引言
转型社会就是从原来的中央指令型的经济体制转向市场经济体制的社会，众所周知的包括中国、越南、俄罗斯及东欧。"转型"最初是一个限定很狭窄的概念，指的是经济的转型（transitional economy），后来才逐渐扩展到涵盖经济之外的众多方面。不过，国际上也有少部分学者不赞成"转型"这个提法，认为它体现了单一"目的论"（teleology），预设了仅仅一个固定和明确的终端目标。而在现实生活里，并不存在着这样的一个目的地。从前实行中央指令型经济体制的社会，并不都齐齐奔向该目的地，最终呈现一样的结构和面貌。这派研究学者争辩说，那些众多的原计划经济体制的社会朝什么方向演变，是多元的自然过程，无人可以预设单一目标。因此，用"转型经济"统一称谓它们，误导多多。 这种批判有合力的要素。但目前还找不到丝毫不带偏见、同时又为大家普遍接受的称谓，我也只好暂时随大流，用"转型"这个指称符号。
中国的转型从1970年代末到1990年代末为止，已经有二十年的时间了。前苏联东欧那一大片国家的转型，迄今也有十年了。套用一句俗话，中国二十年的转型经验，以及前苏联等许多国家十年的经验，在人类的历史长河中显得很短暂。但是对我们当代的人来讲，对于所有关心转型问题的学者和公民们来说，它们提供的正面的经验和反面的教训，仍足以使我们在这个时候能进行一些清醒的总结和判断。而如果让总结和判断能够具有启迪的意义，一定要在比较的基础上作出。如果单看一个国家，它所显示出来的问题的深度以及问题所蔓延的广度都会让你很难把握。从比较的基础上进行不拘一格、不带成见的审视，这些问题所包含的现有的意义和潜在的意义才能得到更充分的展露。
在今天的报告里，我将特别集中在一个很基本的关节点上，就是转型社会中的法与"秩序"问题。我们中国人对"秩序"的理解是比较简单的，通常只是指社会治安、街道上的状况之类。英文中的"秩序"（order）的含义则深厚得多，强调的是结构化的政治和社会关系（structural relations in politics and society）。我在报告中对"秩序"的使用是基于这个意义上的。以下凡是涉及到重要的概念我将提及乃至使用英文，因为一些重要的概念常常引发很多很深的问题，但很多的中文的翻译本身是误导的。对于我们研究法学的人、研究法哲学的人、研究法社会学的人，特别是研究很基本的宪法以及合同法等等的人来讲，要精确地理解这些概念本身的含义，应该是一项基本功。
影响巨大的一个概念框架
从1980年代早中期开始，一些深刻的经济的或社会的变化在前苏联和东欧等国家展开。而且，到了这个时期，中国改革的趋势也越来越深化。在国际社会科学界，学者们力求找到一个新的理论构架，因为所有发生在这些国家的那种种的现象已经超出了原来西方那些成熟的（received）理论构架范围，那些成熟的理论构架无法解释从1980年代早中期从这些社会里面出现的日见明显的经济现象、文化心理现象、宗教现象和政治现象。在为着应对新的形势发展而不断涌现出来的各种理论尝试中间，有一个概念构架影响最广泛，很多人都不会生疏，那就是civil society versus the state理论。对civil society的翻译至少有三种：公民社会、市民社会、民间社会。这三种翻译各有长处，但没有一种是精确和完整的。大家知道，civil是很多重要概念的限制词或字根：civilized──受过教化的和有教养的、civilization──文明、civility──文明性或文明的状态。还有密切关联的诸概念如civil law──民法、 civil court──民事法庭、civilian──文治的或平民的，等等。所有这类文明化了的社会状态或社会制度，都与法律对人类群体的调节和规约有关。用十九世纪末英国着名法学家John Westlake的名言来概括，就是"没有一个人类社会可以无法，没有法就没有社会"。 但是以上"公民社会"、"市民社会"、"民间社会"三种翻译都没有完全把civil中的深层含义揭露出来。