一、问题的提出
公平是高等教育的一个基本价值取向。近年来，人们对我国高等教育学费政策进行了大量讨论，争论的核心是过高的学费是否会危及教育公平。多数学者认为，不断上涨的学费会使低收入家庭面临上学难题，从而损害教育公平。①但也有人认为，高学费并不必然损害高等教育公平，在某些情况下甚至能改善低收入家庭子女的上学机会。②面对这种争论，政府究竟应选择怎样的学费政策呢？
本文首先从理论层面证明，最优的学费政策选择应满足激励相容条件，即既能提高教育公平性，又能实现政府效用的最大化。二者协调的主要机制是针对贫困学生的资助制度。当资助制度完善时，教育公平和政府效用目标能在相当程度上兼顾，理想的政策选择是高学费与高资助的结合，用富裕家庭的财力来弥补财政投入的缺口以及贫困家庭付费能力的不足。但对照我国当前的实践，高等教育资助制度并不完善，高学费、高资助模式会受到很大限制，再加上高等教育个人收益率具有较大的不确定性，政府仍应控制学费上涨速度，并强化学费政策的差异性。近年来不断壮大的财政能力为上述调整创造了条件。
二、高等教育学费政策的选择机制
一般情况下，政府是高等教育学费政策的决策主体，社会公众是接受者。与其他理性经济人一样，政府制定高等教育学费政策的原则是自身效用的最大化。政府的效用函数取决于其双重身份：一方面，作为社会公共事务的管理者，政府希望高等教育能惠及更多民众，并通过教育公平增进社会福利；另一方面，作为有独立利益的主体，政府与生产厂商一样，希望实现高等教育投入成本的最小化，并把它尽量转嫁给其他经济主体。但这两个目标之间存在一定冲突。
假设1：在既定的高等教育质量目标下，高等教育单位成本固定，令其为K，忽略其他筹资渠道，只考虑财政经费G和学费F，二者之间呈此消彼长关系，并满足：K=G+F。从我国的实际情况来看，高等教育经费筹措确实主要依靠财政投入和学费，二者占比基本在90%以上，其他经费则不足10%。③
假设2：高等教育能给受教育者带来足够的私人收益率，对家庭来说，只要有能力负担，都会让子女接受高等教育，而不会出现主动弃学的情况。
说明随财政投入的增加，教育公平程度上升；反之亦然。由于正态分布概率的分布函数呈S型，因此，随财政投入增加，教育公平程度呈S型增加趋势，具体如图1中E曲线所示。
上述分析反映了政府两个效用目标的冲突：如果出于成本最小化考虑，就要减少财政投入，但这会损害公平目标；反之，如果要顾及教育公平，就必须增加对高等教育的财政投入。具体如何选择？还要取决于政府对两类效用的偏好比较。政府效用函数可以描述成一条无差异曲线，但它与普通无差异曲线有区别。
三、理想条件下的高等教育学费政策
如果高等教育部门能构建完善的贫困生资助制度，政府效用与教育公平之间的矛盾就能得到缓解，即可以通过提高学费标准来缓解财政投入的压力，同时通过高资助政策兼顾教育公平性。下面我们将具体分析其中的机理。
假设3：高等教育部门有完善的贫困生资助制度，尤其是对各家庭的负担能力有完全对称的信息，并依据它对不同家庭制定不同的学费政策。
当满足上述假设时，教育公平曲线会发生改变，这可以从图1看出来。图1上半部分反映高等教育学费选择机制，下半部分反映家庭的学费负担能力分布。如前所述，家庭付费能力呈正态分布，均值为μ，而家庭付费能力不仅包括学费还包括固定的生活开销S，因此对学费的承受能力均值为μ-S，根据正态分布的运算规律，家庭的学费承受能力也呈正态分布，概率密度f呈钟形。
在图1的上半部分，对应于原教育公平曲线
这种分类收费模式在西方国家得到广泛应用。以美国为例，由于能准确地把握各家庭的收入信息，分层收费做得很细致。以公立大学为例，1999年-2000年高收入家庭实际支付的学费平均为5284美元，而中低收入家庭分别只有4742美元和4251美元。这大大弱化了学费对教育公平的冲击力，1991年-2001年，美国大学学费平均上涨了37%，但贫困生获得的资助力度平均增加了117%。⑦
当然，本节的讨论是以财政投入与学费此消彼长为前提的，实践中，财政投入可能并不依学费水平的变化而变化，而是保持一个相对稳定的水平，但这并不会改变上述讨论的基本结论。当财政投入稳定且资助体系完善时，提高学费水平不仅能改善教育公平，还能增加教育经费的绝对供给量，促进高等教育的规模扩张。
