寡和土地广狭有大小之别，乡亦如是。《汉书·百官公卿表》云县“万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷；乡亭亦如之，皆秦制也”。上举《续汉书·百官志》也说到乡有大小之别。但是，因为资料的缺略，对乡的分等详情一直无从知晓。张家山汉简《秩律》为此提供了直接的说明。《秩律》是吕后二年以前颁布的律令的一种，是对中央和地方各级官吏颁发俸禄的专门法规。在详细规定了当时朝廷所辖的约二百八十个县的县令、县长俸禄的同时，也明确规定了乡的法律称谓是“乡部”及其俸禄等第。按律文，其时之县令长的俸禄共分五个级别，即长吏一千石，丞、尉八百石；长吏八百石、丞、尉四百石；长吏六百石，丞、尉三百石；长吏五百石，丞、尉三百石；长吏三百石，丞、尉二百石。乡部的禄秩则有二百石、一百六十石、一百二十石三个级别。律文规定：“司空、田、乡部二百石。”“田、乡部二百石，司空及尉官、校长百六十石。”“长安厨长，秩各三百石，有丞、尉者二百石，乡部百六十石。”“都市亭厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百二十石。”[1](p195，197，202)一般说来，汉代地方长吏如郡守、县令的秩位高低除了辖县广狭、户口多寡之外，还与所处地理位置的是否重要有关。因此，《秩律》规定的二百八十个县令长的秩禄都具体到每一个县，而不是统一规定哪一类县的秩禄标准，原因就在于此。同理，乡部秩位也是如此，如规定“毋乘车之乡部，秩各百二十石”的原因即是一例。“毋乘车”之乡的重要性低于有乘车之乡，故特别规定其秩位为较低的百二十石。
每乡户口多寡，以往都是根据文献记载来进行推定。按《汉书·百官公卿表》所记西汉平帝始元年间全国共有县、道、国、邑数1587，乡6623，户数l2233062，平均每县4至5乡，每乡1847户左右。《续汉书·郡国志五》谓东汉顺帝时有县、道、国、邑1180，注引《东观书》云，“永兴元年，乡三千六百八十二”，则平均每县3至4乡。东汉后期户口数较可信的是质帝本初元年(146)的9348227户，则东汉后期平均每乡约为2539户。孙星衍辑《汉官》云“乡户五千，则置有秩”(p8)，这里的每乡五千当是特殊的乡。从逻辑上分析，人口密度因时因地而异，每乡户数难以整齐划一，绝不会以五千为标准。事实上，乡与乡之间的户数怕没有如此大的差距。按江苏东海尹湾汉墓出土木牍所记载的汉成帝末年《东海郡吏员簿》，记述了东海郡十八个县、两个邑、十八个侯国的吏员实况，共有乡170，户266290，平均每乡1566户，和《百官公卿表》所记数字的推算结果相近(p79～81)。古代户口因时而异，王朝初年和王朝末年差别巨大，每乡户口数亦然。在王朝初建、人口稀少时，每乡户数有限，五百户之乡就是大乡了；随着时间推移，人口增加，每乡的户数也相应增加。《续汉书·职官》所述之小乡五百、大乡二千五百云云，不是同一历史时期的情况，而是把不同时期的统计数字混而为一了。至于说“乡户五千，则置有秩”，则是没有普遍意义的。
按尹湾木牍东海郡吏员集簿，观察其时之县、邑、侯国的乡的设置及其属吏配备，远较文献记载的复杂。现将其各县、邑、国所辖乡的数量及乡吏设置列表(p79～81)