versus是指against（对立），一种对立的关系。civil society versus the state（我们暂且将它译作"公民社会对抗国家" ）这个理论框架是强调：在转型社会里，原来的那个无所不在、无所不管的国家机器在缩减。很多以前由国家自己去干预、自己去做的事情，正在放开。这种放开在有些情况下，是自愿做出的，有些是在形势的要求下不得不然。这个理论架构的含义是，如果要让civil society增长，必须要求国家涵盖的各个领域收缩，国家的力量下降。因为这两方之间的关系是零和关系，一个强大的无所不在的国家必定意味着civil society是受压抑的，社会领域里就不可能有常态的civilizing和civilized activity（文明化的活动），比如法治、个人的尊严、私有财产的合理保障、社会的和平安定、人民的自由、文化领域的自主、个人的创造活动、新的观念和新的尝试办法层出不穷地涌现出来、非常好的从事上述社会实验的条件和机会等等。要想有这样一种社会生活的状态，前提必须是the state的缩减和衰弱。这就是那个理论构架的基本含义。
这个理论从1980年代中期开始广为流传于东西方，至今已经有15年了。我在1993年写的一篇论文对这种理解提出了批评。 我当时提出的批评主要着眼于一点，就是这个模式主要是基于英美种族（the Anglo-Saxon的）国家与社会的历史经验。在英美种族的国家的历史经验中，从来就是一个很小很弱的国家政权面对一个很强大的civil society， 以致于多年里人们研究英美民族的政治，可以不考虑国家机器的地位。换言之，the state可以在分析中不作为一个基本参数。 在英美国家的法律尤其是美国的宪法传统中，最基本的制度设计考虑的就是如何制约政府的权力， 因此导致了这种把国家与社会的关系看成是零和关系的观念。我认为这种观念不但不能描述亚洲的情况，甚至不能描述欧洲的很大一部分如德国、拉丁语系国家如法国、意大利、西班牙、葡萄牙的近现代史上的经验。在德国政治哲学和法理学中有一个非常强有力的理论就是"有机国家"论（the organic state）， 这个organic state理论讲的就是，一个德意志民族像一个人的有机体一样。在这个民族里，国家和社会的关系就同一个有机身体的大脑、心脏和四肢的关系一样，是不能分割的。用黑格尔当年法哲学的名言来说，身体作为一个有机体只能以整体的方式存在，解剖室里的一具尸体的内脏或肢体只能称其为实验品，而不能再称其为"心脏"或"人手"、"人腿"，因为把它们单独拿下来就再也不能发挥本来的功能了。把一个民族内的国家政权和社会的关系视为互为条件、互相依存、同生同灭的有机整体，在德国等国家里这个思想是非常根深蒂固的，所以civil society against the state理论不能描述和解释它们。
事过六年了，我现在要对civil society against the state模式提出第二个批评。多个国家的转型经验，尤其是俄罗斯的经验表明，the state的力量的衰减并不必然导致或帮助civil society的健康发展。这两者之间的关系不是零和关系，不是此长彼消的正负关系。 在当今的俄罗斯所发生的最深刻的变化中，那些牵涉到法律和秩序的方面，有两个大趋势值得我们关注。
"俄罗斯现象"
第一大趋势是the feudalization of the state，我们中文可以把它翻译成国家的"封建化"。但是这里必须再次提醒，英文feudalism和feudalization同我们国内理解的"封建主义"的含义不但是不同的，而且在根本上、在基点上是截然相反的。我为此写了多篇论文，试图加以辨别澄清，这涉及近代早期中国为什么没有发展出资本主义市场经济的问题。在英语中，feudalization指的是政治或社会结构的分裂、多元、离散的态势，而在中国的政治教科书里，"封建"一词讲的是人类社会中的一个发展阶段，并因此成为所有坏东西的代名词──"封建"、"封建大家长"、"封建****"、"封建头脑"、"封建作风"等等。而在英语中，feudalization恰恰是缺乏集权的、不足以高度****的，因为它没有一个权力中心，政治权力和公共权威四分五裂，很多权力成为私有物。记住这个关键区别，我们也可以把feudalization翻译成"分封化"。
