〔论文关键词〕收费 理性决策 渐进决策 混合扫描
[论文摘要]混合扫描将两种根源性决策模式一理性决策与渐进决策互补，因而可以运用其研究我国高教收费政策，以求决策模式的优化。研究表明，我国高教收费政策基于理性，符合“经济人，行为特征，但也显示理性的缺失，主要表现在收费立法制度体系薄弱、成本核算缺乏合理标准等层面;我国高教收费政策也具有渐进的特征，但渐进决策所要求的多元、民主参与听证等机制尚不健全。建议加强高教收费的立法建设及成本的理性核算，从健全价格听证等制度建设方面入手，加强资助，落实教育公平，以推进我国高教大众化顺利进行。
一、我国高教收费政策混合扫描分析模型的引进
理性模式与渐进模式是政策分析中两种最主要、最基本的模式。理性决策受传统自由经济理论中理性“经济大，假设的影响，认为个人在作出决策时有着充分完备的理性，能够掌握决策所需的全部知识与信息，从而能选择最优方案，获得最大利益。但西蒙认为，这种绝对而全面的理性决策方法只有在理论上或数学等狭小的范围内存在，而在复杂多变的现实世界中很难找到简单的线性关系，人们在决策中所依赖的不是完全理性，也不是非理性，而是介于其中的有限理性，决策的目标不能以“最优”为标准，而应该以“满意”或“次优”为准则。虽然有限理性更能够真实地反映决策过程，并突出了非理性因素在政策分析中的重要性，但它也没有跳出理性主义模式所陷人的割裂目的—手段联系的案臼。www.133229.Com而割裂手段和目的之间的互动而进行的方案选择，便隐含着偏离目标的可能性。渐进决策模式是直接针对传统理性决策模式的缺陷，根据实际政策制定的特点，从“决策实际上如何做”而不是“应如何做”的角度出发建立的一套极有特色的政策制定模式。林德布洛姆在批判全面理性的基础上提出渐进决策模式，认为政策制定只能依据以往的经验实现渐进变迁，在现有方案的基础上，进行局部范围内的调适，以适应环境不断变化的需要。渐进的改革把可能出现的错误限制在能够控制调整的范围内，一方面避免决策层内部的紧张与冲突，以及过高的政治风险;另一方面又在心理上安抚了各种利益群体和个人。渐进决策还倡导多元、民主决策机制，具有积极意义。但渐进决策模型也有明显局限性:首先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，弱势群体和组织涣散的团体的要求可能得不到体现;其次，渐进主义忽视基本的社会创新，只关注短期目标，寻求的只是同以往政策有区别的政策;再就是渐进主义倾向于保守，比较适合于变动节奏较慢的社会，而当今社会环境变化往往又是比较大的，这就导致援引旧例的失败。
为了克服理性分析和渐进分析的各自局限，阿米泰.埃特佐尼综合两种模型的实用价值，针对现实情况提出了公共政策混合扫描分析模型。混合扫描模型在概念上希冀截取理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深人政策杨l;问题;同时截取渐进决策模型的政策弱点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。
由于长期以来中国的决策方式存在着一些显著的弊病，例如长官意志、急躁冒进，以及极左思想的影响等等，因此在高级领域综合运用这两种模式更具有理论和实践的重要意义。我国高教收费政策是在高教迅速发展、国家财政已无力全部负担的情况下施行的重要举措，此举筹集了高教发展的部分经费，促进了我国高教发展。但学费上涨过快又带来了系列问题，有的已影响到社会稳定，不能不引起高度重视。运用混合扫描模型探讨我国高教收费政策，并探求理性与渐进两种政策模式进行互补的可能性，将加深人们对我国高教收费政策的认识，从而优化决策模式。
二、混合扫描路径:理性决策及渐进决策的分析比较
(一)收费的初衷基于理性决策
1.收费理论验证“经济人’假设
