论文摘要：政府的角色定位对于建设中小企业信用体系并最终促进中小企业持续、健康发展都具有重要意义。在中小企业信用体系的建设中，政府的角色定位应该是：中小企业信用法律制度的制定者与推动者、中小企业建立内部信用管理制度的指导者和扶助者、中小企业信用信息的提供者和管理者、中小企业信用中介机构的支持者和监管者、中小企业信用体系之社会信用基础的缔造者和维护者。
论文关键词：政府,中小企业信用体系,建设,角色定位
当前，因次贷危机引发的全球性经济衰退和就业困难让世界人们又一次将更多的期待目光投向了中小企业。在世界范围内，中小企业发展的成功经验显示：完善的中小企业信用体系是保障中小企业健康、快速发展的核心支撑之一。中小企业信用体系建设是一个包括中小企业自身信用管理体系的构建、社会信用中介体系的健全、国家信用法制体系的完善在内的完整系统。在此过程中，政府始终是一个最大的变量，它既可能是促进中小企业信用体系发展与完善的强大推手，也可能成为影响中小企业信用体系建设的重大障碍。在我国，基于体制转轨、中小企业发展水平和环境等多方面因素，政府地位的正确定位对于建立我国的中小企业信用体系就显得更加关键了。研究政府的角色定位对于中小企业信用体系的顺利建立和持续、健康发展都有着重大而深远的意义。笔者认为，我国政府在中小企业信用体系的建设中应作下述五方面的角色定位。
一、政府是中小企业信用法律制度的制定者与推动者
信用是一个道德问题，也是一个经济问题，更是一个制度问题，健全的信用法律制度是现代经济社会信用体系的基石。因此，制定中小企业信用法律制度，为中小企业信用信息的征集、遴选、归类、查询、管理和公示等活动提供全面的行为规则，为中小企业信用体系建设中的各方当事人提供明确、合理的行为预期，是政府的首要职责。中小企业信用体系建设需要良好的法律制度体系的支持，这个法律制度体系必须遵循并反映信用体系建设的一般规律和要求，为相关当事人设置合理的激励、约束机制和责任追究机制，兼顾各方主体的利益诉求，能够激发他们的积极性、主动性和创造性并最终促进整个中小企业信用体系的建立和完善。这个法律制度体系既要考虑与现有法律制度的和谐对接，节省立法资源，又要大胆创新，填补制度空白，同时在结构、用语、效力等方面要具有统一性、稳定性和明确性，能够满足中小企业信用体系建设的整体需要。
制定中小企业信用法律制度需重点关注如下两个问题：
1．多元主体利益诉求的均衡与协调。与中小企业信用体系建设有关的利益主体包括广大中小企业、信用信息的提供者（如银行、工商、税务、质检、商务、法院、劳动等机构和部门）、信用信息的征集与评级机构（如信用调查公司、信用征集公司、信用评估公司等）、信用产品的使用者（如商业银行、信用担保机构等）、行业协会以及政府主管部门等。这些主体都有自己的利益诉求和权利关注点，中小企业信用法律制度必须合理设置各方主体的权利和义务，明确其享有权利和履行义务的具体规则和程序，界定其对自己行为所承担的后果和责任，均衡其利益诉求，最大限度地实现各方主体的和谐与共赢。为此，由政府直接制定或推动制定的中小企业信用法律制度必须强调立法程序的科学化和民主化，既要坚持专家立法，又要走“群众路线”，要通过向社会公布草案、召开立法听证会、论证会、讨论会等方式，广泛汇集民情民意，力避由于关门立法、部门立法方式所可能带来的“立法谋私”、“立法腐败”等现象。