四、现实条件下的学费政策选择
当前我国实际情况与上述假设条件还有一定出入，这会制约学费政策的选择：
1.资助制度的有效性不足决定了当前仍应控制学费水平
高学费、高资助政策是以有完善的贫困生资助制度为前提的，后者又依赖于家庭收入信息的对称性。只有完整把握各家庭的收入信息，才能对其进行准确的分类，并执行差别化收费政策，提高资助的有效性。为做到这一点，西方国家高等教育部门通常与金融、税务等部门实行信息共享。就我国当前而言，还难以做到这一点。一直以来我国没有构建完善的家庭收入统计和财产登记制度，这在相当程度上增加了获取家计信息的难度，准确性也得不到保证。另外，城乡二元结构也会加剧信息不对称。农村家庭信息本来就难以收集，随着劳动力转移的增多，很多家庭收入不再局限于农业部门，再加上农民工的流动性，信息收集的难度进一步增加。一些家庭甚至自己都不清楚家庭成员收入到底有多少。我国高等教育公平的薄弱环节在农村，但农村内部的收入差距也很大，研究表明，当前农村内部基尼系数已逼近0.4。⑧不弄清农村家庭的经济信息，就会在相当程度上妨碍对农村贫困生的识别和资助。对城镇家庭来说，虽然经济信息比农村家庭要丰富一些，但城市相关部门间的信息共享机制并不健全。城镇劳动力就业形式也越来越多元化，很多人在非正规部门工作，收入信息很难准确统计。
信息不对称带来的问题并不鲜见，比如富人申请经济适用房。类似地，它也会侵蚀高等教育资助制度的效率。由于缺乏对学生家庭的准确分类，对贫困生及贫困程度的认定缺乏科学依据，很多时候仅凭学生填写的申请表和家庭所在地开具的证明来认定，这必然造成按富裕家庭标准收费的少、按贫困家庭标准资助的多的情形，从而加剧资助资金的供求矛盾，削弱资金的配置效率。⑨
2.高等教育个人收
益率的不确定性与学费政策的差异性
假设2与现实也有一定冲突。从当前的情况看，高等教育未必能给受教育者带来足够的收益，主动弃学的情况并不少。这与高等教育差异性有关，名牌大学、热门专业仍能给受教育者带来很高收益，但不知名的地方院校、冷门专业未必如此。调查显示，2008年至2009年，大学毕业生的期望月薪只有2500元左右，且学校知名度越低、专业越冷门，期望月薪越低，不少大学毕业生工资低于农民工工资，至少从短期收益看，上大学还不如不上，这催生了新一轮“读书无用论”。据报道，2009年仅重庆市就有近万名高中毕业生放弃上大学。⑩
在这种情况下，高学费、高资助政策将失去效力：首先，教育不公平的实质已经发生转向，即从入学机会的不公平转向毕业收益的不公平，而这是学费政策难以解决的。其次，按受益原则来评价，对那些就业前景不理想、预期收益低的学校和专业收取高学费，这本身就不公允，也不会为市场所接受。目前农村生源主要集中在地方高校就读，而在金字塔塔尖的名校中，农村生源的比重越来越低。地方高校学生所接受的高等教育的预期收益率要低得多，但缴纳的学费并没有低多少。这是造成农村生源弃学现象抬头的一个主要原因。(11)
这就要对基于假设2的研究结论进行修正。在假设2下，没有区分不同高等教育(不同学校、不同专业)带来的个人收益率的差异，因此，学费政策也是无差异的。如果考虑到这种差异性，就应该改变学费政策一刀切的做法，按预期收益率来制定有区别的学费标准：收益率高的学校和专业，学费标准高一些；收益率低的学校和专业，学费标准则应低一些。这样做至少可以通过减少投入的方式来弥补结果的不公，并从整体上提高高等教育的公平性。但从目前来看，我国学费的差异性并不明显，甚至出现一般高校和名牌大学学费倒挂的现象，或者虽然名义学费一样，但由于名牌大学学生获得资助的机会多，其实际负担的学费比一般高校低。
五、结论
教育经济学的一个永恒课题是：高学费会不会损害教育公平。对它的回答依赖于若干外生条件，特别是贫困生资助制度的有效性。在理想情况下，如果教育部门对学生家庭经济信息有完全对称的了解，那么，就可以通过准确的家庭分类和差别化收费政策来缓冲学费与教育公平之间的矛盾，这时名义上的高学费不仅不会损害教育公平，反而能改善之。同时，由于降低了财政压力，它也能提高政府效用与教育公平的匹配性。所以理论上，高学费、高资助政策是政府的最优选择。
