第1篇：分析流动人口计划生育法管理的制度设计
我国正面临世界上规模最大的人口迁移，流动人口这一特殊群体，将伴随我国工业化、城镇化、现代化的全过程，这是中国的基本国情。大规模的人口流动加速了信息流、资金流、文化流的交换和传递，沟通了城乡社会经济联系，为社会经济发展注入了活力，为现代化増添了动力，推动着政府职能和管理服务方式的转变。同时，流动人口大量涌入城市，加剧了就业竞争，増大了城市基础设施压力，对社会管理和公共服务提出了更高要求，尤其对现行人口计生管理服务体系提出了严峻挑战。1998年国务院授权国家计生委颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》对流动人口计划生育管理工作做了原则性、框架性规定。各省（自治区、直辖市)结合实际制定了许多规章制度，投入大量人力物力财力做了艰苦细致的工作，付出了巨大行政成本。理论界进行了大量实证研究和个案剖析，提出了系列对策。但从全国来看，流动人口违法生育日渐増长的势头并没有得到有效遏制，局部地区流动人口违法生育情况严重。笔者认为，流动人口计划生育管理服务工作出现行政成本与工作绩效不成正比这种管理学怪圈，根本原因在于制定或出台的政策措施就问题而谈问题，未站在全局的高度对流动人口计划生育管理体系存在的缺陷进行深刻理性检省，未从社会系统工程的视角对流动人口计划生育法 管理服务工作进行制度设计。
一、流动人口计划生育管理服务体系的缺陷
1.理论存在缺陷
对流动人口认识模糊。当前，学术界对流动人口的定义标准不一。一种是从时间、户籍两个层面下定义。如：1998年9月，国家计生委发布的《流动人口计划生育工作管理办法》对流动人口的定义是:现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住，可能生育子女的己婚育龄人员。2000年人口普查对流动人口的界定为：“居住在本乡、镇、街道半年以上，户口在外乡、镇、街道”或者“在本乡、镇、街道居住不满半年离开户口登记地半年以上”。另一种是从动态、静态角度下定义。动态观点认为，流动人口是实现了人户分离在地区之间流动的人口；静态观点认为，流动人口是某一地区中没有该地常住户口而在该地从事各种活动的人口，或某一地区中有该地常住户口却不在该地活动、居住的人口。还有一种是从操作角度下定义，有的认为，流动人口是离开户口所在地，在异地从业、生活的暂住人口；有的认为，流动人口是离开户口常住地，跨地域流动1个月以上的育龄男女；有的甚至规定，凡是离开或进入本县范围，时间在1个月以上的人口，都称为流动人口。以上定义，揭示了流动人口的一些特征，有一定的科学性。但是，从总体上讲，上述定义对流动人口的认识是不全面的，只是主要特征的描述，未揭示其内涵和本质。笔者认为，流动人口特指在市场机制作用下，由于政府资源短缺与社会发展不充分，作为生产要素的人口，受利益驱动，以不改变户籍地的方式不断寻找适应自身生产和再生产所需环境和资源的一种人口流动迁移现象。
研究方法存在缺陷。一方面，目前，理论界对流动人口的研究大多数采用实证研究方法，针对局部地区流动人口流入和流出的数量、年龄结构、性别结构、生育子女数量、生育意愿等方面进行定量研究，分析了流动人口计划生育管理服务工作存在的若干问题，提出了许多对策，可谓成果丰厚。另一方面，从全国来看，流动人口计划生育管理服务工作仍然举步唯艰，普遍存在“决策难、协调难、执行难”。为什么众多的理论成果不能转化为解决流动人口计划生育难题的良方？反思其原因，并不是研究成果结论不对，根源在于这种研究方式未结合社会变革的视域和政府资源短缺的现状从本质上揭示流动人口计划生育管理服务的规律。
2管理体制存在缺陷
行政控制能力减弱。一方面由于流动人口数量大、流动频率快，人口计生部门在信息采集、跟踪管理和监督等方面的投入十分巨大，生育控制成本呈现増加趋势。另一方面，计划生育工作人员在实际工作中又面临着违法生育处罚难、社会抚养费征收难等多种困惑，生育控制绩效呈下降趋势。当前，面对庞大的流动人口群体迫切需要加大制度创新和制度供给力度，强化人口与计划生育法的威慑力和约束力，加大违法生育者的决策成本和机会成本，使其作出符合法律法规的理性决策，稳定来之不易的低生育水平。
静态计生管理体制面临严峻挑战。现行流动人口计划生育管理模式是一种以属地化为主要特征的静态管理工作体制，基点定位于“单位人”。随着人员流动性増加，人户分离现象日趋増多，原有管理户籍人口的制度设计对“社会人”失去了调控力度，静态计生管理体制已经显示出强烈的不适应性。