第二，关于乡有秩和乡啬夫关系的争论可以结案。有的论者把《百官公卿表》的“乡置有秩啬夫”连读，认为汉代乡啬夫分为有秩啬夫和无秩啬夫两种，即大乡设有秩啬夫。小乡设无秩啬夫，认为《续汉书·百官志》的“有秩，郡所署”之“有秩”是有秩啬夫之省。上表说明，有秩自有秩，啬夫自啬夫，二者并非一官异名。按东海郡吏员名籍簿，全郡共有170个乡，在具体分列各县、邑、侯国各乡长吏时把乡有秩和乡啬夫分列，如海西县乡有秩4人、乡啬夫10人，下邳县乡有秩1人、乡啬夫12人，等等。表中共列出乡有秩24人，乡啬夫135人，合计159人，较170人的总数少11人。原因有的是牍文漫漶缺少记载，有的可能是事实上缺置。但无论其乡的总数和各县、邑、国的统计数是否一致，都足以说明乡的长吏确实是分别命名为乡有秩和乡啬夫，大乡为有秩，小乡为啬夫，前面均冠以乡字以示其为一乡之长，以免和其他机构的有秩和啬夫混淆。《百官公卿表》所云之“乡置有秩啬夫”应将“有秩”和“啬夫”分读，而不能联读。《续汉书·百官志》所说的“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人”是对的。不过，谓大乡郡置有秩、秩百石，小乡县置啬夫则秩不足百石，应当是后汉制度。上举《二年律令》律文说明，在汉初乡部的秩禄分为二百石、百六十石和百二十石共三等，最低也在百石之上。这儿乡部当是指乡啬夫或者乡有秩而言。
第三，关于乡的属吏设置问题。《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志五》均记述游徼是乡的属吏，《公卿表》谓“啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁盗贼”。《百官志五》则云在啬夫和游徼之外还有乡佐，“属乡，主民收赋税”。历来都把游徼、乡佐作为乡啬夫的属吏看待，每乡都有游徼、乡佐。其实，若仔细分析，起码把游徼作为乡的属吏是不能成立的，史传所见之游徼均直属于县。如《汉书·胡建传》云“客藏公主庐，吏不敢捕。渭城令建将吏卒围捕……(公)主使仆射劾渭城令游徼伤主家奴”。游徼由县令胡建率领，而非隶属于乡啬夫或者乡有秩。又如《汉书·黄霸传》谓“霸少为阳夏游徼”；《后汉书·郑均传》注引《东观汉纪》云郑均之兄郑仲“为县游徼”，等等，均言游徼是县的属官，碑刻中的材料更是无一例外地证明这一点。这些，前辈学者早已指出，本文不予重复。这里需要补充说明的是，前辈学者虽然正确地指出了游徼的隶属系统，但没能就游徼数量和乡的设置之间作出进一步的说明；有的学者虽然看到了游徼是县令的属吏，但仍然把游徼列入乡的属吏系统之中。上举东海郡籍簿进一步说明，游徼是隶属于县令的治安官吏，其员数和乡的多寡是没有直接联系的。全郡170个乡，只有75名游徼，并非是每乡一名游徼。如海西县14个乡，游徼4人；下邳13个乡，游徼6人；郯县11个乡，游徼3人；兰陵县13个乡，游徼4人；襄贲7个乡，游徼4人；费县7个乡，游徼5人……游徼数量和乡的数量并非成正比，这进一步说明，游徼是县廷官吏，而不是如乡有秩和乡啬夫那样分部而治的乡长吏。《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》均是综合言之，不能加以机械理解。《宋书·百官志下》谓“乡有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人”，明确谓每乡游徼一人，显然是对两汉史籍的误读。
现在谈乡佐问题。乡有乡佐，《续汉书·百官志》谓“属乡，主民收赋税”。对此，简牍材料中多有记载，如湖北江陵凤凰山10号汉墓出土的木牍就记载西乡乡佐收取所属市阳里、郑里算赋的事情，其文有云：(p68)