理性决策认为决策者是“经济大，，其行为目的是追求最大利益，从这个层面说，人力资本理论、公共产品理论、成本分担理论都为高教收费提供了很好的依据。人力资本理论是符合经济人的成本一收益假设的，它认为教育程度越高收人水平也越高，教育程度越低收人水平也越低。公共产品理论认为全部社会产品可以划分为三类:公共产品、私人产品、准公共产品。非义务教育，包括高等教育，就属于准公共产品。成本分担理论则发韧于对高等教育准公共产品的认识，本着谁受益，谁负担的原则，视高等教育成本来自四大块:政府、纳税人，家长，学生，个人或机构捐助者。
2.国家和高校举措符合经济人行为
(1)弥补高教财政拨款的不足
1990-2004年间，在我国全口径教育经费中，财政性教育经费比重已从85.6%下降到61.7%，占gdp的比例为2.79%，仅相当于低收入国家水平。以此来支撑世界上最大规模的受教育人口群，真是很难。上世纪90年代初，国家要求逐步提高财政性教育经费支出占国民生六急值的比例，到上世纪末达到4%。但这个目标从未实现，1996年还一度跌到2.44%,2003年才占到3.41%，低于世界各国平均水平(5.1%)。高等教育和基础教育生均经费此消彼涨，基础教育生均经费由1998年的2229元增加到2004年的3932元，而高等教育生均经费则由2000年的7309元连续下降到2004年的5789元。即使到2020年，我国公共财政仍将面临着支撑巩固普及九年义务教育成果和基本普及高中阶段教育的艰巨任务。高教收费算是另辟蹊径。
(2)利益驱使:教育产业化的误导
20世纪80年代以来，一方.面高等教育由大众化走向普及化，另一方面政府实行财政紧缩政策。为了弥补大学经费的不足，大学实行教育成本分担政策，学费持续上涨，教育的市场化趋势日益明显。相当数量的高校有一副企业面孔，说到收费都理直气壮，越收越多，还表示是随行就市。有的高校收费标准之乱，不亚于某些行业的市场价格之乱。有资料表明，我国18所部属高校2003年度审计结果，不规范收费达8亿多。虽然，高校收费标准年年看涨，却不见什么高校开过一次价格听证会。高校收费经常陷人混乱状态。
3.基于理性的分析
理性分析重视立法及制度建设，重视科学的定量与核算，而我国高教收费政策于此不仅先天不足，政策出台后更是缺少可依的标准。现行的高校收费政策仍是1999年制定的，政策有几点不足:一是各个学校的培养成本不一样，但政策却是一刀切，过去都是3500元;二是政策规定按照学校日常运行成本的25%确定本校的收费标准，这就使得一些高校有可乘之机，故意抬高日常运行成本;三是政策允许同一地区不同学校、同一学校的不同专业收费可以不同，这就导致有些高校追逐热门专业，并对这些专业高收费。种种原因导致了中国高等教育的收费偏高，超过了老百姓的实际承受能力。
2007年明，国家发改委向各地通报了中央部属高校学费标准，并强调除国家另有规定外，今后5年各级各类学校的学费、住宿费标准原则上不得高于2006年秋季相关标准。这说明成本问题和学费问题已引起中央上层的高度关注，但成本核算十分复杂，而且以前的25%效率指标，顾及公平的指标含糊不清，如“各地结合自身实际”的话语只提供了一个原则却没有量化的指标，所以必须借鉴国外先进经验，兼顾公平与效率，使建立在成本核算基础上的收费制度科学合理。
(二)我国高教收费政策呈现渐进趋势
1.我国高等教育收费政策渐变的历程
(1)高等教育免费政策阶段(1989年之前)
从新中国成立到1984年这漫长的数十年中，中国高等教育一直都是“免费的午餐”。考上了大学，就成了完全的“国家干部”，家庭负担自然也无从谈起。这充分体现了国家对高等教育的重视，当然也是计划经济体制下的产物。这个时期，除了十年“文革”耽误的时间，我国高等教育在国家的支持下，获得子一定程度的发展。
(2)高等教育探索收费政策阶段(1989-1996)