不同主体之间存在利益差。就流动人口计划生育工作而言，存在着以下利益差：首先，不同职能部门之间存在利益差。目前，大多数地方专门成立了流动人口综合治理办公室，公安、工商、劳动等职能部门成为了流动人口计划生育管理服务工作责任单位。然而，要防止不同利益主体存在不同的利益取向，特别是要防止各职能部门利用权力为本部门谋取利益进而伤害社会整体利益，一定程度上弱化管理服务效果。其次，流入地与流出地之间存在利益差。城市和农村之间存在利益差。农村人口流入城市，为城市发展积累了财富，得到的仅是廉价劳动力换取的微薄工资，即付出和收益是不成正比的。东部与中西部存在利益差。由于我国东部与中西部发展不平衡，社会成员，尤其是某些特定阶层或群体的社会成员以追求更多的社会资源、声望、财富为动机而形成的大规模的社会流动及其过程，直接引发了中国人口大规模的流动。这种人口流动，对中西部来说，是为了获取其劳动力价值；对东部来说，是为了获取其劳动力价值的剩余价值。就总体情况来看，东部地区得到的利益远远大于中西部。正是这种利益差的存在，形成了对待流动人口计划生育管理服务政策方面的差异性。要防止把流动人口计划生育管理服务工作与发展经济对立起来，对流动人口计划生育工作放任自流的倾向。
流入地与流出地责任不清。尽管国家提出了以流入地管理为主，流出地配合的管理原则，但流入地与流出地在流动人口计划生育管理服务方面到底有哪些责任，不负责任要受何种处罚，到底由哪些机关来监督流入地与流出地计划生育管理服务责任的落实，至今无定论。这种“利清、责不清、权不清”的体制性问题，必然导致流入地与流出地相互推诿、互不配合，造成政府社会管理、提供公共服务的职能缺失，形成法律制度政策软弱无力。
3.融入存在缺陷。中国人口的城市化是中国社会变革引发的阵痛，是具有浓厚中国特色的社会变革，与西方离土离乡的城市化有本质区别。中国流动人口的流迁行为具有暂时性、不彻底性和不稳定性。农村流动人口没有割断同土地的“脐带”，土地仍然是绝大多数流动人口最重要的社会保障，乡土村落仍然是其生存根基，其传统观念和生活方式不易发生根本转变或转变缓慢。中国大规模的人口流动是在劳动力市场发育不完善的条件下进行的，具有较大的盲目性和无序性。而且，绝大多数流动人口无正式职业，无稳定工作单位，无固定住所，组织化程度低，社会地位低下，在流入地以体制外方式生存，对流入地区和单位没有认同感、归宿感。我国将会较长时期实行低工资政策，农民务工人员社会保障体系尚未建立，多数进城务工的农民会因融入城市的个人成本太高，而不可能融入城市。从这种意义上看，中国人口流动进程及其后果特征是:离农流动过程已经大规模出现，稳定过程尚未根本实现；非农化速度发展较快，城市化步伐依然滞后；有形的物资形态的城市化发展相对较快，无形的生活方式和价值观念的城市化显着滞后。所以，笔者认为，流动人口融入城市是一个极其漫长的过程，需要几代人的共同努力，也不是迁移到城市就算完成的。
4.制度存在缺陷
《流动人口计划生育工作管理办法》在实际工作中无法落实。其一，条文内容过于原则，缺乏操作性和强制力。如第十八条“对己婚育龄流动人口，计划生育工作不负责任，未达到计划生育工作目标的单位和个人，由当地人民政府和有关部门按照本省、自治区、直辖市有关规定予以处理。”这种授权性规定，不利于调动流入地政府及其职能部门的积极性。其二，节育手术费无法落实。《流动人口计划生育工作管理办法》17条规定“己婚育龄流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担；无用工单位的，先由本人支付，凭其现居住地的乡（镇）人民政府或街道办事处证明，由本人在其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处报销。”中央和省按照常住人口将经费预算到市（州）和县（市、区）流动人口离开户籍地后，流入地未纳入财政预算，造成流动人口在流入地自己承担节育手术经费的后果。由于流入地节育手术经费绝大多数高于流出地规定报销的标准，造成报销困难。实际情况是：（1)用工单位变化频繁，无法确定经费负担单位；（2)何为“用工单位”小型作坊、钟点工、保姆算不算有用工单位呢？（3)即使有用工单位，多数也不予负担。
城乡之间、地区之间、省区之间生育政策存在较大差异。关于流入地与流出地生育政策的协调问题，至今缺乏相关制度性规范；流动人口在何种情况下可以执行流入地的生育政策，哪些情况不能执行流入地的生育政策，全国缺乏“一盘棋”制度设计。
流出人口考核的制度设计存在缺陷。在流出人口的考核上，流入地在1个月以上就要将流入人口列入管理，实行“两地共同管理，以流入地管理为主”的管理机制。多数流入地未将流动人口计划生育管理服务纳入工作内容，疏于孕前管理，一旦出现违法生育迹象，将其赶走了事。流动人口回到流入地后多数已经成为大月份怀孕，当地人口计生部门基本束手无策。在流入地与流出地流动人口孕前管理的责任追究上不能准确界定。由谁来追究，追究哪些责任，至今无定论。