市阳二月百一十二算算三十五钱三千九百二十正偃付西乡偃佐缠吏奉受正□二百四十八。
市阳三月百九算算九钱九百八十一正偃付西乡偃佐赐。
市阳五月百九算算九钱九百八十一正付西乡佐缌。
郑里二月七十二算算三十五前二千五百二十正偃付西乡偃佐缠吏奉。
算赋由市阳和郑里的里吏分别收取之后上缴所属之西乡，西乡则由乡佐负责收取。牍文所示西乡先后有三个乡佐：赐、缠、缌，似乎乡佐之与乡啬夫不仅是像县丞之与县令那样一一对应，普遍设立，而且每乡不止一人。但是，按上表数据，东海郡170个乡中只有88个乡佐，远低于每乡一名的配置。其多者如海西14乡，乡佐9人；下邳13乡，乡佐9人；郯11乡，乡佐7人；佝7乡，乡佐6人。其少者如厚丘9个乡，只有乡佐1人；像司吾、新阳、东安、平曲、建陵、山乡、武阳、都平、都阳则没有乡佐，其中的司吾有7个乡，却没有一名乡佐。这些恐怕不是漏置或者缺员所致，而是制度使然。虽然有一乡一佐的例子，如戚县就是5乡5佐，甚至是乡佐数多于乡数，如利成就是4乡5佐，但这不足以说明乡佐就是按乡设置，每乡一名。按尹湾汉简《籍簿》所记三十八个县、邑、国的吏员数，均以职位高低、秩位尊卑为序，从乡有秩、乡啬夫和乡佐的位置顺序来看，乡佐决非如县丞之与县令那样一一对应的主吏与辅吏的关系。试举两例(p79)
海西吏员百七人：令一人，秩千石；丞一人，秩四百石；尉二人，秩四百石；官有秩一人，乡有秩四人；令史四人，狱史三人，官啬夫三人，乡啬夫十人，游徼四人，牢监一人，尉史三人，官佐七人，乡佐九人，亭长五十四人，凡百七人。
郯吏员九十五人：令一人，秩千石；丞一人，秩四百石，尉二人，秩四百石，狱丞一人，秩二百石，乡有秩五人；令史五人，狱史五人，官啬夫三人，乡啬夫六人，游徼三人，牢监一人，尉史三人，官佐九人，乡佐七人，邮佐二人，亭长四十一人，凡九十五人。
《籍簿》所列都是县政府的属吏，其排列顺序是以职能体系和秩位高低为序，是其时之通制。按当时县政府属吏的秩位分为有秩、斗食、佐史三大级别。《籍簿》中之官有秩、乡有秩等属于“有秩”的级别，令史、狱史、官啬夫、乡啬夫等属于“斗食”级别，官佐、乡佐以下则属于“佐史”级别。其官有秩与乡有秩、官啬夫与乡啬夫、官佐与乡佐都属于同一秩位，在官为官有秩(这儿的“官”为“都官”)，在乡为乡有秩，啬夫和佐亦然，具体官称因职务而异。乡有秩、乡啬夫是县令属吏，乡佐也是县令属吏，乡佐不因其名为乡佐就对乡有秩、乡啬夫负责，而是直接对县令、丞负责。乡部有事，受命以出，平时则听治县廷，所以其员数和乡的数量才相去甚远。其行政隶属关系和游徼之于县的关系相同，只是职能有别而已，游徼分管盗贼，乡佐分管财税，其员数多少视实际需要而定。凤凰山木牍所见西乡有三个乡佐收取算赋，正说明乡佐是流动式的收取赋税，而非一人一乡，固定不变，这三个人就是受县令指派到西乡收税的三个乡佐。赋税是政府的经济命脉，乡佐“主民、收赋税”，直接关系到国家的财政收入，直属于县廷，则可有效防止乡佐与基层长吏、地主大姓相互勾结，背公向私，有利于国家对经济命脉的控制。
上已指出，乡在法律上称为乡部，即分部而治的意思，由乡有秩或乡啬夫总负其责。但是，这并不意味着县令、丞不具体过问乡的事务。张家山汉简《二年律令·具律》(以下引文只出篇名)云：[1](p148)
事当治论者，其令、长、丞或行乡官视它事，不存；及病，而非出县、道界也；及诸都官令、长、丞行离官有它事，而皆其官之也。及病，非之官在所县道界也，其守丞及令、长若真丞存者所独断治论有不当者，令真令、长、丞不存及病者皆共坐之，如身断治论及存者之罪。唯谒属所二千石官者，乃勿令坐。