当今俄罗斯的"封建化"首先指的是在原来的国有社会主义（state-socialism）体制下，被法律和宪法规定为国家财产（国有财产、全民财产、公有财产）的那些财富不再是国有的了，不再是全民的了，不再是公共的了。这个财富的转手过程并不是我们通常理解的私有化或私营化。私有化是拍卖。而"封建化"或"分封化"讲的是在当今的俄罗斯，叶利钦这些政治上的当权者为了维护自己的统治、为了当选，不断地通过不那么明确的非法、但也不怎么合法的灰色方式，把原来属于全民的财富暗暗地转让给那些最有权势的寡头们。 对原来国有企业的财产，叶利钦他们最初是采取发放民营化券的方法，像配给证一样，表明对国有财产人人都能分得一份，分到手后可以转让。后来采取了更进一步的办法，让投资基金会或银行来接管国有企业。俄罗斯的国有企业大得不得了，一个大型企业几十万人，一个城市就是一个企业。当年列宁的名言就是把革命后的俄罗斯变成一个"邮局"，像管理邮局一样地管理俄国的一切公共事务。叶利钦政府对庞大的国有企业要求由银行或银行主持的投资基金来接管。这些银行家和投资基金的主管们并没有很多资产，政府特许这些人成立银行或非银行金融机构，让他们通过发行债券、股票等等的方式，付出极少的一点钱，也就是象征性地付钱给政府，来"空手道"式地接管国有企业的资产。这种方式的掠夺是"灰色"的，它得以大规模地进行，是因为主政者颁布了法令，用政府行为的方式，使得某些人或集团能够顺利地掠夺全民资产。英文称呼是"Robber-baron capitalists"，即"窃国大盗型资本家"。他们不是小盗，而是"大盗"；他们窃的不是一户、两户的私人家，他们窃的是全体人民财产的控制者──国家；他们窃来财产以后，不是藏在山洞里，而是转手做资本，在所谓的"经济改革"和"新兴市场"中左右局势。短短的一个称呼，把他们与别的种类的掠夺者清楚地区别开来。
随着整个制造业的衰微，俄罗斯目前的主要财源是原材料的开发和出口。 "分封化"的另一种表现形态就是当政集团把原材料的开采经营权和出口贸易权让给一些权势集团来垄断。他们把俄罗斯的自然资源换来的宝贵外汇存到国外不拿回来。像这种通过出口转移出去的国有资产，据比较保守的估计每年在250亿美元左右，从1991年到1999年至少已经有近2000亿美元流出境外，而同时期俄国吸引来的外国投资总数还不到这个大出血数字的十分之一！
"分封化"首先是从经济领域、从公共财富的瓜分起步的。要使这种披着半合法的外衣、经由政府特许的窃取国资行为成为一种常规的、稳定的趋势，就必须强化既得的利益结构。在原来的公有制的国家里，人们都是低工资、低收入，庞大的国有资产、公共财富都是由这里积累起来的。普通的无权无势的公民当然对窃国大盗型的资本家很痛恨。所以为了强化他们的政治保护，他们就把那些转移出去的财产的一部分作为政治资源，再返回俄国，有些作为叶利钦他们参选的政治献金， 有些则在必要的时候为了选举而撑托股市，造成一个虚假繁荣的局面，等到选举过后资产就走掉了，大进大出。被分封了的国有资产成为一个由政治主宰和财经寡头联手的权势集团随意支配的政治资源。乔治•索罗斯在俄国市场上角力了好几年，最后感叹地说："首先他们是把国家的资产给盗窃了。然后当国家本身变得有价值、成为法统的源泉的时候，他们又把国家给窃取了。"
对重要的地方官员，莫斯科的主政者们采取的办法也是类似。他们把国家政权的一部分授予地方大员，不要求后者对公众的交待和负责（public accountability）。他们和地方大员之间的交易就是：后者对他们个人负责，包括在竞选的时候提供支持。