流动人口孕前管理服务跟踪管理系统和监督制约措施缺乏。由于缺乏流动人口孕前管理服务跟踪管理系统和监督制约措施，无法监控流入地职责落实情况。对不按时参加孕检、不及时终止意外妊娠、不按时寄回有关证明的情况缺乏有效管理手段和法律支持，致使基层在日常工作中陷入两难境地。
5.机制存在缺陷
综合治理机制乏力。《国务院关于解决农民工问题的意见》对政府和部门职责做了原则性规定，但各市（州）、各县（市、区)政府缺乏统一的牵头部门，实际工作中仍然困难重重。特别是户籍制度改革、农村税费改革、征地拆迁补偿、义务“教育两免一补”等普惠性政策，没有充分考虑对来之不易的低生育水平的冲击和对人口计生工作的负面影响，在一定程度上弱化了综合治理的力度。再者，随着行政审批制度改革，行政许可法的颁布实施，对政府部门行政行为进行了规范，原先设定的有利于人口计生工作的前置性条款，如流动人口“一证先行，无证否办”等规定失效。
动态管理机制缺失。表面上看，管理和服务不到位，似乎是由于计划生育工作人员不作为或者现居住地和户籍地信息传递渠道不畅等原因造成的，但深层次的原因是流动人口计划生育管理过程中静态管理与人口动态流动之间的突出矛盾。因此，根据流动人口的特点，流动人口计划生育管理服务体系需要从社会系统工程的视野构建一种高效、及时、便捷的适合流动人口计划生育管理服务的动态管理机制。
考评机制存在重大缺陷。现行流动人口考评最大的缺陷在于全国缺乏统一的目标考核，使目标考核这个有效的法宝仅仅在市（州）层面运行。最大的难题就是考核的结果和工作目标脱节，考核结果的好坏不能客观地反映出流动人口计划生育管理服务的真正成效。例如，流动人口办证率和计划生育率两个指标不一定能够准确地反映出一个地方流动人口计划生育管理服务工作的优劣。最大难点在于运用定性分析的方法设计出量化工作成果的指标。如宣传教育的效果、服务指导的深度和广度等。同时，逐步细化和简化流动人口计划生育管理服务的考评内容，将考核重点放在对己婚育龄妇女跟踪管理服务和生育、节育情况上，使考核方式与工作目标有机结合，推动管理服务工作的有效开展。
缺乏行政监督和制约机制。由于流动人口的特殊性，计划生育管理服务需要诸多部门的配合与互动。流入地与流出地缺乏大人口观念和统筹解决人口问题的思想，加上全国对跨省流动人口的计划生育管理服务工作缺乏统一的监督制约机制和监管机构，对不作为、乱作为缺乏相应处罚。
6.资源存在缺陷。当前，社会发展不充分，政府资源尤其是政府对流动人口提供公共服务的资源短缺，严重影响了流动人口计划生育管理服务工作的有效开展。一是随着市场经济体制的纵深发展，人员的流动性大幅度増加，庞大的管理服务人群与现有的以户籍人口设置的常态计划生育管理服务机构、人员配置、经费投入差距巨大。二是由于财政困难，目前尚未建立财政专款保障制度，流入地在劳动就业、教育培训、子女入学、生殖健康等方面，无论是服务内容，还是公共财政预算安有^都没有考虑到流动人口的需求。“在城乡二元结构下，城市体系对农民工的制度安排丧失，或者说是极端薄弱。”12据统计，四川省21个市州，只有成都市把流动人口计划生育管理服务经费纳入财政预算，按110万流动人口人均10元标准落实了经费。三是计划生育奖励优待政策的执行效果不理想。由于奖励政策的经费实行中央财政、省财政、市州财政、县级财政分级负担，且市州与县级财政负担了大部分，由于县级财政压力巨大，对当地常住人口落实奖励政策都比较困难，更不用说流入人口了。四是流动人口计划生育信息平台资源利用效果不理想。由于各地信息化建设发展不平衡，责任不明确，流动人口婚育信息采集难的突出问题并没有从根本上解决，很多网上查询信息得不到及时回复，管理落不到实处。
7.管理手段存在缺陷。当前，全国多数地方对于流动人口计划生育管理服务，仍然主要依靠办证、验证和违法生育后征收社会抚养费等手段，对流动人口生育水平施加影响。这种管理手段是计划经济时代政府管理社会公共事务的重要手段。随着社会主义市场经济的发展，以往严格的办证、验证手段已经成为经济社会发展的障碍。就全国而言，流动人口不仅流量巨大，流速频繁，而且在文化程度、经济收入以及流动动因等方面都表现出了很大差异性。因此，单一的流动人口计划生育管理手段忽略了流动人口个体多样性和需求多元化的特点，缺少了一种人文亲和力，它已经不能够适应社会经济巨变和新形势发展的客观需要。因此，如何摆脱以往那种粗放型的管理手段和管理形式，转而运用科学的、有效的、人性化的管理手段对流动人口进行管理和服务，这是当前流动人口计划生育管理服务工作中的难点和探索的重点所在。
二、对策及建议
