2013年9月30日，由于民主、共和两党未能就政府新财年预算决议达成共识，导致美国政府某些部门停摆，大约80万政府雇员暂时失业。经过两周多的相互指责，美国国会参、众两院最终于10月17日先后表决通过财政预算案。美国两党围绕财政预算和债务上限的斗争暂告一段落。政府停摆的背后，凸显出美国政治日益极化的现实。
一、“关门游戏”与政治极化日趋严重
美国宪法授予国会掌握“钱袋权”，政府开支必须由国会制定预算。1917年美国国会设立了公共债务上限机制，即国会一次性批准财政部一定额度的发债指标。如果政府债务要突破上限，就需要国会重新提高债务额度。一旦国会基于种种原因未能通过预算案或者不提高债务上限，政府将会由于资金不足而被迫关闭某些非核心部门，甚至冒承担债务违约的风险。从1976年到2013年，美国联邦政府共发生了18次关门事件，但债务上限每次都能“有惊无险”地得到突破。据统计，自1939年以来，美国国会共计提高债务上限83次，平均每9个月提高一次，债务总额达到惊人的16.7万亿美元。
2013年10月由于预算问题导致的政府关门事件与历史上发生的历次事件的结果一样，最终达成了临时性的解决方案。但如果仔细考察整场政治“闹剧”的缘起、过程及其根本原因，就会得出一个明显的事实，即美国政治生活，特别是国会政治生态已经发生了改变：政治极化症已经渗入到国会政治博弈的深层内核之中。
预算危机最根本的原因是众议院共和党人对奥巴马政府执政理念的不满，特别是对奥巴马的医改法案持坚决反对立场。2013年9月20—30日，国会众议院议长约翰·博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，都附加了阻挠医改法案实施的内容。其中一些内容是要求先将奥巴马医改法案延期一年，并废除相关税费，然后才考虑批准任何保证政府运行的经费。由于奥巴马采取了更为强硬的立场，双方毫无妥协空间，由此将联邦政府加速推向17年来的首次停摆。因此，这次预算之争与政府关门再度暴露了长期为人诟病的美国政治痼疾，即冷战后日益严重的党派政治两极化的现象。
首先，美国政治极化是冷战结束以来日益严重的政治现象。保守派学者佛朗西斯·福山认为，自20世纪80年代以来，美国国会政治光谱两极化日益严重，以至于现在最自由的共和党人要比最保守的民主党人大大右倾。国会政治极化可以从有关贸易立法更加难以达成一致的事实中得到印证。美国著名学者I.戴斯勒指出，在20世纪七八十年代，扩大贸易立法通常是由两党在主管贸易的参议院财政委员会和众议院筹款委员会内部共同制定的。贸易议案在提交大会表决时，一般是依靠跨越两党的中间派联盟而获得通过的。但是，“近几十年来，在美国国会，尤其是众议院里，两党之间的对立和宿怨有增无减——不，是愈演愈烈”。[1] 美国皮尤中心2013年6月份发表的“1987年至2012年美国价值观调查”表明，相较过去25年的任何时期，目前美国价值观和基本信念因党派而产生的极化现象是最为严重的。美国民主党和共和党之间的价值分歧，比不同性别、年龄、种族和阶级之间的分歧要大得多，因此政党极化现象已经成为美国社会最大的单一分裂因素。
其次，政党政治极化效应也扩溢到普通民众对社会价值观的认知上。研究表明，冷战结束以来，普通美国人在激烈的两党政治斗争下也变得越来越两极化了。自20世纪70年代到冷战结束之初，尽管美国人变得更加保守了，但多数美国人仍聚集在政治中间派周围。1971—1976年，自认为属于中间派的选民占到77%。然而，到2002年，自认为是中间派的选民下降到了62%。[2]
前述美国皮尤中心发表的“1987年至2012年美国价值观调查”结果同样表明，民众价值观的极化现象有增无减。该报告指出，美国政治极化现象不仅在政治精英中出现，也在普通民众中日趋严重。25年来在涉及对政府、商业、环境和社会等48个议题的价值观倾向上，分别支持民主党和共和党的民众在观点上的差距扩大将近一倍，其中差距扩大最快的时候就是在小布什和奥巴马执政时期。
最后，国会政党政治的两极化使得围绕政府预算开支和债务上限的斗争日益激烈。从历史上两党围绕这两项议题的较量来看，可以发现20世纪70年代国会政治的两极化远不如今日严重。美国历史上第二次政府关门发生在民主党人卡特总统任期内。当时，民主党控制参众两院，但两院却在是否支持“支付人工流产费用”的问题上产生分歧，从而导致政府多次关门。总统所属政党在两院占据多数，也有可能出现政府关门现象，这说明国会并没有完全从政党政治的极端立场来处理某些议题。同样，在1987年，尽管民主党控制着国会两院，但他们并没有趁火打劫，而是推出了一项有两党多数议员支持的比较温和的法案，总统里根所签署的债务上限方案也接受了附加条件的解决。与总统属于同一阵营的国会共和党领袖所做的工作是到白宫游说对方案的支持。这样的一种政党博弈方式理性而又务实，尽管意见不一曾导致了或长或短的政府关门，但终究是在两党妥协的基础上解决了问题，体现了“政治是妥协的艺术”和美国宪法之父们设计权力制衡的初衷。