还有就是武装力量的分封化。俄罗斯目前军队的状况非常惨，这些年来保持着全世界军队中最高的自杀率和逃亡率。他们自我描述的状况是："We are hungry and angry"（"我们既饥饿又愤怒"）。但是对于那些非常少数的核心军团，叶利钦不得不抓住。要取得他们的效忠，就要给这些部队特定地盘的管辖权。军队的调拨和军事资源的分配，不是按照国家的安全和防务利益，而是按照当政者个人的或集团的利益来进行的。
如果我们阅读欧洲中世纪的历史便可以看出，俄罗斯目前的状况非常像欧洲十世纪至十二世纪封建制度的高峰期那种对社会资源的分配状况。在那个时期，随着希腊、罗马古典制度的衰落和北欧蛮族的入侵，原来的公共权威、政治权力和财富被逐渐地瓜分掉了。这种瓜分是在不同的封建主之间进行的，每一个封建主都对他的领地享有最高的权力，封建主有自己相对独立的经济力量、收税的权力、法事裁判权、武装力量等等。因此，没有全国统一的权力、全国统一的法律和秩序，没有全国统一的税法和全国统一的军队。这种对公共权力的分割现象在二十世纪末期的俄罗斯以一种惊人的规模重现。
在俄罗斯出现的第二个发展趋势更值得我们研究法学、政治学和社会学的人关注，那就是the criminalization of society，即社会的犯罪化。Criminalization至少有两种主要的含义，一个是由刑法来界定的，意思是某一种行为在以前不被法律界定为犯罪性质，而在新的刑法的条款中被明确定义为刑事犯罪性质。第二种含义更多的是社会学意义上的,也就是我们所使用的含义，是指俄罗斯社会的众多方面都基本上是以这种或那种犯罪的方式来进行。首先在经济领域里体现出来的，就是银行界和金融业。在今天的俄罗斯，百分之70－80的银行后面都有黑社会在运作，至少与黑社会有关，"黄道"和"黑道"相勾结。几乎每一个银行都雇佣全副武装的私人保安队，保安队的人员来源有两种，一是黑社会组织，一是前克格勃保安部队和内务部特种部队。很多黑社会组织都与前克格勃有联系，又同银行勾结在一起进行运作。在今天的俄罗斯，在哪个星期里有一个小银行的人被暗杀了，报纸一般是不会刊登的。要想登报，一定得是中等规模或更大的银行的人被暗杀才行。在俄罗斯债务执行之类的经济关系多半不是通过银行交易，而是通过黑社会组织来实施的。俄语中也创造出了一些很新的词汇，来描述这种情况。经历过1997－1998年的东南亚金融危机，我们现在能够充分地认识到，当一个国家的银行业、金融市场被黑社会所控制，这意味着什么？
进出口业也是与黑社会勾结在一起。如前所述，现在的俄国能出口的主要是原材料。为了争夺对原材料开采业的控制，暴力暗杀是基本的手段。这些暗杀和暴力事件尽管造成很多的人命损失，却极少被破案惩处。 更可怕的是黑社会已经渗透到两个对国家安全和稳定、对国民利益至关重要的公共领域：军火贸易和公职竞选。在俄罗斯你如果能出得起钱，核武器部件都能买得到，更不用说常规武器了。顺便说一句，1990年代初期，有一次我去俄罗斯，开车穿过边境，没人管，国家功能的这一重要环节已经处于瘫痪状态了。国家机器衰落，边境漏洞百出，军火走私就成为非常有利可图的行业。走私猖獗的地步令人发指，军火走私分子诱骗中亚西亚一些文化水平不高的人（主要是妇女）把放射性核原料藏入人身体内偷运过边境。这样的人充作了"肉体包装袋"，吸收的放射性元素高过安全标准的几百倍、几千倍，很快就会丧命。这种黑道走私实在是残忍至极。
黑道积极参与全国性和地方性的政府职位的竞选，特别是地方选举。最有权势的金融财经寡头们多半拥有"枪杆子"（黑社会势力）和媒体（主要是电视台）。在竞选过程中，媒体不是公共服务的器具，而是寡头们操纵舆情的私器。主控黑道的人士也可能以金钱来安排选举的关节点。 如果你的竞选纲领很受民众拥护，那么对手很可能雇佣黑社会来搞恐吓，甚至暗杀。对于敢于揭露黑道渗透公共部门行径的记者，黑道先是恐吓，然后是暗杀。在俄罗斯很着名的几位记者都被暗杀了，至今也没有查出真正的幕后指使者。