1.从战略层面，调整利益差，促进生育率内生性转变
建立计划生育家庭利益补偿机制。计划生育家庭在国家利益与自身利益比较权衡中，自觉实行计划生育，为国家利益、社会利益作出了巨大奉献与牺牲，理应得到一定程度补偿。因此，建议建立全国性的由中央财政保障的计划生育家庭利益补偿机制，适度提高补偿标准，转变群众生育意愿，使政府的计划生育要求转变为群众的自觉需求。
建立流出地利益差补偿机制。流入地和流出地作为两个不同的利益主体对流动人口价值取向不尽相同。流入地追求的是以较少的公共管理服务成本实现区域利益最大化；流出地则希望流动人口带回更多财富。从当前情况分析，流出地与流入地存在三个方面的利益级差。首先，流入
地获取的剩余价值远远高于流出地得到的劳动力价值，两者之间存在级差。其次，流入地与流出地在人才的教育培养使用方面存在收益级差。再次，在支付流动人口养老保障成本和外出务工期间子女即“留守儿童”的教育抚养成本方面，流出地与流入地存在巨大级差。因此，国家应从统筹流出地和流入地协调发展的战略层面，制定补偿方案，适当补偿流出地利益差。
积极促进生育率内生性转变。生育率的转变可分为两种类型，一是内生性生育率转变；二是外生性生育率转变。内生性生育率转变是指夫妇根据孩子的（数量和质量）价值与（数量和质量）成本的变化而自觉节制生育所导致的生育率下降。外生性生育率转变则是指在夫妇自觉进行家庭计划的社会和经济条件还不具备的情况下，由国家和政府推行人口控制政策而导致的生育率下降。这种以行政强制为主导的人口控制模式，在短时间内可以收到明显的效果，生育率迅速下降，人口总量的増长速度呈下降趋势。但是，这种控制模式是以反控制力的抗衡为前提的。控制力越强，反控制力和反弹力就越强。当前，我国的生育率下降基本属于外生性的生育率转变，缺乏内在稳定性，潜在反弹势能强劲。要实现生育率由外生性向内生性的转变，一个重要途径就是加大利益导向力度，将计划生育利益导向措施的焦点放在转变群众的生育行为上。141通过多种利益导向政策的引导，多种管理服务手段的配合，形成促进生育率内生性转变的合力，真正实现生育率内生性转变。
2从发展层面，着力七个突破，破解管理服务瓶颈
搞好流动人口计划生育管理服务工作是为经济社会发展服务、为统筹解决人口问题服务、为稳定低生育水平服务，要着力突破理论、体制、机制等缺陷，推进流动人口制度创新。
理论突破。引导理论界结合社会变革的特定背景，从政府资源短缺的现状揭示流动人口管理服务难的深层原因，探寻提高流动人口计划生育管理服务水平的规律，使理论与实践有机统一。
体制突破。増强政府行政控制能力，维护人口与计划生育法权威，使违法生育者作出符合法律法规的理性选择。建立动态计生管理体制，使其适应流动人口规模、构成发生巨大变化的社会现实。提高流动人口社会经济地位及对流入地的认同感和归属感，消除内外体制的分割状态。
融入突破。进行农村土地流转制度创新，逐步割断流动人口同土地的“脐带”，剥离粘贴在“非农业户口”上的一系列无偿性的或优惠性的社会经济福利，实行以常住地管理为主的管理方式，使流动人口在劳动就业、收入分配、社会保障、教育培训等方面与城市市民享受同等国民待遇。
制度突破。修订《流动人口计划生育工作管理办法》对流出地和流入地的流动人口计划生育管理服务职责作出刚性规定，増强权威性、操作性。针对城乡之间、地区之间、省区之间生育政策存在较大差异的现状，出台全国性流动人口生育政策执行的制度规范，进行“一盘棋”制度设计。制定流入地与流出地流动人口孕前管理的责任追究办法，建立流动人口孕前管理服务跟踪管理系统，解决“两地共管、两地都不管”等现象。
机制突破。建立健全党政领导、部门负责、社区服务、群众参与的流动人口计划生育工作综合治理机制，从社会系统工程的视野构建高效、及时、便捷的流动人口计划生育管理服务机制，建立全国统一的目标考评机制，将考核重点放在对已婚育龄妇女跟踪管理服务和生育、节育情况上，使考核结果和工作目标有机结合。同时，建立监督制约机制，成立监管机构，督促流入地与流出地政府履行职责。
资源突破。建立财政专款保障制度，免费为流动人口提供计划生育基本项目服务，全面落实计划生育奖励优待政策。按照“属地化管理、市民化服务”要求，根据流动人口计划生育管理服务工作的需要匹配政府资源，满足流动人口计划生育生殖健康需求。加强流动人口计划生育信息化建设，整合信息平台资源，强化区域协作，解决信息查询得不到及时回复的难题。
手段突破。在管理服务手段中注入人文关怀因素，按照流动人口个体多样性和需求多元化的特点，对传统办证、验证手段进行优化。广泛宣传人口计生法律法规，积极争取法院配合，加大社会抚养费征收力度，使违法生育者受到应有的处罚。提高流动人口的组织化程度，建立无缝隙、无漏洞管理服务网络。