2．中小企业信用法律制度体系的完整与和谐。中小企业信用法制度体系是涉及多领域、多部门法律规则的、纵横交错的复杂体系，它不可能通过一部综合性的、专门的法律比如“中小企业信用法”或“中小企业信用管理条例”之类的法律文件来解决所有问题。从法律部门来看，它既涉及行政法部门（如信用中介机构的设立、变更、终止等涉及行政许可法有关规则，工商、税务、质检、商务等机构所掌握的中小企业信用信息的公开涉及政府信息公开法等），又涉及民商法、经济法部门（如中小企业信用信息披露规则主要涉及公司法、证券法、保险法、商业银行法、产品质量法、会计法等，信用信息的使用规则主要涉及合同法、反不正当竞争法等），还涉及刑法部门（如上市公司信息披露犯罪等）。从立法层级来看，既包括中央国家机关立法，也包括地方国家机关立法；既包括国家权力机关立法，也包括国家行政机关立法。从法律制度的内容来看，既包括一般信用法律制度，如《合同法》、《证券法》、《银行法》、《担保法》、《破产法》等，也包括专门信用法律制度，如对《信用征集法》、《信用信息公开法》、《信用保证法》等，还包括中小企业特殊的信用法律制度，如《中小企业促进法》、《中小企业信用规范条例》、《中小企业信用担保管理条例》、《中小企业信用保证协定》等。因此，政府在直接制定或推动制定中小企业信用法律制度时，必须关注各法律制度之间的协调与衔接。
二、政府是中小企业建立内部信用管理制度的指导者和扶助者
中小企业是市场信用关系的重要主体，也是中小企业信用体系的最大受益者。因此，中小企业自身的“自律”就显得尤为重要，它关系到中小企业信用体系内在的质量和信誉。中小企业“自律”的程度和水平，主要体现在中小企业内部信用管理制度的建立和完善上。发达国家中小企业信用体系建设的经验表明：完善的中小企业内部信用管理制度是中小企业信用体系的坚实内核，而完善的中小企业内部信用管理制度的建立又离不开政府的正确指导和大力扶助。
例如，美国的小企业局在全国设有许多咨询中心，并与许多研究中心有联系，为中小企业免费提供诸如小企业规划、账目管理、现金流量分析、贷款以及制定预算等服务。这些机构的开支和费用由联邦和州政府解决。此外，小企业局下设“退休经理服务队”，由有经验的退休经理、会计、法律等专业人才组成，专门为中小企业提供咨询服务。在我国，广大中小企业由于经营管理者自身素质和水平不高、企业规模小、自有资金不足、市场信息缺乏、人才缺乏等因素的影响，普遍存在企业经营者信用观念淡漠、财务会计制度不规范、客户资信管理制度和内部授信管理制度缺失、投资决策质量低下等问题。因此，要建立、健全广大中小企业的内部信用管理制度，政府必须给予大力指导和帮助。
笔者认为，就我国目前而言，受资金、人才等诸多因素的影响，单个政府机构并不具备独立开展这些业务的能力。因此，相关中小企业信用管理机构应该全面整合中小企业信用评估机构、会计师事务所和审计师事务所、专业研究所等机构的人力资源，联合为中小企业提供建立内部信用管理制度的专业指导。当前，应指导、扶助广大中小企业主要从以下五方面入手：第一，加强对企业经营管理者培训，充实其在企业财务规章制度、合同法、金融法、担保法等方面的专业知识，增强其现代契约意识和信用观念。同时，指导中小企业在企业内部大力开展企业信用文化建设，营造良好的信用环境。第二，建立客户资信管理制度，健全客户信用信息数据库。中小企业要把对客户的资信信息、信用状况、信用等级、经营能力和绩效的考评制度化，根据客户的信用等级进行授信，最大限度地控制客户信用风险。第三，建立应收账款管理制度。中小企业要按照国家统一的财务制度建立内部财务管理办法，对生产经营各个环节实施预算管理，严格限制无预算资金支出；强化内部管理制度和责任追究制度，加强对应收应付账款的严格管理，避免和减少企业间的相互拖欠。第四，实行内部授信管理制度。一方面，根据客户信用资信状况，及时调整对它的授信额度；另一方面，严格对销售业务人员在开展业务时的授信管理，避免和减少内部人员的越权授信。第五，贯彻投资决策质量考评机制。中小企业应根据《公司法》、《证券法》等法律对企业经营决策人员勤勉义务和注意义务规定，结合企业自身的客观情况，制定本企业经营管理人员投资决策质量考评制度体系，建立、健全内部激励和约束机制，切实提高企业投资决策质量。