然而，本次预算之争却成了典型的“零和博弈”。尽管最后两党达成妥协，但共和党的条件几乎没有得到奥巴马的接受。关门事件发生后，面对各界质疑，奥巴马的回应仍是继续指责共和党极右派对议案的阻挠，表示绝不会以“支付赎金”的方式来换取国会共和党人对提高债务上限的支持。共和党以毫不妥协的方式迫使政府关门，但奥巴马以更加不容商量的方式回击共和党，两党斗争到了“你死我活”的境地。
推动政党政治极化的原因除了政党意识形态的强化以及民众社会价值观的变动外，美国选举机制的缺陷也起了推波助澜的作用。在最近两次国会选举中，共和党利用在多数州议会的优势地位以及本党人士出任州长的机会，借助刻意分割选区的所谓“格里蝾螈”(gerrymander)[3]手段，成功控制众议院。 在2010年根据人口普查重新划分选区的大战中，共和党在决定210个众议院席位的选区划分中占据较大优势，而民主党只可能决定104个选区的划分。在2012年11月与总统大选同时举行的议会选举中，共和党人同样成功地朝着利己的方向改划了众多的国会选区。因此，尽管民主党比共和党多获普选票117万张，但共和党在众议院中却多得33个议席。当选众议员有很多是以70%，甚至更高的得票率赢得了他们所在选区的支持。这使许多众议员感到，坚持自己的意识形态立场不必担心自己的连任问题，不必花大力气去争取中间选民。
因此，随着美国政治极化的日趋严重，国会政治生态也发生显著改变。民主党在信奉自由主义上立场坚定，共和党则日益保守化。由于中间派议员力量减弱，极端派议员势力大增，在适宜的政治土壤下，诸如茶党这样的极端保守派力量就会应运而生。
二、茶党：政治僵局中的“关键少数”
茶党在美国政治生活中的崛起很大程度上是对奥巴马2008年大选上台及其相继推出的一系列具有自由主义大政府色彩政策的反弹。茶党将2008年总统大选共和党的失败不是归于小布什反恐战争的后果，而是认为是共和党没有坚持原则和价值观所造成的，于是更加向右转。在奥巴马于2012年再次赢得连任后，茶党引领了新一波推动美国社会向右转的高潮。在2010年国会中期选举中，茶党异军突起，成为不折不扣的“黑马”，致使很多共和党精心挑选的候选人直接出局。共有33名茶党候选人赢得众议院初选，8名茶党候选人赢得参议院初选。茶党最终在国会两院中赢得了自己的席位。
在这次预算之争中，茶党是迫使共和党采取强硬路线的根本力量。茶党阵营的议员将火力对准奥巴马医改法案。尽管多数共和党议员对于奥巴马的医改方案表示不满，但并不十分赞同通过迫使政府关门，甚至冒债务违约的极端方式来达到目的。但共和党却一再提出奥巴马难以接受的方案，根本原因在于共和党内极端派的茶党及其在国会的代表在一定程度上“绑架”了共和党主流派。例如，2013年9月29日深夜，众议院原本准备就避免政府关门的一项议案进行投票，但在克鲁兹与其他共和党强硬派的压力下，博纳计划修改这一议案，以便加入将医改法案的授权、税收与福利推迟一年的内容，从而使众议院陷入与民主党控制的参议院的对立，并最终导致联邦部分部门关闭的后果。
茶党在国会两院中的议员及其支持者全部加起来也不过四十余人，而且主流共和党人也不认同茶党议员的极端主张，但茶党却仍能扮演“关键少数”的角色，其原因如下：
一是茶党是共和党内意识形态最为极端，也是最为团结的力量。它拥有保守派草根组织的支持。“自由事业”、“美国遗产行动”和“茶党快车”等保守团体是茶党背后的中坚力量。来自田纳西州的共和党参议员鲍勃·柯克认为，一味地支持否决奥巴马医改法案并不会带来建设性的结果，于是这些保守派团体对他进行了狂轰滥炸般的电话攻势，视其为“共和党叛徒”。
二是茶党议员有误导选民之嫌。他们传递给选民的信息是，如果施加的压力足够大，奥巴马医改法案有可能被废除或暂缓执行。实际上这是不可能的。如果说2011年共和党挟中期选举胜利的余威还能迫使奥巴马总统有所让步的话，这一次奥巴马有足够的理由保持强硬。奥巴马已无连任压力，他可以而且必须维护作为其标志性政治遗产的医保法案。
三是对新媒体技术的运用也使茶党获得巨大的动员力量并成为媒体关注的焦点。茶党的另一领军人物特德·克鲁兹非常熟悉社交媒体的运用。9月26日，克鲁兹为了阻止对奥巴马医疗改革的投票，进行了长达20多个小时的冗长演说。事前，保守派选民在推特(Twitter)上采用克鲁兹幕僚提供的“Make DC Listen”标签在网上集结关注者，并用数百万封电子邮件轰炸注册用户，告诉民众给参议员打电话，并要求他们支持克鲁兹。