3.从工作层面，统筹协调，构建“一盘棋”工作格局
提高认识，把流动人口计划生育融入经济社会发展全局。人口流动对于社会经济以及城市的发展是一把“双刃剑”，对社会经济发展的积极作用远远大于其负面影响。因此，要从决策思维上提高认识，树立大人口观和鼓励人口流动的思想，清除对流动人口的排斥心理，取消各个方面的歧视性规定，把流动人口计划生育管理服务工作融入经济社会发展全局，统筹协调，做到同安排、同落实、同考核。
创新思路，提高流动人口计划生育管理服务水平。“思路决定出路”要将流动人口计划生育管理与服务纳入新时期人口和计划生育工作长效机制建设之中，以开拓的精神务实，以务实的态度创新，以创新促发展。（1)围绕一个目标。即有效预防和控制流动人口的违法生育，为稳定低生育水平、稳定改革发展的大局服务。（2)创新两大机制。一是加快建立以WE为载体，以考核为导向的流动人口计划生育“一盘棋”管理服务新机制。二是加快建立全方位、多形式的流动人口计划生育周边、多边、区域协作机制，实行主动式管理，互动式服务。（3)坚持三个统筹。一是在流动人口综合治理的职责和分工上必须坚持政府统筹，部门协调。二是在管理机制上必须坚持流入地统筹，流入地与流出地相互协调，加强信息互通，逐步实现“经常化监测”和管理互动。三是职责分工上必须坚持各级人口计生委（局）统筹，各职能机构相互协调。
强基固本、夯实流动人口计划生育管理服务基础。一是加强和完善流动人口计划生育管理机构和服务网络建设，理顺管理体制，确保执法主体合法。二是配齐配强流动人口计划生育管理服务工作人员，进行系统培训、提高素质。三是扩充WS对流动人口计划生育管理服务的应用效能，实现信息化管理。
便民维权，为流动人口提供市民化服务。人口计生工作是一项具有显着公益性质的公共管理活动。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。151做好流动人口计划生育管理服务工作的重要内容，就是要着力维护流动人口合法权益，使流动人口享受到与城市市民同等的优质、高效、便捷的服务。因此，要落实流动人口依法享受国家政策规定的计划生育、生殖健康基本项目免费服务；要畅通流入地免费提供避孕药具的渠道，建立流入已婚育龄妇女现居住地“定点服务”制度；要协调相关部门整合政府资源和社会资源，构建以城市社区为依托的流动人口管理服务平台，为流动人口提供一站式便民服务。同时，严厉查处、公开曝光流出地强令流动己婚育龄妇女返乡孕检、跨省设站开展孕检和乱收费等侵害流动人口权益的违法行为。
作者：苏建明(西南财经大学中国西部经济研究中心，四川成都610074)
第2篇：建立新型社区人口与计划生育法管理模式的浅谈
伴随城市经济社会的发展和管理体制的变化，城市人口与计划生育管理模式正在发生转变。随着社区功能与作用的强化，社区在城市管理体制中的地位越来越重要、越来越突出，城市人口与计划生育工作必须抓住社区建设发展机遇，把工作与服务的重心放在社区，建立新型社区人口与计划生育法管理模式，这是城市人口与计划生育工作改革的突破口，也是做好城市人口与计划生育工作的关键。
一、城市人口与计划生育工作管理模式的演变
计划生育管理模式的演变一直受到我国经济与社会管理模式变化的影响。20世纪70年代初大规模开展计划生育以后的大约20年时间，城市计划生育管理采取的是“部门管理”和“户籍管理”为特征的模式，主要表现为：①对单位职工采用“部门管理”（亦称“条条管理”）的方式。这里所谓的“部门管理”有两个含义：一是横向利用当时部门林立、“条条管理”盛行的特点，通过行政考核等手段把单位职工落实计划生育纳入各部门的工作责任之中，让各部门管理其下属单位，以达到保证广大育龄职工（这是绝大多数，因为几乎每个人都在一个单位）落实计划生育的目的；二是计划生育行政管理部门自上而下一市、区、街道，直到居委会（把居委会作为街道下属机构)，对辖区内无固定单位的居民(这是少数无固定职业或无业者）进行纵向“一竿子插到底”式的行政管理，突出强化计划生育工作自身的独立性、特殊性。②政府对辖区人口与计划生育工作采用户籍管理的方式。居民的居住、就业、生活，以及各种低水准的社会福利分配一包括最紧缺的生活必需品的发放，都与人口户籍身份紧密联系，这就极大地制约了人员流动性，在城市形成了几乎单一城市户籍居民群体和稳定的就业、生活与居住格局，在这种情况下，计划生育工作采用户籍地管理的办法，既顺理成章又实用有效。这是上世纪70、80年代计划生育管理的基本模式。