对俄国社会的犯罪化，观察家们的评价是："在这个世界上，大概没有任何一个国家像俄国一样，有组织的犯罪和大型工商业相互渗透重叠到这种程度，以致于经常无法分清楚，犯罪行为到何处止，合法正当的生意从何处始。" 俄国的国民经济整体有百分之四十以上被控制在黑道手里，而在几个行业（比如已经提到的银行界，以及房地产界和消费品市场）里，黑道更是不容争议的"龙头老大"。 有那么多着名的黑道人物出马竞选"杜马"（俄国国会下院）的议员席位，是因为根据俄国宪法，一旦进入"杜马"，就可以获得赦免权，免于被刑事犯罪法庭起诉和判刑。
"俄罗斯现象"为什么值得关注？
让我们来作一个简要的概括。俄罗斯近年来转型的经验，揭示了原来的那个"公民社会对抗国家"理论模式的另一个盲点，这是我在1993年写那篇论文时所没有看到的。现在应该更加明确地强调：civil society的增长绝对不能看作是国家机构体系衰落的自然必然的后果，二者不是同一个过程的两个相克相成的方面。对俄罗斯的现象，西方的主流经济学家、法学家、政治学家、社会学家也在重新思考。纯粹从表面上来看，今天的俄罗斯即使不是一个稳定的民主制，也是一个西方式的政体架构，它有多党制，有定期选举，有几乎什么话都可以讲的新闻媒体，有了集会、结社的自由，有旅行的自由，等等。但为什么这样一个国家在政治生活、经济生活和社会生活诸方面发生了普遍的犯罪化？
1997年底，美国《外交事务》双月刊的执行主编发表了一篇长篇评论，把俄罗斯的现象称为democracy without liberties，意即"有民主的形式而没有自由的内容"。这里的"自由"用的是复数，指的是法律所保障的诸多公民权，诸如个人的安全、财产的权利、公正的司法、基本的社会福利、对少数民族和其它弱势社群的宽容和保护，等等。对于只有形式民主的政体而缺乏宪法所保障落实的公民权的制度，该主编称之为"illiberal democracy", 俄罗斯是其中的突出实例。
虽然我们的改革开放过程中出现了很多问题，还有很多问题没有解决、很多问题引起从上到下很多人的不满，但中国二十多年来的改革开放在整体效果上仍然要大大地好于俄罗斯，这是国际上多数经济学家和社会学家们的较公正的评论。尽管如此，身为中国学者，我们仍然要对俄罗斯现象进行深思。为什么？
第一个原因，是历史的类似性（historical parallel）。有些学过比较社会学和比较经济史的人们知道，1989年中国社会科学出版社出版了一部很厚的译着，Karl Wittfogel的《东方****主义》。在1981年，还出过一部也非常有趣的译着，梅洛蒂的《马克思与第三世界》，是商务印书馆出的。 这两本书都讨论了主要来自马克思，也受到麦克斯•韦伯影响的一个重要概念，英文缩写是AMP，即"亚细亚生产方式"。中年和晚年时期的马克思专门研读了亚洲和其他一些非西方社会的历史，他发现西欧历史发展的图景基本上不适合亚洲。马克思对亚洲几个古老文明中普遍存在的、长期处在中央集权状态中的生产方式一直找不到一个很好的分析概念，只好用一个地域性的概念"亚细亚生产方式"暂时标示它。而在讨论欧洲的社会结构时他用的是分析性的概念，如奴隶制、封建制、资本主义制。根据马克思等人的研究，最够格的AMP是中国、印度、埃及，其次是俄罗斯。马克思等人老早就告诫，在这些地方，政治实体与经济实体的关系、财产与权力的关系、法律与秩序的性质、个人与集体的关系等等，与欧洲的非常不一样。欧洲和亚洲走向现代市场经济体制的道路不同，代价不同，时段不同。在麦克斯•韦伯的比较经济社会史研究中，象中国、埃及、俄罗斯这类有着强韧官僚集权制历史传统的国家，一旦官僚体制本身不再发挥社会经济活动的中心枢纽的作用，如何找到新的制度化的源泉，也是一个大问题。
第二个原因，是分析上的平行（analytical parallel）。这里的关节点是"规模"与"秩序"之间的关系，中国和俄国都是属于地球上少数几个"超级尺寸"的大国。学习过政治哲学和法学的人都知道，在经典的理论中任何一个政治社会（political community）的规模同管理之间都存在着对应的关系。同样的一套制度，如果它所管理的社会的规模不一样，它的有效性将会非常的不一样，即使在其他的方面，条件都相等。先哲们把这一点讲得很突出的包括亚里士多德和卢梭，他们倾向于认为在比较小的社会里才能建立起有效的法的权威、社会秩序和直接民主。在当代，对规模和秩序的关系作了非常有意思的探讨的，包括耶鲁大学退休政治学教授道尔，他和别人合作一本小册子Size and Democracy（《规模与民主》）。另外，从经济管理方面对规模和管理之间的关系作出非常好的探讨的人有制度经济学的大师威廉姆森。