其一是尝试招录少量自费生。1984年教育部规定，可以从参加统一高考的考生中招收少数自费生。这在1985年明《中共中央关于教育体制改革的决定》中得以进一步明确，国家计划外招收少数自费生。学生应交纳-~定数量的培养费，毕业后可以由学校推荐就业。由此打破了以往单一的计划招生体制，从而使不收费的国家计划招生和收费的调节计划招生双轨并存。“双轨制”不仅挖掘了高校的办学潜力，更主要的是为高校办学经费来源开辟了又一渠道，第一次打通了城乡集体所有制单位甚至个体企业委托高校培养人才的途径。但是，由此出现的统招和委培、自费两种不同的分数线，使收费和降分在某种形式上挂了钩，也导致了某些不正当竞争，严重破坏了招生录取的公平、公正原则。随着经济体制改革的深人发展，尤其是在1992年中央决定实行社会主义市场经济体制以后，在高校招生总量中调节性计划所占的比例，从原来的不足20%(自费生不足5%)上升到1992年的30%,1994年又上升到40%以上，沿海有的省甚至超过50%。
其二是对在校学生开始象征性收费。1989年，原国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，当年的大学新生们每年就要交“大学学费”200元，其后，高校收费情况不温不火，在社会上也没有引起太大的反应，收费最多的普通专业也没有超过1000元。这个“低收费”的阶段是国家探索高校收费的阶段，这个阶段，为数不多的学费也为高校自身的发展起到了一定的作用。1992年6月，原国家教委、财政部和物价局发布《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》，为适应改革开放形势，决定收费不再由中央统一制定，而交由各省级教育主管部门根据当地情形制定。这导致学杂费标准普遍提高，学杂费占高等教育成本比例大幅上升，由1992年的4.34%跃升为12.12%。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》提出逐步实行收费制度。同时设立奖学金，对家庭经济有困难的学生提供帮助;国家、企事业单位、社会团体和学校均可设立学金，对品学兼优的学生和报考国家重点保证的、特殊的、条件艰苦的专业的学生给予奖励。在此政策导向下，除农林、师范、体育等专业的其他专业开始收费。1994年，全国37所重点院校及一批地方高校进行自主招生，取消国家计划招生和自费生招生的“双轨制”，实行“并轨”招生。1995年实行并轨的高校增加到246所，1996年则猛增到600多所，高校“并轨”招生后逐步建立起“学生上学自己缴纳部分培养费用，毕业生多数人自主择业”的机制，高校收费标准进一步扩大。
(3)高等教育全面收费政策阶段(1997年以来)
从1997年开始，高等教育收费并轨，大学生全部实行收费上学，全国高校基本完成并轨和学生缴费上学的改革，成本分担政策在全国高校全面实施。由于学费增长较快，许多贫困大学生陷人困境。1996年12月16日，当时的国家教委会同国家计委和财政部共同颁布了《高等学校收费管理暂行办法》，这是我国高等教育学费政策的基础性文件，其基本精神为以后的有关学费政策所继承。该文件提出“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。在现阶段，高等教育学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%"。同时，又规定“具体比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步逐步调整到位”。1999年1月，教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，通过多种形式对高校特困生给予资助，保证经高考录取和已在校的家境贫寒的学生不因经济困难而辍学。国家继续安排资金资助特困生，地方财政和学校相应配套资助。同时，积极开展高校学生贷学金等多种助学制度的试点工作。
