论文摘要：我国人多地少，资源匮乏的矛盾突出，国家先后出台或修改了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，并将非法占用耕地和徇私舞弊非法批准征用、占用耕地等行为纳入刑法调整范畴。但现实中非法占用农村土地问题仍然十分严重，一些地方领导越权批地、违法批地，造成大量耕地被乱占滥用，土地资源遭受巨大破坏。本文结合近年办理非法占用土地犯罪的案件，谈几点看法。
论文关健词：非法占用；农村土地；农田保护
2008年至2011年4月，广州市检察机关共起诉非法占用土地案件192件244人。其中，2009年起诉70件89人，2010年起诉76件98人，同比分别增长8.7％和10.1％。当前农村非法占用农用土地犯罪案件呈多发高发态势，应当引起高度重视。
一、非法占用农村土地犯罪的原因
（一）利益驱动是非法占用农用地犯罪多发频发的根本原因
一方面，随着城镇化进程的推进，城镇建设征用农村土地后对村民的补偿、农村土地和厂房出租后的集体分红、农民私房出租的租金等，可以给村民带来最直接的经济收益。另一方面，企业经营者为降低用地成本，更倾向于在农村土地上投资、生产，村干部、农民从眼前利益出发也乐于将农用地改作非农业用途。
（二）农村土地使用监管机制存在漏洞
在我国，土地执法属于多头管理，除国土房管部门全面负责土地管理工作外，规划、农业、林业、水利等部门根据土地附着物的不同也有查处违法使用土地的权力。但实践中各部门之间存在职能交叉，未能有效建立监管协作机制，给不法分子提供了可乘之机。
（三）现行法律对非法占用农村土地行为的惩罚力度不够
我国现行刑法对涉土地犯罪罪名量刑设定不高，在考虑到犯罪嫌疑人主观恶性不大以及化解社会矛盾需要的情况下，司法实践中往往对土地犯罪行为处罚较轻，容易给群众造成错误导向，误以为土地犯罪后果并不严重，难以起到法律的威慑和预防作用。此外，依法查处后的土地大多荒置，难以复耕，客观上也影响了执法效果。
二、非法占用农村土地犯罪的特点
（一）从犯罪主体看，“村官”及村外投资者占绝大多数
2008年以来广州白云区检察院被起诉的162人中，农村经济合作社社长或村民委员会主任、村支书等“村官”57人，占35.2%；在农村寻求土地兴建厂房商铺的个体劳动者、私营企业法人代表等非本村人员50人，占30.9%。
（二）从犯罪手段看，主要通过集体决策形式擅自改变土地用途
通常表现为农村经济合作社或村委会为发展当地经济，经全社大会或村民大会决议通过后，与外来经营者签订土地出租或转让合同，在未办理申请农用地转用指标、缴纳费用等相关手续的情况下，通过未批先建、少批
多建、私搭乱建、或使用虚假批准证明等手段擅自将农用地改为建设用地，从中收取租金牟利，所得钱款多用于村社集体工程、偿还村社债务及社员、村民分红等。
（三）从犯罪对象看，涉案土地面积大，损害不可逆转
2008年以来广州白云区检察院办理的108件非法占用农用地案件中，涉案土地总面积高达2134.9亩，其中10亩以上案件56件，占案件总数51.9％。涉案农用地被填土建房，复耕条件完全丧失，如该区太和镇石湖村社长谢某强在任期间将其社下农用地块出租用于建设货运仓库，造成109.1亩农用地丧失原耕作种植能力，致使土地遭受永久性破坏。
（四）从犯罪危害性看，非法占用农用地犯罪易诱发职务犯罪
2008年以来广州白云区检察院共依法查处与非法占用农用地案件相关的职务犯罪案件9件9人，主要表现为滥用职权违规办理报建审批及核发农村宅基地使用证、利用职务便利收受贿赂、玩忽职守导致土地被严重破坏等。如南沙区院查处的原广州市国土局珠江管理分局局长叶某和珠江管理区书记黎某滥用职权案中，黎某授意叶某采用倒签土地出让时间的方式出让土地，将南沙开发区599亩坡地低价出让给两家公司，造成国家损失7000余万元。
三、非法占用农村土地犯罪的危害
（一）农用耕地资源锐减
根据国土资源部数据，第一次全国土地调查统计数据显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；2006年10月31日，这个数字锐减为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩！就是在近年来，我国实行最严格的土地制度、严把土地“闸门”的情况下，2006年我国依然净减少耕地460.2万亩！
（二）国家粮食安全受到严重威胁
我国是一个有着十三亿人口的大国，而且人口还有继续增长之势。吃饭问题总是一个不能忽略的问题。我们国家的粮食安全现状是——用占全世界约7%的耕地养活占全世界约22%的人口。如果农用地大量减少，再赶上灾荒年月，我们怎么能养活自己？等着国际救援？哪个国家能救得了我们？靠进口粮食生活吗？哪个国家又能有足够的粮食出口给一个有着十三亿人口的大国。