在西方有北欧诸小国，如挪威、丹麦、瑞士、冰岛、荷兰等；在东方有新加坡，还有香港特别行政区。这些社会尽管在文化、种族、政治结构上不同，都表现出高素质的社会管理。这些从另一个方面印证了"规模"作为一个独立参数的中心意义：规模越大，秩序和它背后的法律制度越难建立；反之亦然。
至少因为以上这两个原因，我们中国学者要特别关注俄罗斯的转型经验，特别应当集中注意力在刚才我们讨论过的那两种发展趋势上。我们要回过头来看一看，在经典的法哲学、法社会学方面，有哪些方面的洞见可供我们重新思索和移过来使用。在西欧封建制度的末期至工业资本主义兴起的初期，那时代产生了一个很着名的政治哲学家叫霍布斯。 他就警告过，人类生活的状况可能是丛林状况，大自然状况（a state of nature），弱肉强食，没有公共权威，没有规矩，谁拥有暴力（"狠"），谁拥有诡计（"毒"），谁就占上风。"人对人象狼对狼那样"。为了使这种状况尽快地结束，每一个个人都有必要把他所享有的自由和权力让渡一部分出来，以形成公共的权威和权力，这就是政治国家，the state。在他看来，要想让文明社会存在并正常地运转下去，政治国家实际上是必要的条件，即使政治国家作为唯一的和最高的权力（the sovereign）具有潜在的滥用权力的危险。之后，进一步阐述这方面关系的有黑格尔的法哲学。他讲到在西方社会历史发展的诸多阶段上，一定要出现一个普遍意志（the universal will），就是the state. The state对civil society的关系，就是普遍利益对特殊利益的关系。这样，个人的尊严，财产的尊严，社会共同体的安定和福祉才能得以维持。在西方的经典中间我们可以找到这些思想，为什么？基本原因之一是在西欧封建制晚期，他们遇到过类似今天俄罗斯现象的情况。引申到今天转型的条件下，我认为如果泛泛地、一般地提国家的弱化和收缩，是容易误导的。考虑到国家的力量和功能的多种可能性，应该提另外一个概念：state-rebuilding, 可以译作"国家机器之重新建构"，简称之"国家重构"。这个概念强调把政治国家的发展，当作是一个有意识的建构操作，同时又是渐进的过程。
当俄罗斯的转型刚刚开始时，西方主流学派强调的是怎样把它的全权国家搞散架。俄罗斯现象提示我们，把国家机器搞散架的代价是非常沉重的。把一个国家机器搞散架是一回事，获得有实质公民权的民主政体是另一回事。破不等于立。所以在系统转型（systemic transition）的条件之下，如何实施state-rebuilding这个过程是研究法学、政治学、社会学乃至于经济学的人要认真思考的问题。我想强调，在研究转型社会的学术出版物里，包括西方众多主流派学者的流传很广的着述里，把许多概念过分地简单化了，简化到在逻辑上干净利落，操作方便，而在认识功能上制造出只能看见黑白分明的僵化潜意识，对所有其他的形态视而不见。以前我们惯于使用的是"大政府，小政府"，"有限政府，无限政府"，"强国家，弱国家"，"全权国家"，"集权国家"这类概念。要想帮助转型社会顺利地转下去，我们在国家重构的全过程中，必须要对以前的过分两分法的简单化概念"对子"进行重估。 State-rebuilding绝不意味着要完整地回到过去。可以这样讲，以前我们把"强弱"作为政府"规模"的一个属性，这是一个很大的误导。以前人们衡量一个政府的强弱，还看它能不能较自如地运用镇压的力量。当然，使用强制的力量进行镇压（coercion）是国家很基本的一个功能，这在马克思主义的国家理论、在韦伯的国家理论、甚至在黑格尔的国家理论中都是很重要的。众所周知，在韦伯的政治社会学里， 国家被定义为垄断着合法暴力的最高的政治实体。但是，把"暴力压制"这个功能当作国家强大有效的最重要的指标，实在是一个重大的误解。