到2000年，我国普通高校本科生的收费标准已近5000元，从2001年起，每年教育部、财政部和国家发改委都要专门下发通知，强调高校的学费和住宿费的标准都要稳定在2000年的水平，不得提高，现行高等学校的收费标准仍是2000年制定的。从2002年开始，国家颁布了‘系列高校资助政策，并同时规范高校收费政策。针对高等学校收费出现的新情况，2006年5月教育部会同国家发改委和财政部出台《关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》〔教财[2006]2号):高等学校实行学分制收费必须按规定程序报批，实行学分制收费的学费不得高于按学年制收费的总额，并要加强对高等学校收费的监督检查。2006年1明教育部、国家发改委、财政部又下发了《关于进一步规范高等学校收费管理的有关规定》，明确了高校的行政事业收费内容、标准及执行部门。透明度加大。
2.基于渐进的分析
从宏观上看，改革开放以来高考收费体制历时十多年的这一轮改革，是在我国经济体制改革的的背景下进行的。
“双轨制”打破了人才培养和分配由国家全包的格局，是计划经济和市场经济并存的经济体制在高校招生问题上的一个折射。招生并轨，由国家包费上学变成自费上学，人们的价值取向在此过渡中发生转变，认同了高等教育非义务教育的性质，使高教全面收费成为现实。这个过程，基本是渐进的过程，其间折射出观念、决策及行为方式的变化。目前，高等院校的学费虽然名义上接受中央政府的宏观调控，但由于中央政府没有明确规定各高等学校的专业水平和学费的具体标准，实际上制定学费标准的主要权利为各省、自治区、直辖市政府所行使，而且各地政府往往又给予不同类型的高等院校一定的收费自主权。地方政府规定一个学费标准和一个浮动范围，允许各高校在此范围内自主决定，这样就形成了学费决策上的三层权力结构。此外，现行收费政策未明确各级政府和高校的责任及义务，民众参与力度不够，制度体系不健全，导致广大人民群众的利益难以得到切实保障。
三、混合扫描的政策话语
我国多渠道筹措高等教育经费的投资体制改革是成功的，但投资体制改革的成功，主要是借助了家庭的力量，全国普通高校学杂费收人达总经费的1/3，地方高校达2/5，民办高校达70%以上，有的竟达100%。而本当作为社会力量办学主要来源的捐资、集资、投资办学则微乎其微。一方面，学生家长不堪重负;另一方面，高校普遍反映经费不足。长此以往，必将影响高等教育和高校自身的可持续发展。由此，有必要运用混合扫描模型，将理性与渐进两种决策模式进行互补，并创造性地加以运用，对高教收费政策提出合理化建议。
(一)致力于公平的价值重构
以往的理性决策难以达到整体统一的价值标准，渐进决策也只能反映优势群体利益，而混合扫描则致力于公平的价值重构，因为公平才是人类社会公认的理想目标。落实在我国高教收费政策上的公平就是要在收费的同时加强资助，建立奖贷助学金制度，以彰显教育公平。当前对高教收费及资助的争议颇多，以公平为尺度才是我国高教大众化可持续进行的明智选择。
(二)加强理性和立法建设
目前对高校成本的核算尚处于研究之中，其所关注的只是收费合理性的缺究，对收费后可能出现的问题却缺乏充分的认识与准备。作为经济人，政府、部门和高校都有极大的利益追逐，国家将高等教育作为拉动内需、带动教育消费的行之有效的措施来抓，许多地区、部门和高校则把“并轨”制、扩招当作难得的搞钱机遇，随之而来的是，高校师资力量紧缺、教学设施超负荷运转、教学质量滑坡等一系列负面效应的迅速显现。同时，面对节节攀升的学费，越来越多的家庭不堪重负。有鉴于此，政府应基于《高等教育法》中关于“高等教育投人以财政拨款为主”的规定，加强立法力度，加快成本核算，使高教收费标准建立在科学论证的基础上。
(三)健全民主参与和价格听证制度
我国高校的具体收费标准，实行属地化原则，由各地教育、财政、物价部门研究制定，报省级人民政府批准。按照有关规定，高教收费标准的审批权限在省级人民政府，操作方式是教育部门出意见，物价和财政部门负责审核。不难看出，这一规定在很大程度上存在着表述的含糊性、决策的不透明性，不仅公众无法参与高教收费标准的制定，也缺乏必要的外部监督和修正。公众不能参与意见，意味着高校在教育成本计算方面太过随意;外部监督的缺乏，则直接导致了目前普遍存在的高校收费管理混乱、名目众多和花样翻新。要想遏制高教收费的上涨势头，各地政府在出台高教收费标准的时候，首先应该由中介机构对高教成本进行科学的、有法律效力的审核，然后进行严格的听证，以建立健全高教收费制度。
