随着人口老龄化问题的加剧、男女比例严重失调、失独老人养老难等问题的出现，我国近几年不断加以调整和完善计划生育政策方面的法律法规，使计划生育经历了“提倡一孩”、“双独二孩”、“单独二孩”和“开放二孩”的发展历程，2015年“全面二孩政策”的开放再次使计划生育这一项基本国策成为了民众关注热议的民生问题。本文就以赫伯特·西蒙提出的有限理性理论为视角，对生育政策的调整加以评析，并为政策的有效推行提出科学性建议。
一、政策回顾
新中国成立起初，我国社会安定，经济发展，医疗水平也逐渐改善，促使我国出生率上升，死亡率降低，整个国家都处于人口高增长状态。然而，人口增长过快也带来了环境污染、资源短缺等问题，制约了经济的发展，党和国家对人口问题也有了一个重新的认识，提出了控制人口数量的节制生育计划，这时期的计生政策以教化宣传为主，没有强制的行政手段为铺，对于生育子女的数量也没有明确限制。直至1980年，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(简称《公开信》)。《公开信》提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。为期三十多年的独生政策就此拉开了序幕，至2009年我国出生率已经降低到12.13‰，妇女总和生育率降至更替水平以下，并逐渐降低，这意味着我国成功实现了向现代型人口再生产类型的转变[1]。
我国长期践行的计划生育政策带来人口减少的积极作用时，也引发了一系列问题：人口老龄化加剧、男女比例失调、失独老人养老难、青年劳动力不足面临“刘易斯拐点”问题等。为此，党的十八大对计划生育政策进行了新的表述：“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡的发展。”在生育率降低引发性别比例失调的压力面前，计划生育政策不再仅是控制人口数量，而是追求人口数与经济发展的均衡，人口政策中开始出现“一个不少，两个也不多”的松动迹象。2015年10月29日党的十八届五中全会允许实行普遍二孩政策，政策规定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。从“单独二孩”政策到“开放二孩”政策的调整是基于我国现实情况而定的，是党和政府对当前人口现状及经济发展情形的深刻认识，也是继“单独一孩”、“单独二孩”之后生育政策的一项重大转折性调整。
二、计生政策调整中有限理性的体现
在西蒙提出有限理性理论之前，一直都是传统经济学提出的“经济人”假设和完全理性假定作为公共决策理论研究的主要逻辑依据，“经济人”假设将人视为利益角逐者，其行为动机都是由利己需要来支配，那么，想要对“经济人”施加外在影响朝着既定目标行动，就可以将物质激励和惩罚作为手段。“完全理性”假定作为古典决策理论的理论依据，将决策者视为全知全能的“经济人”，能不计时间精力得失穷尽所有备选方案，并能精准预测各方案发生的概率及结果，从备选中选择最优实现利益最大化。传统经济学的一些理论为现实决策带来了可行性指导，使决策者关注到公共决策中的各方利益之争，但随着30年代行为科学学派的发展，霍桑实验开启了人类行为规律及人际关系的研究，将人视为“社会人”难以达到近乎完美的“完全理性”。
20世纪40年代，西蒙详尽而深刻地指出了新古典经济学理论的不现实之处，批判了建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策。西蒙指出，由于人类知识的不完备性、预测的困难、人类活动或行为范围有限等因素，使得决策者只能在力所能及的范围内去从事决策，用有限理性去取代纯粹的理性。计生政策时至今天已经执行了三十多年，其中也经历多次生育数量的调整，不同地区的生育政策执行结果也是大不相同，计生政策之所以调整很大程度是因为决策者只能依据现实情况达到有限理性，在难以追求最优决策情况下追求满意决策。
(一)计生政策体现有限理性的价值偏好多元性