我们在进行state-rebuilding时必须要走出这个固有的误解。从比较政治社会学的意义来讲，一个专权的国家机器，并不必然是一个强韧的国家机器，一个受宪法制约的（constitutionally limited）或有限的国家政权，并不必然是一个不能有所作为的跛脚政权。同理，一个小的国家机器也不一定就是一个弱的国家机器，一个庞大的政府不等于是一个强大的政府。在这里我们要着力分清"硬政府"（hard government）不等于"强组织"（strong organization）。组织指的是组织的能量、适应力和效力。一个专权的政府并不等于一个有效的组织，一个能够很有效地执行自己法定正常职责和功能的政府，也可能是其它领域里相当"软"（soft）的一个政府。
加尼福利亚大学伯克莱校区的着名政治学教授Ken Jowitt曾经以古巴为例，说明强硬政府的软弱腰部。规模很小的古巴，其政府从动员武装力量、远征非洲为安哥拉打仗，到多年里抗击美国霸权主义等，是一个真正的hard state。但在其他重要的公共政策的领域内，如税收、土地管理、经济和贸易方面，古巴的政权搞得一团糟。因为它的organization是不行的，其效能远不足以贯彻实行它自己制定的任务。它的国家机器是一个矛盾的实体：强硬而无能。Jowitt的这个评论同样也适用于当年的苏联──正是这种"遗传"的性质严重影响了今天的俄国，导致出现"分封化"和"犯罪化"两种趋势。
在经济的转型过程中，一定要很好地注意国家机器的效能问题。一部有效的国家机器应该是规模适中的，目标适中的，权力范围适中的。它可能不是直接民选的，但也不能任意行事，得要尊重宪法对它的适度规约。1997年的世界银行年度发展报告，主题就是建立一个"有效政府"。
中国在建立有效政府机构方面的当务之急是什么呢？要逼近这一目标，我们不能不想到对政府有限的资源加以合理配置的问题。为配合传统的中央指令经济的模式而设置的政府职能机构，在很多方面已经不必要了，它们的存在对社会来讲是个负效益。很多在传统的指令型经济结构下不存在的或附带性存在的活动领域，正在变成政府职能中最供不应求、最值得关注的要点。这样的背景下国家机器怎样进行调整，才能实现state-rebuilding的任务？在技术上，我们对此可以尝试列出一个单子来。
让我们举例来说明。上个星期的《南方周末》报道了两件事情，都是在中国的大西北。一个是宁夏自治区的一个很穷的县，县里的头头已经把自己九岁的儿子变成"国家干部"了，十一岁的女儿已经是"技术人员"了：他俩的名字已经列进了县政府的编制里，可以吃"皇粮"了，而这个县每年都从国家要几千万元的救济款。另外一个例子，是青海的一大片古墓被盗挖，盗墓者们开始是拿着铲子去挖，后来把大拖拉机开去了，光天化日之下连续作业7－8天，竟然没有任何人来过问。后来记者问州政府，为什么不管？政府说我们的警力不够，我们的车又破又烂，汽油又不多，哪能追得上他们呢？他们盗墓的开的都是好车、新车、进口车。
这两个现实的例子的比较，恰好从一个侧面提示我们：中国在转型时期，state-rebuilding的关键部位应该是在什么地方。国家机器（行政部门、司法部门、国防部门等等）在必须花钱的那些环节上无钱可花，基本原因之一是国家机器的雇员在支配有限的国家资源时，可以违背国家机器的目的。只要这种背离组织目标的行为得不到及时和严厉的纠正，它们就会逐渐地使国家机器本身瘫痪。因此，我们首先必须对政府的有限资源重新进行合理的配置。在中国仅仅强调政府钱不够用，这话是没有什么意义的。世界上任何一个国家，包括最为富裕的那些国家，都不会有任何一个政府会说我的钱多得用不完。经济学之所以存在，法律之所以必需，基本原因之一，就是社会的资源永远是相对不充足的。如果一个社会的资源丰富到那种程度，可以不受约束地使用，那还要法做什么？那还要经济学干吗？关键的问题不仅仅是资源缺乏的问题，更为要害的是如何配置的问题。我这里谈的不是空泛的民主制度，而是谈有效的国家机器的最低条件。