但鉴于我国当前的国情，这种理想政策尚难以实施。首先，家庭经济信息的非对称性削弱了资助通道的效率，高学费并不能带来高资助，对困难家庭来说，名义上的高学费很可能会演变成真实的高学费。这样教育公平主要还得靠高财政投入来实现，并通过它来控制学费水平。其次，我国当前高等教育的个人收益率有较大的不确定性，一些知名度低、相对冷门的学校和专业的收益率低于社会平均投资回报水平，由此导致主动弃学现象的产生。这时教育不公的问题从入学机会转向了毕业收益。要解决此类问题，就必须摒弃同质化或雷同化的学费政策，根据预期收益率来制定差异化学费。在财政投入一定的情况下，财政资金不仅应向高水平大学倾斜以提升其学科水平，还应兼顾一般高校，使其有条件降低相对学费标准，并使学费水平在更大程度上反映教育收益率水平。这种差异性也同样适用于不同层级的教育。在我国当前城乡二元结构下，本科及以下教育仍然是改变农村学生社会身份与地位的重要渠道，随着我国财政能力的不断提高，(12)此层次的学费应进行适当控制，以提高低收入阶层的受教育机会。但对研究生教育而言，其教育过程主要用于改善个人的职业发展前景，个人收益率更高，私人属性更强。因此，对研究生教育特别是职业研究生教育应增强收费力度，但对从事基础研究的研究生教育来说，仍应辅以必要的资助政策，通过提高资助水平来保证基础研究的人才供应。
注释：
①李启平，晏小敏.财政分权对高等教育支出的影响分析：博弈论视角[J].教育学术月刊，2008，(9)；朱家德，李自茂.我国高等教育收费制度60年变迁逻辑——基于支持联盟框架的分析[J].中国高教研究，2009，(12).
②查显友，丁守海.低收费政策能改善教育公平和社会福利吗——兼论高等教育不同收费政策的效应[J].清华大学教育研究，2006，(1)；张维迎：穷人上不起大学是因为高校收费太低[EB/OL]. http://learning.sohu.com/20071127/n253492998_1.shtml，2007-11-27.
③查显友.我国高校融资结构的优化研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
④查显友，丁守海.低收费政策能改善教育公平和社会福利吗——兼论高等教育不同收费政策的效应[J].清华大学教育研究，2006，(1).
⑤此时，中间家庭是指学费承担能力介于和之间的家庭，而贫困家庭低于。
⑥上述在推导曲线时，假设政府将名义学费提高到，并以贫困家庭中付费能力较强者为资助对象。但实践中政府不可能只资助相对贫困的家庭，对绝对贫困家庭也要资助，这样受资助的家庭数会减少，新教育公平曲线将达不到位置。而对于名义学费，也要受到诸多因素的制约，比如，富裕家庭的抵制力量。政府只能依据它们确定一个既能获得最大资助金额又能兼顾富裕家庭容忍度的名义学费，并按社会公正的要求配置给各贫困家庭。但无论如何，我们都能推导出一条新的教育公平曲线，只不过，位置会与有所不同而已，基本原理和曲线形状不会改变，因此不会影响上述基本结论。
⑦来卓.中美高等教育收费与居民经济负担的比较研究[J].经济研究导刊，2011，(10).
⑧程永宏.改革以来全国总体基尼系数的演变及其城乡分解[J].中国社会科学，2007，(4).
⑨于媛.浅析国家高等教育资助政策的实施现状及改革方向.改革与开发，2011，(6)；卢铁成.关于完善国家助学贷款体系的建议[J].中国高教研究，2006，(8).
⑩重庆万名高中生放弃高考调查：就业难是主因[EB/OL]. http://edu.qq.com/a/20090419/000013.htm，2009-04-19.
(11)央视评大学农村生源减少：从起点不公到结果不公[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/edu/2011-08/23/c_121895229.htm，2011-08-23.
(12)2005年至2010年我国财政收入从3.16万亿迅速增加到8.31万亿，年均增速超过20%。中央也明确提出“十二五”期间要加大对教育等公共事业的投入力度。财政能力的增长将为上述调整提供条件。^