进入20世纪90年代以后，城市计划生育工作面临的经济、社会环境开始发生重大变化，经济的发展和户籍制度的松动使人口流动性大大増加，人们居住、生活与工作的不稳定性増强；这些变化使原有城市计划生育管理体制受到极大挑战。在这种情况下，一些大中城市人口与计划生育工作开始在管理体制上探索创新。1996年12月在南京召开的全国城市计划生育工作经验交流会，在总结各地经验基础上，提出了建立“单位负责、条条保证、以块为主、条块配合”的十六个字的城市计划生育管理体制。“单位负责”的含义是，单位法人或主要领导是本单位计划生育工作的主要责任人；“以块为主”是指地方政府部门对本辖区的流动人口、失业人员等各类居住人员的计划生育管理与服务，负领导与管理责任。新的管理体制强调了单位法人或主要领导人的计划生育管理责任，突出了地方政府对本辖区人口与计划生育管理与服务责任。这一管理体制的提出，大大地推动了90年代中期以来的全国城市计划生育工作，直到今天大部分城市计划生育管理依然遵循的是这一管理体制。不过需要指出的是，这一管理体制的变化带有过渡性质，很大程度上仍旧属于行政管理框架范围内的“条条”与“块块”之间领导与被领导关系的调整，仍旧属于行政权利在“条”、“块”之间的划分，并没有涉及到政府行政权利与社区自治权利的调整与划分。
二、城市社区工作的发展
在社会管理实践中，建国以后与计划经济体制并存的是政府行政权力的普遍化、权威化和高度集中统一，分权的思想几乎从未被真正接受过。形式上存在于1954年通过的《城市居民委员会组织条例》和1989年通过、1990年开始实施的《城市居民委员会组织法》中的“居民自治”权利在实践中并没有真正实行过。在城市基层管理中，居民委员会一直被政府当作行政机构在基层的“脚”，加以指挥和调动。不过，由于在计划经济条件下，城市居民工作、生活几乎都在某个“条条管理”下的单位里发生，居委会对居民工作、生活的影响与作用十分有限，人们对居委会的存在与否和作用发挥得如何并不很在意，也很少有人关心研究“居民自治”的真正含义和居委会的组织性质。其次，自上而下和部门林立的行政管理使得人们的社会交往与联系以及共同利益几乎都被行政化和部门化了，大部分人的住房、基本生活福利等主要依靠单位，很少有居民的居住和生活完全依赖社区服务，人们在社区层面上的横向联系被分割与弱化，结果导致我国城市社区的发育极不充分，社区服务功能极为薄弱11112。这种情况几乎持续到90年代中期。
90年代后期，特别是党的15大以后，随着民主法制建设的深入发展，国家开始积极推进基层政权民主建设，行政权力与居民自治关系问题受到广泛关注，社区居民自治的权力受到尊重，居民自治开始名至实归、恢复其本来含义。这次调整是政府行政权力在社会管理上的一次放权与分权，是走向政府与社区分开的一大步，是建立现代法制国家的重要举措，也是国家管理社会方式的重大改变。另一方面，随着市场经济的深入发展城市居民由传统的“单位人”转变为“社会人”：即由过去在某一单位从一而终式的就业、以及自己和家庭的衣食住行甚至子女教育就业等均依靠单位的情况，转向个人自主择业、就业与雇佣双向选择、工作单位只提供经济报酬、个人与家庭生活服务均须依靠社会和社区提供。此外，改变计划经济下形成的全能政府思想，改变社会事务事无巨细均由政府大包大揽的做法，实行政企、政事分开，将政府管不好、管不了的事情交给企业、市场、专业机构和社会组织去做，最大限度地发挥市场和非政府组织的力量在资源配置中的作用，调动各方面积极性、増强社会活力，成为我国政府职能转变的重要内容。在政府职能转变的背景下，社区服务越来越受到高度重视。总之，居民自治与社区服务已经成为当前我国城市社区建设与发展的两大主题。
进入世纪之交，根据城市社会环境变化，国家民政部根据中央两办部署加快推动城市社区建设的步伐，按照要求许多城市中原有的由数百户居民组成的居民委员会被合并成1500至2000户的更大规模的社区居民委员会，社区居委会的群众性自治组织的性质和社区服务功能被突出出来，政府行政机构对居委会的“指导、协调、帮助”与居委会对政府及其派出机构的“支持、配合、协助”关系被突出出来。这种不同性质组织之间的关系性质的界定，成为城市社区管理体制建设的依据。正是在这种情况下，国家计生委及时抓住社区建设发展的关键时期，于2001年10月与民政部、中国计生协共同发出《关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》，并于2001年底在杭州召开全国城市社区计划生育会议，对包括社区计生管理机制建设在内的全面推进城市社区人口与计划生育工作改革做出了部署。
三、探索新型社区人口与计划生育管理模式
探索新型社区管理模式是城市人口与计划生育工作适应形势发展的需要，也是做好城市人口与计划生育工作的需要。社区处在政府与公众联系的最前沿，社区居委会的计划生育工作机构设置是否合理，居委会内部及居委会与街道办事处关系划分是否妥当、运转是否协调顺畅，社区人口与计划生育工作基础是否牢固、服务体系与保障措施是否到位，这些都关系到党和国家人口与计划生育工作路线、方针、政策、目标的贯彻落实。因此，依托社区建立计划生育新型管理模式是搞好城市计划生育工作的基础17118。