（三）损害党和各级政府公信力
非法占地，必然引发人民（尤其是失地农民）与政府的矛盾和对立情绪。政府大规模的征地，各利益集团无止境的占地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民必将再度沦为无地无业的赤贫者。农民日益将土地的使用权视为实际所有权，视地如命，面对政府的征地和一些利益团体的占地，失地农民很容易对政府产生不信任，甚至通过某种极端方式与政府产生冲突，类似事例不是没有上演过，地方政府必须正视。土地问题，往大了说，是事关社会变革和社会稳定的根本性问题，往小了说，土地是农民的命，是其改善生活的基本手段，更是其生存和发展的根本。历史上，哪次农民起义，其深层次根源不是土地问题而引发。
（四）危及社会和谐稳定
任何一个国家，任何一届政府，都要考虑民众的工作、生活、生存和社会保障问题。在我国，绝大多数农民文化教育水平普遍偏低，应当说自主创业的能力很小，在他们因某些地方政府和一些利益团体肆意征用、占用土地导致失地失业，生活无法从根本上得到保障时，我们的政府有没有足够的财力和能力为他们解决养老和社会生活保障的问题吗？截至目前，我们没有发现有肯定的迹象。如果因为政府默许甚至亲为不合理征占地（尤其是非法占地）产生让更多的农民因失地失业而生活更加得不到保障的后果，那么我们的政府就应该反省这种以“牺牲农民利益”换来的所谓经济发展是否值得？是否与我们构建“和谐社会”的目标相违背？
（五）引发社会深层次矛盾
大量农民失地后衣食无着必然涌向城市，成为新一代流民，必然为城市的生活环境带来更大的压力，同时也更容易产生系列的社会治安问题，造成更多的社会不稳定因素。失地的农民在农村无事可做，必然纷纷涌向各大中小城市寻找生存和发展机会，而目前我国城市又不像西方工业革命时期那样缺乏劳动力，创造就业本身就不充分，城市每年下岗职工、待业青年人数都在不断增加。太多的农民涌入城市后必然加剧了城市人口就业机会的竞争激烈程度和限制了城市居民平均工资收入水平的提高，同时也造成了交通拥堵、供水供电紧张等问题，盗窃、抢劫等犯罪案件也在飞速上涨，甚至城市中大量的黑社会组织的产生都与失业农民的涌入有关。而农民大量涌向城市的原因除了城乡差别外，恐怕与政府征地和农民失地有着更直接的因果关系。
（六）滋生贪污腐败
大量的非法征用、占用土地案件，可以说都是通过“暗箱操作”、“地下沟兑”完成的，期间必然伴随着政府、官员的腐败和“权力寻租”问题。如政府官员让其亲属、朋友下海经商搞房地产开发，政府官员与某些开发商串通一气搞虚假的土地“招、拍、挂”，政府官员公开为某些非法占地和违章建设行为“开绿灯”，甚至直接提供“保驾护航”工作。个别地方政府甚至动用公安、警察等国家执法人员强行圈占农民的土地；法院等司法机关也介入其中，造成农民对土地被非法侵占后投诉无门。本来代表国家公权力且应该严肃执法的政府官员却有公开或暗地里参与非法占地的行为，必然会损害国家机关的群众基础，必然会助长某些政府官员腐化堕落的不良作风，从而损害人民公仆在群众心目中的形象，对良好的社会道德风尚建设极为不利。
四、遏制非法占用农村土地犯罪的对策建议
（一）着力打造土地使用立体监管模式，加大犯罪查处力度
大力加强基层土地犯罪执法队伍建设，确保对各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况全方位动态监测；探索建立用地信息共享和土地犯罪举报沟通机制，及时有效纠正土地违法行为；构建涉土信访案件办理绿色通道，力争快捕、快诉、快判，避免久拖不决引发群体性事件；严格落实土地违法问责制，深入挖掘土地违法行为背后隐藏的职务犯罪线索，确保违法用地查处整治到位。
（二）着力提高土地利用的科学性，把保护土地与发展经济有机结合起来
鼓励和引导地方政府和农村基层组织拓宽思路，发展特色农业、效益农业、生态农业，增加用地规划透明度，维护群众知情权；积极开展受损土地复绿复耕工作，无法复绿复耕的依法定程序改作其他农业用途；探索建立区域性土地分类保护制度，允许有条件的地方通过“用一还一”，或者跨区域置换等办法，确保农业用地总量。
（三）着力宣传土地管理政策法规，提高广大群众对农村土地依法使用的自觉性和主动性
针对农民自身特点，通过以案说法等形式，加强对土地犯罪行为危害性的宣传；结合“全国土地日”开展“土地犯罪举报宣传周”活动，维护农民在土地管理、资源保护方面的知情权和参与权，拓宽农民举报土地违法的渠道；建立土地犯罪责任追究制度，加强对各级领导干部和工作人员的培训，树立正确的政绩观。