按律文，县、道之令、长、丞因为“行乡官视它事”或者是因病而离开治所但并未离开本县、道，以及都官因公或因病离开治所但不是到其下属机构所在的县、道者，其下属官吏代行其职权，代理“丞、令、长”，处理日常事务，这些“守丞、令、长”在处理公务过程中若出现失误过错，原来的令、长、丞除了事先向郡守或所属二千石官请假说明情况者，都要一并受罚。按汉代制度，以高职行使低职权利者曰“行”。县、道之令、长、丞“行乡官视它事”云云，说明县令、长不仅要派员处理乡部事务，而且要亲自到乡部“行乡官视它事”。明乎此，有助于我们理解乡佐之与乡部和县廷的关系。“行乡官”事毕竟是临时行为，在正常情况下，就要派乡佐处理乡部事务。
二 乡部职能补论
上举《汉书·百官公卿表》述乡部之职谓“三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁盗贼”。《续汉书·百官志五》对此叙述比较详细，云乡有秩和乡啬夫“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌檄循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。”三老不是职能官吏，其教化的功能已为学界所熟知；游徼、乡佐的隶属关系已见于上述，其履行职能是受命于县廷，但其徼循禁盗贼、收赋税则是协助乡啬夫的。所以，对乡啬夫而言，管理治安、维持统治秩序、收取赋税自然是其根本的责任和权利。只是两书所述过于简略，其他传、纪对此也少有涉及，后人虽然多方钩勒，也只能知其框架，难明其时之乡部在地方行政中的地位，故实有进一步探讨的必要。因游徼、乡佐之徼循禁盗贼和收赋税的职能众所周知，上举江陵凤凰山汉简资料已有说明，本文不予赘述。现以简牍所及，对汉代乡部的职能补论如下。
第一，负责户口、土地、田租等所有簿籍的登记管理。《户律》云：[1](p177～178)
恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相襟案户籍，副臧(藏)其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。留弗移，移不并封，及实不徙数盈十日，皆罚金四两；数在所正、典弗告，与同罪。乡部啬夫、吏主及案户者弗得，罚金各一两。
户口是国家统治的基础，户口准确与否关系到国家税源和役源是否流失的大事，在地方政府是头等大事。每年八月都要进行户口登记和核查，乡啬夫总负责，县廷派职能官吏、令史等协助进行，完成之后上报县廷。如果有人口迁移，要及时办理户口迁移手续，并把相关手续密封。办理迁移手续之后而不及时迁移，迁移时不将户籍手续加封或者迁移人未离开超过规定时间十天者，罚金四两；迁移人所在的里正、田典知情不举同样罚金四两。乡部啬夫及相关官吏以及负责核查户口的人没有及时发现要罚金一两。
上述“襍案户籍”之“户籍”是各种簿籍的统称，实际登记时分为好几类。《户律》云：[1](p178)
民宅园户籍、年细籍、由比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷，皆以箧若匣匮盛，缄闭，以令若丞、官啬夫印封，独别为府，封府户……