生育权本是公民的基本权，公民有权决定生育或不生育、少生或多生，计生政策的推行导致了公民权利与国家公权力之间的矛盾和冲突，国家如何在保障公民的隐私生育权不受侵犯的同时有效控制人口总量成为计生政策推行的首要目的。计生政策的实施需要政策主体来主导、目标群体的迎合来进行，由于政策主体和群众都是由不同价值偏好的个体组成的，这种复杂性便决定了其价值偏好的多元性。有夫妇立志做“丁克”，对于这类选择不生育的群体，无论国家主张生育多少孩子其执行结果都不会受到影响;相反，农村夫妇长期受“养儿防老”、“传宗接代”等传统观念的熏陶，就会钻计生法律空子“偷生”，政策执行者对于这类群体要予以关注并采取措施限制生育数量;此外，不少富裕者由于经济宽裕负担得起超生罚款，也会明目张胆地越过法律生育或奔赴他国产子。这些是不同目标群体可能出现的价值取向，是由不同的利益取向决定的，很多利益群体因为在政策制定过程时没有承担一定的角色而不得不放弃个人的价值偏好，但只要有实现的机会这些利益需求都会显现，甚至会出现利益冲突。由于计生政策是党和国家强制力保障实施的，在其权威合法地位的影响下赋予计生政策不容侵犯的法律地位，使多元价值观顺从了主流价值，使想多生孩子的夫妇也不敢违抗，从而保障了这一政策目标的明确性。
(二)计生政策的调整源于执行主体认知能力的有限及环境的复杂性
计划生育政策作为我国一项强制推行的公共政策，也是一种人类的选择行为，计生政策在经历70年代的提出确立，80年代、90年代生育数量的调整，及21世纪初对公民逐渐放开生育限制和鼓励生育二胎行为等历程，是在执行主体认知能力有限、政策环境的复杂多变下政策方案的调整。
新中国成立之初，我国人口呈现高生育水平状态，人口处于高增长状态，为了抑制人口增长影响经济发展的平衡，党和国家做出了计划生育决策，执行独生子女政策有三十五年，也取得了生育率降低的突破性进展，但步入21世纪之后，由于长期滞后的计划生育政策也为经济发展带来了一系列问题：性别比例失调、老龄化加剧、失独老人养老难等，甚至有专家预测：2020年之后，将爆发招工难、娶妻难和养老难等问题，从而制约社会经济发展，我国在未来可能会因为人口少于10亿而奖励生育[2]。因此，决策主体在面临这些可能爆发的问题之后，调查民众的生育意愿，逐步设立试点放开政策，成为亟不可待的任务。一项政策确实需要漫长的时间才能暴露出存在的问题，计生政策也历经三十年才暴露出独生子女政策的缺陷，这在一定程度上也是源于决策主体认识能力是局限的，并不能如“完全理性”要求的那般，认为目标是单一可衡量的，决策者可以知尽一切变化因素，穷尽所有备选方案，选出最优。外界问题的模糊性与理性分析所需材料的精确性存在矛盾，使理性在公共政策行为选择的准确性上是有限的;客观外界信息的繁多性与理性选择的时效性存在矛盾，使理性在公共政策行为选择的全面性上是有限的;客观外界事物的不确定性与理性思维过程的逻辑性存在矛盾，使理性在公共政策行为选择的科学性上是有限的[3]。
(三)计生政策的调整源于执行主体追求于“满意”方案
当决策者不能找到最优方案转而求其次，寻找满意方案，也是省时减力的有效方法。每一时期的计生政策都是为了解决当前问题，决策主体在三十五年前作出的独生政策也不能考虑到在21世纪后也会带来人口结构失衡的负面影响，在瞬息万变的环境下，决策主体就只能依据当前形势做出判断，不能做到全面客观地分析未来时期的决策情况。西蒙指出，由于客观条件的限制，决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优方案，而是次优或令人满意的方案;决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去验视“所有的”可能备选方案[4]。有限理性并不如同当前的完全理性去追求一种“客观理性”，相反，它追求的是一种“主观理性”。计生政策的决策主体也是纯粹的“行政人”：充分意识到把握决策环境中的各个方面的相互关系是不可能的，自觉地承认他对行政形势的看法往往过于简单化，且只满足于“满意”的标准，从而减少决策所需收集的范围和数量才降低了政策花费的成本。
三、对推行全面二孩政策的建议
(一)落实前期宣传，鼓励公众参与决策