茶党的出现，从表面看是激活了保守主义思想，总体上壮大了共和党的力量，但从共和党主流来看，这未必全是好事，因为它事实上分裂了共和党阵营。茶党支持者中很多人长期以来是共和党的“铁杆支持者”。由于克鲁兹等人宣称自己代表“不满而焦躁”的保守派声音，被保守派原教旨主义者视为“守护期望共和党有所作为的选民的最后一道防线”。因此，克鲁兹等人事实上挖走了共和党主流派的选民墙脚。由于国会对于本党议员的约束力并不具有强制性，如果发生议员出走或者倒戈的话，会危及到共和党在众议院的多数地位。一旦共和党变成少数，约翰·博纳的议长职位立即不保。这是博纳虽不完全认同茶党的主张，但却又不敢与民主党达成妥协以避免政府关门的原因之一。
三、美国政治运作机制改革任重道远
几乎每次联邦政府停摆发生后，美国社会都会进行某种程度的反思，包括要求对现有政治运作机制的弊端进行改革等。例如，美国兰德公司在报告中曾针对美国政治两极化提出建议，包括鼓励更多中立派人士进入国会、减少以冗长演说阻挠议案通过的现象、通过加大中立选民投票率提高其政治参与度、鼓励媒体进行平衡报道等。但这些反思和建议并没有得到回应。实际上，这些改革本身就有可能遇到国会内部保守势力的强大阻力。美国政治仍然在机能失衡和两党恶斗中恶性循环。
首先，美国社会对于政府关门事件的危害仍未形成共识。各方对于政府关门和债务违约风险导致的负面影响程度认知不一。国际社会压倒的看法是，“关门权力游戏”已对美国经济及其国际形象造成了严重的影响。但对美国政府和政客而言，“关门事件”不过是政治斗争的工具而已。一个表现就是美国政府对关门影响的评估采取了实用主义的态度。对内，行政当局充分利用关门造成的后果来对共和党人施压，称政府关门“具有破坏性”，对美国“在国际上的地位造成严重的负面影响”。但对外为了安抚东南亚盟友，国务卿克里则表示关门只是一时的政治问题，美国的“朋友和敌人”不应误认为是其他问题。对于债务违约风险，共和党保守人士甚至认为，不提高债务上限不会对经济和金融市场造成灾难性影响。他们认为财政部可以通过停止履行一些义务来优先支付债务，从而避免违约。
这次关门危机后美国社会做出的反应仍表明，美国政治运作机制改革任重道远。如果美国政府和政要对政府关门的危害认识不清，而将其视为一种常态化的政治运作模式，要想找到标本兼治的方法就很难了。
其次，从制度与机制改革上打破政治极化僵局仍不可能成为现实。国会研究专家托马斯·曼和诺曼·奥恩斯坦指出，政党两极化再加上权力的极度分散导致了政府的瘫痪。从宪政安排上看，三权分立在美国备受推崇，但它已经演变成了一种“否决政体”，它使得代表少数人立场的各种政治派别可以阻止多数派的行动，并阻止政府采取任何行动。美国长达两百多年的民主已接近极限。美国开国先驱们只制订了制衡系统，而没有考虑自查和抵制。但是美国宪法设定了十分高的修宪门槛，从目前的状况来看，无论是政党斗争的需要，还是民意的认知，都没有到需要修改宪法的时候。从机制上看，导致党派利用本党在州议会的优势和掌控州长职位的便利而刻意划分选区的现状，也不太可能得到改变。
最后，寄望共和党调整政策，重归“政治是妥协的艺术”的本质，看来也阻力重重。两党暂时结束预算之争后，尽管民主党和奥巴马算不上真正的赢家，但共和党在此次危机中遭受的政治损失却最为严重。《纽约时报》政治专栏作家托马斯·弗里德曼认为，长远来看，只要共和党的路线继续被茶党这股边缘势力控制，他们赢得2016年总统大选的机会就基本“等于零”。不过，就此断言共和党在关门事件发生后将改弦更张为时尚早。一个根本的原因是，尽管茶党饱受指责，但由于其俘获了共和党中坚选民的心，其在共和党内“关键少数”的地位仍没有从根本上得到撼动。茶党在一定时期内仍将是美国两党政治的“搅局者”，它背后的保守草根组织依然活跃。
因此，美国政治僵局在可见的将来仍难以得到真正的化解。至少在奥巴马第二任期内，共和党对于他推行的改革措施不会“照单全收”，而是会利用一切机会予以反击。但从历史的长时段来看，美国政治的周期性变动规律也决定了政治思潮不可能永远停留在政治光谱的一端，无论这种思潮是来自左翼还是右翼。当美国社会受到某种过分极端主张的长期侵扰时，就会有相反的力量来推动其向政治钟摆的另一方向摆动。美国政治正是在这样一种动态平衡中向前发展的。从这个意义上讲，茶党的兴起及得势也不会是长期现象，迟早会在两大党的博弈中被政治斗争的浪花所淹没。
作者：赵国军 来源：当代世界 2013年11期