这“宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍”都是户籍的组成部分。宅园户籍是住宅、园圃、房屋数量的综合登记。年细籍是一户人口的年龄、体貌特征的登记，居延汉简中的戍卒名籍多有例证。田比地籍是土地分布位置的详情登记，记录土地的纵横步数、亩积，周边与哪些人家的土地相邻。传世东汉买地券在记明所买土地纵横长短、面积多少的同时，均着明所买土地的四邻，就是因为官方规定如此，这也有助于对田比地籍含义的理解①。田命籍之“命”通“名”，田命籍即田名籍，记载每户土地数量及其由来。其时行授田制，每户土地数量因爵位不同、身份差别而有异，在户籍上要有所注名②。田租籍是每户应该缴纳的租税登记。人口、土地、租税数量每年都在变，户主、家庭、每户土地及田租的构成还有其他各项税收数量相应的改变，每年都要重新登记。这是国家统治的根本，是乡啬夫职责的重中之重。两汉的思想家、政治家都极为重视民数，把民数的多寡视为统治的根本，现在我们可以进一步明白其原因了③，对乡啬夫所肩负的重任也可多一层的了解。
①关于东汉买地券所反映的内容，朱绍侯先生曾有集中而系统的分析，参见氏着《秦汉土地制度与阶级关系》，中州古籍出版社，1988年。林甘泉、童超先生也有比较详细的引证，见氏着《中国封建社会土地制度史》第一卷，中国社会科学出版社，1990年，第322～330页。
②田命籍之“命”既可解做爵命之“命”，也可解作名籍之“名”。《周礼·春官·序官》“典命”郑玄注“命，谓王迁秩群臣之书”。土地均授之于天子，故日田命籍。文献中，命又有通名者，田命籍即田名籍，注明各户所授田宅的多寡及其根据如爵级等。《广雅·释诂三》：“命，名也。”《吕氏春秋·察今》：“东、夏之命，古今之法，言异而典殊。故古之命多不通乎今之言者，今之法多不合乎古之法者。”《史记·天官书》：“兔七命：日小正、辰星……”司马贞《索隐》云：“命者，名也。”《史记·商君列传》云商鞅变法令全国“名田宅臣妾衣服以家次”，所推行的授田制又称之为名田制。故这儿的田命籍解做“田名籍”更贴切。
③民数之于国家统治的重要，在两汉政治家、学者中，以东汉政论家徐斡论述的最为精辟，见徐斡《中论·民数》。今人王毓铨先生有《民数与汉代封建政权》一文，是论述民数之与汉代统治重要性的代表作，见氏着《莱芜集》，中华书局1983年版。
第二，负责土地的授予、买卖及相关管理事宜。汉承秦制，继续推行授田制，具体的授田工作就由乡啬夫负责。《户律》有云：[1](p176,177)
……未授田宅者，乡部以其为户先后次次编之，久为右。久等，以爵先后。有籍县官田宅，上其廷，令辄以次行之。
代户、贸卖田宅，乡部、田啬夫、吏留弗为定籍，盈一日，罚金各二两。
乡部按照授田民立户的先后次序授予农民土地，先立户者先授，否则次之。在立户时间相同的条件下，以爵位高低为序。所授田宅均一一登记成册，上报县廷。当户主更换(即“代户”)或者发生买卖田宅之事时，乡啬夫、田啬夫、主管官吏要及时地办理更籍手续，故意不办理者，超过规定时间，每天罚金二两。根据上举迁移户口时乡啬夫等“留弗移，移不并封，及实不徙数盈十日，皆罚金四两”的规定判断，这儿的“盈一日”应是指超过十天的期限而言。
在授予农民土地的同时，乡部还负责田间道路阡陌系统的维护及公共工程管理。《田律》云：[1](p166)
田广一步，袤二百四十步，为畛，亩二畛，一佰(陌)道；百亩为顷，十顷一千(阡)道，道广二丈。恒以秋七月除千(阡)佰(陌)之大草，九月大除道口阪险；十月为桥，修波(陂)堤，利津梁。虽非除道之时而有陷败不可行，辄为之。乡部主邑中道，田主田道。道有陷败不可行者，罚其啬夫、吏主者黄金各二两。