1.建立新型社区人口与计划生育管理模式的原则与要求
根据城市社区建设发展要求，构建新型社区人口与计划生育管理模式，必须注意贯彻下述原则：
①“居民自治、依法管理”的原则。尊重社区居委会群众自治组织的地位，建立适应社区发展和居民自治的计划生育组织形式，増强社区居委会组织在计划生育工作中的自治能力和自运转能力，让居民群众参与讨论决定基层社区人口与计划生育公共事务，对政府部门计划生育行政管理实行民主监督，使计划生育在更大程度上成为社区居民依法自我管理、自我教育和自我约束的行为。政府在行使计划生育行政管理职能时，严格依法办事，认真履行法定职责，杜绝法外行政行为，这是建设新型社区人口与计划生育管理体制的重要原则。
②“以人为本、优质服务”原则。确立“以人为本”的社区发展观，就要尊重社区居民的计划生育主体地位，维护他们计划生育的合法权益，满足人们日益増长的计划生育多样性需求。新型社区人口与计划生育管理模式的重要特征，就是构建“以人为本”的社区人口与计划生育综合服务体系，充分发挥社区服务功能，最大限度地满足居民在计划生育、优生优育、生殖健康、老年保健、家政服务等方面的需求，达到促进居民家庭幸福、生活质量提高和社区人际关系和谐的目的。
③“工作融合、资源整合”原则。社区是为广大居民提供综合性服务的平台，社区的管理与服务强调的是各方面工作的融合，以及社区资源的共享共用，这是社会管理与服务成本最小化原则要求。计划生育工作尽管有其特殊性，也必须在社区层面上学会利用社区资源和融入社区整体工作中。正如一些基层计划生育人员所说，“不求为我所有，但求为我所用”。新型社区人口与计划生育管理模式，应有利于计划生育工作融入社区整体工作之中，有利于调动社区整体资源推进计划生育工作。
④“共同参与、综合治理”原则。社区层面上任何工作都具有很强的综合性，都会涉及到不同组织和人群计划生育工作更是如此。首先，社区党组织是社区工作的领导核心，这是由计划生育工作的基本国策地位决定的。其次，在社区人口与计划生育工作中，社区居民自治组织、驻区企事业单位、计划生育协会及各类群众组织、社区物业管理机构、社区中介服务组织等各种社区力量，都各自扮演重要的不可替代的作用。因此，社区党组织、政府相关部门、社区组织和驻区企事业单位等需要紧密配合，资源共享优势互补，广泛开展计划生育宣传教育、科学管理和综合服务，这是新型社区人口与计划生育管理模式应有的重要特征。
2.探索新型社区人口与计划生育管理模式
按照国务院建立适应社会主义市场经济体制的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口与计划生育工作管理机制的总体要求，国家计生委、民政部、计生协等三部委于2001年底在《关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》中提出，“十五”期间在党的领导和政府指导下，依托社区，建立“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的人口与计划生育工作管理机制。
这新十六个字是对社区人口与计划生育工作丰富内涵的高度概括，笔者认为，它涉及到四个方面内容：一是社区计划生育管理体制，这是相对静态的组织结构、职能划分与关系架构；二是社区计划生育工作运行机制，这是在管理体制确定的组织关系框架范围内动态的工作运行程序与运作方式；三是社区计划生育服务体系，包括服务阵地、范围、内容、方式、质量标准的确定；四是社区计划生育工作保障体系，包括领导重视保障、工作队伍保障与资金投入保障等。应当说，社区计划生育工作的目的没有变一落实计划生育政策和为广大育龄群众提供计划生育优质服务，但其达到目的的路径、方式、方法需要转变与创新：在管理体制上，破除“条条”与户籍地管理模式，确立单位负责和属地管理模式；在管理方式上，突破单一行政管理方式，突出居民自治方式；在工作运行上，弱化部门分割，强化社区层次各项工作融合、资源整合利用；在服务和保障体系上，强调依托社区提供计划生育综合优质服务和建立队伍与投入保障机制。上述十六个字为建设新型社区人口与计划生育管理模式指出了努力方向。
近些年来，一些大中城市，例如青岛、南京、上海、杭州、天津等，结合社区改革建设发展的实践，在基层人口与计划生育工作机制的创新上做了许多卓有成效的探索。由于我国区域广大，各地经济、社会发展水平不同，计划生育工作水平不同，各城市基层人口与计划生育管理模式也不尽相同。所以目前我国城市基层人口与计划生育管理模式呈现多种形态并存的格局。如果进行归类，大致可以分为三种：