三、政府是中小企业信用信息的提供者和管理者
中小企业信用信息库的建立是中小企业信用体系建设的基础。中小企业信用信息库能否顺利建立，关键在于征信机构能否把分布广泛、与中小企业信用状况相关的信息收集起来，形成能够全面、客观、真实、完整地反映中小企业信用状况的数据库，并借助计算机网络技术，在法律制度的框架内，实现中小企业信用信息的查询、交流和共享的社会化。为此，需要重点解决好以下三方面的问题：
1．确定合适的中小企业信用信息征集与管理机构。国际上对企业资信征集和管理的模式主要有三种：（1）以中央银行建立的中央信贷登记为主体的国家社会征信管理体系（如德国和法国）；（2）商业征信公司形成的社会征信管理体系（如美国）；（3）以银行协会建立的会员制企业征信机构与商业征信机构共同组成国家社会征信管理体系（如日本）。基于我国的实际，笔者认为，根据最密切联系原则（与征信行业的关系最密切）和经济效益原则（近年来我国中央银行信贷登记咨询体系已开展对中小企业的征信工作），我国应在整合人民银行信贷登记咨询系统和工商、税务部门年检系统等现有资源的基础上，建立一个直属于中国人民银行的专门职能机构，全面负责中小企业信用信息的征集、加工、维护和管理工作。同时，在机构的层次方面，分别设立中央和地方两级机构。中央一级设在中国人民银行总行，其主要职能是依法协调工商、税务、中小企业局、商业银行、各地区中小企业之间信用信息的交流，同时负责国家一级的中小企业信用信息的收集与发布；地方一级设在各省、直辖市和自治区的中国人民银行分行，主要负责辖区内中小企业信用信息的收集、整理和加工，转发中央机构的信用信息，同时负责省一级中小企业信用信息的发布。
2．界定政府信息公开与保护国家秘密的边界。据调查，目前我国中小企业的主要信用信息分散在银行、工商、税务、海关、公安、司法、财政、审计、证券监管、保险监管、劳动保障、质检、统计、环保等政府部门中，处于条块分割状态。这主要是受地方和部门保护主义制约，当然也或多或少与保护国家秘密的需要有关。因此，需要在健全和完善政府信息公开立法的基础上，妥善处理好以下方面的问题：第一，坚持政府信息公开的全面性。立法应通过科学的定密制度，合理界定政府信息公开的对象和范围。在政府信息的公开问题上，应该坚持“以公开为原则，以保密为例外”的思路。第二，确保政府信息公开的及时性。在清楚界定可公开信息与应定密信息的对象和范围之基础上，还要在法律中明确规定政府信息公开的期限制度，确保信息公开的及时性。
第三，强化政府信息公开的便利性。针对我国政府部门普遍存在的“保密传统”和“门难进、脸难看、事难办”的现象，立法应明确规定相关政府机构向征信者提供应公开信息的具体程序，尽量简化办事手续，用科学的制度设计来最大化地降低征信的成本，提高征信工作的效率。第四，明确政府信息公开的强制性。为规避政府信息公开中的“不作为”和“设租”、“寻租”现象，立法应明确规定政府部门信息公开的职责性，并为征信者设置相关救济措施，如允许对征信活动中的政府违法行为进行投诉和诉讼，简言之，也就是应当借助国家的强制力来确保政府信息的公开。
3．协调企业信息公开与保护企业商业秘密的关系。广大中小企业是市场交易的直接参与者，也是被征信和征信服务的主要对象。因此，应尽快制定诸如“中小企业信息公开法”之类的法律制度，明确界定企业商业秘密与应公开的企业信息之界限，同时，在公开模式上，借鉴英国式的强制公开制，促使广大中小企业主动、积极、全面、真实地公开自身的信用信息。另外，鉴于我国《公司法》、《证券法》等法律、法规已经对上市公司信息披露的范围、方式以及虚假信息披露的制约与惩罚机制作了较全面的规定，因此，专门的企业信息公开立法应侧重规定非上市企业信用信息公开的范围、方式以及虚假公开的惩罚机制等问题，以节约立法资源。