阡陌是田问道路系统，陂堤是田间排灌系统，其设置和维护由田啬夫分工负责。乡啬夫主要负责乡邑交通道路的维修，但维护阡陌和陂堤要征发劳力时，乡啬夫也要参与其事。
第三，主持析产分居，调解家庭纠纷。析产分居、财产变动、户主变更等和户籍、授田、税收相连，都是乡啬夫的职责。分居立户、确定户主、书写遗嘱也都是乡啬夫法定义务和权利。《置后律》云：[1](p185)
尝有罪耐以上，不得为人爵后。诸当拜爵后者，令典若正、伍里人毋下五人任占。
当置后，留弗为置后过旬，尉、尉史主者罚金各□两。
“后”是法定继承人，《置后律》就是确立继承人的专门法。凡犯有当判耐刑以上罪行者，取消其继承爵位的权利。爵位继承必须符合法定条件，要有里典、里正以及同伍的人五人以上担保。不按时确立法定继承人超过十天者，要对具体经办人员尉、尉史处以罚金。对财产分割若采用遗嘱继承的方式，乡啬夫要主持遗嘱的建立和执行。《户律》云：[1](p178)
民欲先令相分田宅、奴婢、财物，乡部啬夫身听其令，皆叁半券书之，辄上如户籍。有争者，以券书从事；毋券书，勿听。所分田宅，不为户，得有之，至八月书户。留难先令，弗为券书，罚金一两。
“先令”即遗嘱。《汉书·景十三王传·赵肃敬王传》：武帝时大鸿胪弹劾缪王，谓缪王“病，先令令能为乐奴婢从死，胁迫自杀者凡十六人，暴虐不道”。颜师古注云“先令者，预为遗令也”。凡是以遗嘱的方式分割田宅、奴婢、财物，乡部啬夫要“身听其令”，主持书写遗嘱，一式三份，除当事人保留一份外，其余两份由乡、县象保管户籍一样保管。分割财产时如有争议，以“先令”券书为准，“先令”所无者不予理会。析产分居之后，到八月时再统一办理立户手续。如果故意“留难先令”或者“弗为券书”即不写券书，要罚乡部啬夫金一两。在实际执行过程中，乡啬夫并不一定都要亲自主持和书写，其他乡官里吏主持书写也可以，但一定要通过乡啬夫等乡吏。扬州胥浦101号西汉墓出土西汉末年先令文书一件，其文云
元始五年九月壬辰朔辛丑(亥)，高都里朱凌(庐)居新安里。甚疾其死，故请县乡三老、都乡有秩、左、里师、田谭等为先令券书。凌自言：有三父(夫)，子男女六人，皆不同父。(欲)令子各知其父家次。子女以君、子真、子方、仙君，父为朱孙；弟公文，父吴衰近君；女弟弱君，父曲阿病长宾。
妪言：公文年十五去家自出为姓，遂居外，未尝持一钱来归。妪予子真、子方自为产业。子女仙君、弱君等贫困毋产业。五年四月十日，妪以稻田一处、桑田二处分予弱君，波(陂)田一处分予仙君。于至十二月，公文伤人为徒，贫无产业。于至十二月十一日，仙君、弱君各归田于妪，让予公文。妪即受田，以田分予公文：稻田二处、桑田二处；田界易如故，公文不得移卖田予他人。时任知者：里师、伍人谭等及家属孔聚、田文、满真。先令券书明白，可以从事。
该“先令”云户主朱凌先后有三个丈夫，共生有三男公文、真、方和三女以君、弱君、仙君。公文十五岁时即“自出为姓”——大约是入赘女方，其后“未持一钱来归”，和家中素无经济往来。其余二子真、方均“自为产业”即单独立户。三个女儿已经出嫁，但“贫无产业”，朱凌乃以“稻田一处、桑田二处分予弱君、波(陂)田一处分予仙君。”后公文犯罪家贫，弱君、仙君把分得的土地退回给母亲，“让予公文”。朱凌遂将“稻田二处、桑田二处”分给公文，确定田界，并约定“公文不得卖于他人”。这份先令的建立完全符合法定的程序，先向县、乡三老和都乡有秩、乡佐、里师等基层官吏提出请求，请他们主持建立遗嘱。实际立遗嘱时，除了县、乡三老、都乡有秩、乡佐参加外，还有里师、亲属、邻居等数人见证。这说明有汉一代没有改变建立遗嘱的程序和要件。