在传统的中央指令型经济体制下，行政部门把很多其他部门对公共事务的调整和管理的功能给同化了，对此，学法律的人大概感受最深。许多应该由法律来调节和管理的领域，在中国却是通过行政干部的直接干预来对付的，是不会拿到法庭上去的，很多年里也没有法庭。传统体制下国家机器职能中最小最弱的部分恰恰是转型过程中最需要强化的部分，其中很大一块就是英文中的the judicial，即司法、执法。中国的经济体制从单一的国有制走向多元所有制的市场经济，一个一个的行业市场（the sectorial markets）一定是非常快速地分化出来，比如象房地产业、金融业、旅游业、个人服务业（美容、健身、心理咨询，等等）、资讯业、教育业等等。这样原来被党政部门同化了的调节和管理的职能就要部分地分化出来。这个过程在中国已经开始，但还远远不够，远不足以保障市场经济作为一个制度而确立，并且具备复生机制（self-perpetuation）。做个宏观历史角度的对比，当年韦伯在比较了西方的市场经济同东方的经济状态后，得出了一个非常有趣的结论，诸位可以在他的《经济与社会》一书中查看细节。韦伯说，如果你看一看从宋朝到清朝前期的中国社会，就会发现当时商业已经非常发达了，财富的运作形式已经很精致了。在同时期的西欧，还是在黑暗的中世纪的阴影下。为什么后来工业资本主义市场体系恰恰不是在最善于经商的东方大国中国出现，而是出现于西欧？ 当然原因不止一条，但韦伯特别强调：在那个时代的中国，财富的创造、交易、转让、继承多半是一种特许的权利，而不是一种普遍的权利；主政者皇帝和朝廷随时可以从民间那里拿回来。在传统的中国社会里，个人如果要发财，必须与官府和皇帝有特殊的关系，这样才能安全地进行财富的积累与转让。而现代工业资本主义最基本的条件之一是要使财富的生产、交易、继承具有长时期的可预测性。没有可预测性，稳定的、大规模的生产绝不可能，更不要说投资于技术的积累和创新了。那么，长期的经济环境的可预测性靠什么来保障呢？让我们看一看迄今中国人的日常生活经验，就可以发现这样一个示意图表：
意 指 政 行 法 宪
见 示 策 政 律 法
条
例
──│──│──│──│──│──│→稳定性、可预测性的程度
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在这个表上，公共权威（public authority）的行为被放在一个连续线上进行比较。越靠近右端，可预测度越高（more predictable）。公共权威的表现方式被归纳为六种三组。"行政条例"和"政策"组的可预测性或稳定性居中。因为它们的制定、颁布、修改和废除需要经过国家机器的相关部门主管官员的集体讨论和表决，但不必经过人民代表大会和立法机构的辩论和审核。而"宪法"和"法律"就要通过这样的程序，费时较长，变更较难，所以社会成员在较长的一段时间里，可以依照它们来调节自己的行为。"指示"和"意见"组的稳定性和可预测性程度最低，因为它们通常不必经过相关部门主管官员们的集体讨论和表决，更不必经过立法系统。一个有实权的主管官员就可以发"指示"（通常都是书面的）和"意见"（多半是口头的），所以，比指示更多变的是意见，不成文的，领导打电话说我有个意见，他说过以后甚至可以赖帐。在我们中国，大部分的社会管理都是在意见至政策的跨度内展开的，随意性强。随着中国日益与世界市场接轨和互相依存，我们必需向更高的可预测性方向移动。
在这个历史性的进步过程中，我们现在做的最多的事情是立法。立法是非常必要的，我们在过去二十年里立的法多得不得了。以后要进到司法和执法的层次。从中期任务来看，要建立一个高效能的国家机器，最重要的领域就是司法和执法。从远期目标来看，要建立一个法治的国家，要使民主制从最基层逐步地向上发展，司法和执法都是至关重要的"软件"系统的基本建设。没有法治的市场，一定是强盗和骗子横行的经济地盘；没有法治的"民主"，也一定是强盗和骗子横行的政治地盘。