四、政府是中小企业信用中介机构的支持者和监管者
从理论上讲，信用信息具有准公共产品性质，具有外部经济性。信用信息一经产生，便为公众所拥有，单个企业为一项交易而收集信息是规模不经济的，从而客观上要求经济社会提供专业处理企业信用信息的中介机构。当前，我国信用中介机构的发展还不成熟，许多业务行为也不规范。一方面，许多地方的企业信用评级机构、中小企业信用担保机构等远远适应不了金融市场发展的要求，也难以满足中小企业融资的客观需要；另一方面，一些会计师事务所或审计师事务所为“争取”业务而放弃原则，出具虚假的资产评估报告或审计意见，失信现象严重。因此，为适应建立中小企业信用体系的要求，政府既要加大对中小企业信用中介机构的支持，也要强化对它们的监管。
首先，要加大对信用评级机构和信用担保机构的扶助力度。除了给予一定的税收优惠和资金支持之外，还要合理借鉴发达国家的经验和做法，在各级财政预算中作一些特殊安排（如在预算中单列专项的扶持资金等）。同时，要进一步修改税法、预算法等法律制度，使各项扶持政策和优惠措施规范化、制度化、法律化。其次，要健全对信用中介机构的行业监管制度。内容包括：市场准入管理制度、从业人员执业资格认定与管理制度、执业规则制度、行业激励与约束制度，等等。最后，要为信用中介机构开展业务活动营造一个良好的社会环境。实践中，一些中介机构的失信行为既有自身的原因，也有社会环境不规范的影响。因此，政府在加强对信用中介机构的监管之同时，也要着力创造一个有利于其规范运作与发展的社会环境。
五、政府是中小企业信用体系之社会信用基础的缔造者和维护者
一个发达、完善的中小企业信用体系离不开一个良好的社会信用基础的支持，而政府则是这个良好社会信用基础的缔造者和维护者。
第一，要塑造清正廉明的政府形象。政府信用和民间信用是一种双向互动关系。吏治的好坏，政府的清廉程度在一定程度上决定了一个国家或一个地区的民间信用状况。因此，在建设中小企业信用体系的过程中，首先要彻底抛弃那种把政府信用与企业信用相对立的错误观念，要把政府信用建设视为中小企业信用体系建设的关键一环，树立政府在中小企业信用体系建设中的权威性和示范性。其次，要进一步转变政府职能，牢固树立“小政府、大社会”的理念，力避对企业经营管理的行政干预和滥权，戒除将政府的政治诉求强加于企业发展之上的传统陋习。再次，要进一步强化依法行政的力度，增强政府行政的透明性，规范国家公职人员的行为，建立有效的权力约束制度，完善官员考评机制，防止政府行为的随意性和短期化。
第二，要加快个人信用制度体系的建设步伐。发达国家的经验表明，没有完善的个人信用制度，没有完善的创业者个人信用制度，企业信用体系就不可能快速、健康发展。虽然目前我国部分地区已有建设个人信用制度的成功实践，但全国范围的个人信用制度体系建设步伐仍然甚为缓慢。因此，要进一步加快个人信用制度立法，发展独立高效的信用中介机构，充分发挥政府的主导作用，建立完善的个人信用公示制度和信用风险防范机制。
第三，要加强社会诚信道德建设。信用首先是一个道德范畴，它要求人们注重内心的道德修养，以德立人，确立诚信的品格和境界。为此，政府要通过电视、报纸、杂志、网络等公共媒体，以正确的舆论让广大社会受众明了诚实守信的重要性，并通过各种途径和方式以潜移默化的力量扭转社会风气，终止恶性循环，全力营造“重视诚信、信守承诺”的良好社会氛围，缔造广泛的社会民众信用之坚实基础。
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