第四，负责地方治安，接受诉讼。《汉书·百官公卿表》谓“啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁盗贼。”《续汉书·百官志》不云啬夫“听讼”事。上述已说明，游徼既非乡吏，其“掌徼循，禁司奸盗”是受命于县廷，则乡间纠治违法、审理诉讼事自然由乡啬夫承担。《钱律》云：[1](p160)
盗铸钱及佐者，弃市。同居不告，赎耐。正典、田典、伍人不告，罚金四两。或颇告皆相除。尉、尉史、乡部、官啬夫、士吏、部主者弗得，罚金四两。汉初曾允许民间开铸钱币，不久加以禁止，到文帝时又允许私铸。《钱律》是吕后二年颁布的禁止私人铸币的法律。盗铸钱币及其协助者弃市，家人不告发者赎耐，里正、田典、同伍者知情不举罚金四两，乡部即乡啬夫和尉、尉史、官啬夫、士吏以及分管该地区奸盗事务者没能抓住，一律罚金四两。《贼律》云：[1](p134)
贼焚城、官府及县官积聚，弃市。焚寺舍、民室屋庐舍、积聚，黥为城旦舂。其失火延焚之，罚金四两，责所焚。乡部、官啬夫、吏主者弗得，罚金各二两。
犯罪分子焚烧城垣、衙署以及国家仓库(“县官积聚”之“县官”是国家的代称)者弃市；如焚烧民宅、财物等则黥为城旦舂。若是无意间失火所致，罚金四两，令其照价赔偿就行了。凡有此类事件发生，“乡部、官啬夫、吏主者弗得，罚金各二两”。凡此种种，说明乡啬夫对辖区违法事件负有直接的管理追究责任。
秦汉诉讼，实行属地管辖制度，县廷是独立的审判单位。乡作为县廷的派出机构，治理一方政务，也包括了受理诉讼在内。云梦秦简《封诊式》有某乡应县廷之命查封罪犯家产和查实隶臣妾身份详情和所犯罪行的真凭实据的规定，这为治秦汉史者所熟知，不再引证。(p249，260)不过，若稍加分析秦简的“封守爰书”和“黥妾爰书”中乡啬夫的所为，就不难发现，秦时的乡啬夫只能算协助执法，而非独立审判。汉初之乡则有独立审判的职能。《具律》云：[1](p148)
诸欲告罪人、及有罪先自告而远其县廷者，皆得告所在乡，乡官谨听，书其告，上县道官。廷士吏亦得听其告。
要起诉他人有罪或者自诉，而离县廷较远，一律就近于所在乡起诉，乡啬夫接受其诉讼并要仔细做好记录，上报县道主管官吏。县廷有关官吏也可以接受类似的诉讼。这里的“皆得告所在乡，乡官谨听，书其告，上县道官”云云并不是说乡官仅仅代替诉讼人向县道呈送诉状，再由县廷立案审理，而是由乡直接受理，之后将案件审理的全过程上报县廷。居延破城子二十二号房屋遗址出土的“建武三年十二月候粟君所责寇恩事”简策，记录了居延县都乡啬夫宫一审、再审甲渠候官粟君诉寇恩欠债不还一案的全过程，其初审是在建武三年十二月癸丑朔乙卯，“都乡啬夫宫以廷所移甲渠候书召恩诣乡。先以证财物故不以实，臧五百以上，辞以定，满三日而不更言请者，以辞所出入，罪反罪之律辩告，乃爰书验问……”啬夫宫先向粟君阐明若所控不实要受反坐的相关法条之后进行“验问”，作出一审判决。粟君不服一审判决，上诉到张掖郡太守府，郡府命居延县重审，居延县再命都乡啬夫宫复审，结果是维持原判，并得到居延县廷的支持而结案。(p475～478)都乡是县政府所在地之乡，都乡啬夫宫受县廷指派审理粟君诉寇恩欠债不还案，这说明不仅距离县廷较远之乡有受理诉讼权，距离县廷较近、就是在县廷所在地也可以受理案件；还说明一般的乡都有受理诉讼权，县廷可以自行审理，也可以指派某乡审理某案。乡的审判结果和县廷直接审判的结果有同等法律效力，当事人不服判决则上诉于郡。此说明《百官公卿表》所云“啬夫职听讼”到东汉时代也并没有改变。《续汉书·百官志》未云乡啬夫“听讼”事，当是作者司马彪的漏记，或者在作者司马彪看来这“职听讼”事已经包含在“皆主一乡人”之内了。