第一种是传统的行政管理模式。这种模式深受计划经济体制下行政权力高度集中统一的影响，不管居委会实行自治与否，继续维持和强化计划生育工作的行政管理职能，以区、街道办事处为主体，整合行政权利，将居委会作为区、街道“下属机构”，以行政方式领导和指挥社区居委会开展人口与计划生育工作，采用目标考核等手段维持甚至强化计划生育工作行政职能。这种模式延续了传统的行政管理方式，如果说有变化，就是针对社会上“条条管理”弱化情况，突出地方政府对辖区居民“块块管理”的职能，更为关注和强化基层居委会行政管理作用。这种模式的实质是行政权利下移，并未涉及政社分开和适当分权。这种模式是当前大多数城市采用的管理模式。
第二种是“形似神异”的混合管理模式。这种模式注意到人口与计划生育工作行政职能和社区居委会自治功能的区别，并在形式上尝试对区、街道行政机构和社区居委会在人口与计划生育工作方面的责任与权利进行一定程度的划分。但在实践中，由于担心计生工作失控，并未按这种关系划分行事，仍然自觉不自觉地以行政性指令方式指挥社区居委会完成人口与计划生育工作目标。这是一种“形似神异”的管理模式，特点是在社区工作中强调计生工作的特殊重要性，突出计生部门特征，试图在社区居委会实行自治条件下，将人口于计划生育工作从社区工作中“剥离”和“突出”出来，继续以行政性指令方式指挥社区居委会完成相应的计划生育工作。这种“形似神异”的混合管理模式与第一种管理模式相比已有很大进步，因为至少已经考虑了社区居委会自治的情况，但仍然烙有明显的行政管理印记。目前还只有部分城市在探索社区人口与计划生育工作改革的实践中，达到上述水平。
第三种是居民自治与行政管理相结合的模式。这种模式既兼顾落实计划生育政策的行政工作性质，又尊重社区居民自治的权利与方式，注意调整城市区政府及其派出机构街道办事处与社区居委会的关系与性质，由行政性“领导指挥”与“服从执行”关系转变为两个不同性质组织之间由法律法规规范的“协调、帮助”与“支持、配合、协助”的关系。区、街道行政职能部门注意指导社区居委会依法建立有关计划生育工作与服务组织网络，配备合格工作人员，健全社区计划生育事务的“民主管理、民主监督”制度，发挥计生协会等群众性组织与自愿者队伍的作用，増强社区在计划生育工作中“自我管理、自我教育、自我服务”的能力，取消区、街道对社区居委会的行政性目标责任考核，代之以组织社区居委会之间的计生工作经验交流与评估。与此同时，注意强化和发挥街道办事处对社区居委会人口与计划生育工作的行政指导功能，在社区中探索建立依法被授权的协助社区居委会对违反计生政策情况执行行政监督处理的机构与人员，并确定该机构、人员与社区相关组织的关系，以达到计划生育依法行政与社区居民自治的妥善结合。在这种管理模式下，政府行政系统、社区自治系统和社会支持系统形成有机结合：通过市、区两级政府及职能部门的协调，在街道构建社区人口与计划生育工作的行政指挥系统；社区居民委员会在街道办事处指导、协调下，组织整合社区计划生育专干队伍、技术服务机构、计划生育协会、社区志愿者队伍，形成民主管理与自我服务的社区自治系统；街道办事处、社区居委会通过发动驻区机关、团体、企事业单位和居民群众，形成社区人口与计划生育工作的社会支持系统。
由于我国各地的情况不同，城市社会管理体制正处在变革之中，因此上述三种基层管理模式的存在都有其合理性，而且这种过渡阶段新旧管理模式交替并存的现象还会在一段时间内存在。但应当指出的是，上述的第三种模式一居民自治与行政管理相结合的模式，最能体现和满足我们前面所提出的原则和要求，并在管理体制的核心问题上有重要创新一在政府与社区之间适度分权，以及政府行政管理与社区居民自治、政策法规约束与社区单位和群众主动参与相结合。这种模式包括三个彼此相互支持的子系统一行政指挥系统、社区自治系统和社会支持系统，从系统工程观点看，这是在努力构造一种与环境相适应的具有较强自运转能力的社区人口与计划生育工作系统。应当说，第三种管理模式与国家计生委等三部委在《意见》中提出的要求最为接近，因而具有先进性，是今后一段时期城市社区人口与计划生育工作比较科学和理想的管理模式。
由于我国人口问题尚未彻底解决，稳定低生育水平仍是十分重要的任务，计划生育基本国策地位没变，目前较为严格的生育政策还会续存一段时期，这些都决定了人口与计划生育工作在一个时期内仍然不可避免地带有政府推动的行政工作色彩，社区计划生育管理机制的创新也不会是一步到位的纯粹居民自治形式，而是居民自治与行政管理相结合的形式，这一点需要引起格外注意。
作者：周长洪(南京人口管理干部学院公共管理系，南京210042)