正因为决策主体的有限理性，政策推行就要更加注重宣传，鼓励公众参与，充分听取民意汲取民智。由于顶层领导、决策主体在推行计生决策时往往都是在抵消多元价值的前提下推行主流价值观，因“金字塔”式的组织结构往往使决策主体难以聆听到群众的声音，只是在做出决策后却少参与决策过程，更加无法评估政策运行的利弊，对是否需要推行、修正还是终结难以做出有效衡量。我国计划生育政策的主要内容是控制人口数量，提高人口素质。但在实际宣传和执行过程中，却过分强调了人口数量的控制，而忽视了人口素质的提高。政策宣传不准确，使政策难以准确地被执行，或在执行的过程中被打折扣，或者不被政策对象理解而使政策受到抵触[5]。任何认识上的偏差、工作的失误和外部环境的不利影响都可能造成生育水平的反弹，都会影响社会主义和谐社会的构建和全面建设小康社会的进程，因此公众都要明白，全面二孩政策并不是国家对生育数量限制的完全放开，违反生育规定仍然要受到相关处罚。对于计生政策的调整，政府层面应该多创建平台让民众发声，有关方案也要经过社会各界的充分讨论，尤其是利益相关方的参与，政策的调整也要循序渐进，只有这样政策取之于民，利于民。
(二)完善相关法律衔接及配套设施
由于决策主体的认知能力有限，不能充分认识到影响环境变化的所有因素，那么，对于计生政策的执行就要随时保持密切关注，要积极采取方案应对可能出现的情况，并在政策推行中不断完善相关法律衔接及配套政策以减少争议摩擦。在全面二孩政策推行中，自然也有很多民众关心的问题还有待解答，如：未经二孩生育审批就已怀孕是否违规、社会抚养费是否要继续征收以及征收的条件是什么、二孩审批制需不需要废除等等。2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议审议并表决通过了关于调整完善生育政策的决议，并要求各省启动地方人口和计划生育条例的修法程序。南开大学人口与发展研究所原新教授在接受媒体采访时表示，实施全面二孩并不意味着对计划生育政策的否定，作为体现违规成本的社会抚养费征收将继续执行[6]。国家卫计委副主任王培安也表示，将取消二孩审批制，实行生育登记服务制度。所有这些民众关心的问题都需要正式文件来为公众解答。
应对全面二孩政策，不单单需要修订计生法律法规，还要具备前瞻性，对于即将可能到来的生育潮，要及时完善教育、养护、医疗、社会保障等领域的配套设施，尤其学校、医疗的完善对未来新生儿的成才教育起了不可忽视的作用，大力提高生殖健康、妇幼保健、托幼的服务水平，为新生夫妇提供相关专业的育儿指导，加大对计划生育的基层建设，加大对困难生育家庭的帮扶力度。
(三)加强政策执行主体素质建设，深化计划生育基层工作
美国学者艾利斯说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10﹪，而其余的90﹪取决于政策的有效执行”。计划生育立法的不足、执法缺陷、服务人员水平不高、设施不齐等现象的出现，为计划生育系列政策的执行产生了巨大的阻碍，产生了社会矛盾[7]。政策执行主体的素质队伍建设成为政策执行的关键，首先，计生执行者要自觉主动提高法律意识，仔细研读计生政策法律法规，才能落实好政策宣讲工作，及时解答民众疑惑，预防执行偏离。其次，鼓励计生队伍深入农村县乡，走家入户调查了解民众生育的需求、养育的能力，对切实有困难的家庭要及时编号入档，上报组织，争取支持，此外，动员组织镇、村计生工作人员学习计生法规知识，提高群众依法约束婚育行为的自觉性，使全面二孩政策落到实处。最后，加强对政策执行者的权力监管，健全计生制约监督机制，防止政策执行过程中出现的权钱交易寻租腐败行为，也可在各个乡镇计生工作点设立民意评议箱，或实施问卷调查法，使计生工作者的工作态度、工作方法、工作效果作为多项考核指标，提高计生工作者的服务水平。
计划生育政策的调整是一项决策民主化科学化的过程，公民参与是前提，政策执行是关键，我们应要努力汲取西蒙带给我们丰富的决策理论知识，充分认识到政策主体的有限性，着重落实信息的有效收集，做出令公众满意的政策。
作者：陈瑜瑕 来源：商 2016年35期