第五，协助保管中央资财。秦汉时代，国营经济成分在国民经济中的比重较大，国营农业、矿冶业、畜牧业等遍布全国各地，中央设立专门的都官、离官具体负责其经营生产事宜。国家向农民收取的粮食、刍、稿等实物也分散于各地建仓保管，有专门的官吏负责，都有系统的保管制度。但，这些仓库位于哪一个乡，这个乡就有保护仓储安全的职责。云梦秦简《效律》云：(p98)
入禾，万石一积而比黎之为户，籍之曰：*[广+会]禾若干石，仓啬夫某、佐某、史某、禀人某。是县入之，县啬夫若丞及仓、乡相杂以封印之，而遗仓啬夫及离邑仓佐主窠者各一户，以气(饩)人。其出禾，又书其出者，如入禾然。
粮食入仓，以一万石为一仓，设置仓门，注名仓名、石数以及仓啬夫、佐、史的人名，仓库所在地的县啬夫或者县丞和仓啬夫、乡啬夫共同加封，给仓啬夫和仓库所在的县、乡主管禀给的官吏留一个仓门以供发放粮食。谷物出仓的程序和人仓相同。入仓时，乡啬夫和仓啬夫共同加封，如有意外，则乡啬夫也要承担相应的责任。
《汉官》曾记述东汉雒阳县令属吏有七百九十六人，“十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，修行二百六十人。”(p8)这里明确把乡有秩、乡啬夫、乡佐等都纳入县的属吏行列。前举东海尹湾汉墓二号木牍所记东海郡各县属吏也包含乡吏在内。结合以上所论，都说明汉代之乡是县的派出机构，分理县廷的民政、司法、财政诸务，兼及社会治安。这些乡官部吏秩位虽低，但是直接的治民者，在庶民眼里，他们就是自身命运的主宰者。法律的宽严、赋税的多寡、徭役的繁减、治安的好坏、生产组织和管理的质量高低等等，都直接决定于这些乡官部吏之手。若乡官部吏能够谨遵法律，公平行政，民生自然有所保障。否则，乡官部吏若利用直接治民之便，欺上罔下，鱼肉乡里，庶民自然处于水深火热之中。在法律上，农民的赋税徭役负担虽有规定，但法律规定和具体实践始终存在着距离。法定数量只是地方必须完成的国家标准，至于地方实际收取多少，完全由地方长吏决定，农民无法知道自己究竟应该交多少税、服多少徭役、哪些是法定的、哪些是额外增加的。汉元帝时，贡禹指陈时政云：“农夫父子，暴露中野，不避寒暑，摔草杷土，手足胼胝，已奉谷租，又出稾税，乡部私求，不可胜供……贫民虽赐之田，犹贱价以贾。”[10](卷七十二《王贡两鲍传》)所谓“乡部私求，不可胜供”，就是因为乡官部吏以国家名义征税于民的时候，暗中增加税收量以中饱私囊，其“私求”之数甚至超过法定的租谷、刍稾税，这是农民无法继续农耕而转徙流亡的原因之一。
以往人们在论及汉代基层政权时，总是乡、里连称，对乡、里的性质不加分辨。清楚以上事实以后，不难明白，汉代乡、里的性质是不同的。乡是县的派出单位，乡政府是县政府的组成部分，乡吏是县吏的成员，都属于官僚序列。而里则是居民的基本编制单位，里虽然有里正、里典、里监门等管理人员，但他们不属于官僚序列，无俸禄可食，所操之事不过是“役”而已。所以居延汉简在登记庶卒名籍籍贯时在县下直接登记里名而不登记乡，原因就在于乡、里性质不同。本文仅就乡的职能和性质、在地方行政中的作用略论如上，关于里的性质和功能待另文详说。
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