中央银行独立性研究的论文

[摘 要]法律应不应该以及能不能够授予中央银行独立于政府制定和实施货币政策的权力？从中央银行产生至今，关于这一问题的争论从未停止。该文对中央银行独立性问题持赞同观点，并从经济、政治、社会和历史诸方面进行了系统、深入的根源分析，不仅在理论上有所突破，而且具有重要的实践意义。 [关键词] 关键词：中央银行、独立性、货币政策目标、货币经济 中央银行的独立性是指中央银行具有不依附于政府的独立制定和实施货币政策的法定权力和职责。从中央银行产生至今，关于其独立性法定地位必要性的争论从未停止。在这种情况下，从理论上深入探讨中央银行独立性法定地位的根源，这对于正确处理我国人民银行与政府的关系，充分发挥人民银行制定和实施货币政策的宏观调控作用，促进国民经济协调、稳定和持续展，具有重要意义。 一、中央银行独立性法定地位的经济根源 市场经济的协调、稳定和发展需要独立的、权威的货币供给的调节者。这是赋于中央银行独立制定和实施货币政策法定地位和经济根源。 马克思主义从社会存在决定社会意识、经济基础决定上层建筑的历史唯物主义方法论出发，认为法的理不在自身，而在法外，法的根和因潜藏于社会实践和社会关系之中。马克思说：“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它根源于物质的生活关系。”[1]当代新制度经济学的研究也表明，一方面包括法律制度在内的制度是经济发展的“内生变量”，制度是土地、劳动和资本这些生产要素得以发挥功能的决定性因素，生产要素的优化配置必须有制度支持；另一方面，制度如何才能起到抑制作用，怎样的法律才能促进经济发展，这一问题的答案，又只能到经济生活中去寻找。这些为我们分析中央银行的独立性问题提供了方法论的指导。 现代市场经济是货币经济，经济运行实践上表现为以货币收支为核心的运作过程，货币供应量与货币必要量之间的平衡是市场经济正常运行和健康发展的前提条件。然而，正如19世纪的英国经济学家兼金融撰稿人沃尔特。白芝浩所言：“货币是不会自行调节的。”[2]市场机制这只“看不见的手”并非万能，原因就在于：个人的理性行为并不能导致社会的理性结果。例如，当经济前景出现不妙征兆时，投资者抛售证券，减少投资是个人的合理行为；消费者减少消费、节约开支也是合理反应。但人人这样做的结果则会真的导致一场使人人遭殃的经济衰退。同样，当发生通货膨胀时，理性的个人不会缩减开支以降低通货膨胀率，他们常常以投资品价格上涨、本币贬值、成本上升为理由要求更多的贷款，同时反对上调利率，以补偿通货膨胀损失和风险，这种“理性的无知”只能导致更严重的通货膨胀。针对这种“合成谬误”，曼瑟。奥尔森的经济学第二定律正确地指出，只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。那么，独立的中央银行便是实现货币供应量与货币必要量之间动态平衡这一理性结果的一种制度安排。只有这种制度安排，才能有效排除企业、地方政府乃至中央政府某些部门常常出现的“理性无知”的干扰，按照货币经济运行的内在规律调节货币供应量以适应货币必要量，校正社会总需求与总供应的失衡，实现稳定货币，保证货币经济正常运行和健康发展的社会理性结果。 二、中央银行独立性法定地位的政治根源 政府经济行为目标由于种种原因发生货币政策目标的错位，以及由此引起的约束政府不当经济决策的需要，是赋予中央银行独立制定和实施货币政策法定地位的政治根源。 货币政策目标即中央银行采取调节和控制措施所应达到的目的，它有终极目标与中介目标之别。从各国立法规定及其实践来看，货币政策终级目标的法定模式主要有两种：一种是单一法定目标模式，如《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行的任务是稳定货币。二是多重法定目标模式，例如1946年和1979年的《英格兰银行法》将稳定物价、充分就业、实际收入的合理增长率和国际收支平衡作为四项货币政策目标。而根据《中国人民银行法》第3条的规定，我国的货币政策目标是稳定币值和经济增长。但不管哪种模式，各国都将“稳定币值”作为货币政策唯一目标或首要目标。 政府经济行为目标与货币政策一致性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即由公众选举产生的政府，作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，因而与代表社会公共利益的货币政策目标也自然是吻合的。从理论上讲，这一假设并不违背逻辑，然而现实并非如此简单。政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的，无论是政府机构还是政府官员都具有自己的行为目标，而这些目标并非自然而然地与社会公共利益之间划等号，当然也就不可能自然而然地与货币政策目标之间划等号了。20世纪60年代由斯蒂格勒和布坎南等人发展起来的政府管制经济学和公共选择理论，把政府也视为“经济人”，认为政府只不过是一种人类组织，在政府机构里供职的人和其他人没有什么差别，直接动机都是在追求个人效用最大化。要说有差别的话，只是政府公职人员的个人效用最大化（如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及由此而派生的物质利益、更高的威信和职业成就感等）是在“政治市场”上实现的，而经济当事人的个人效用最大化则是在交易市场上实现的。[3]作为“经济人”的政府，其行为目标之一是实现预算最大化：因为预算的增加就可以有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，并由此带来政府地位的巩固和加强，政府官员收入、地位的提高。这一行为目标与货币政策目标显然存在矛盾和冲突。作为“经济人”的政府，另一个行为目标是争取选票，获取连任，即保持执政地位不变。为了实现这一目标，政府往往会采取满足选民短期利益的策略，从而牺牲货币政策。正如美国公共选择学派的代表人物之一谬勒所指出的：政府“有一个目标函数，包括竞选连任获胜概率……，为了达到这些目标，执政党利用了其作为某些迫切需要的公共产品（例如国家、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位”。“这种短视症加上政府为赢得下一次选举的竞选目标会导致一种最优的政府策略，即在取得选举胜利后的一段政治上安全时期内提高失业水平从而降低通货膨胀，然后再降低失业以迎接新的选举，而后者又隐伏着新的通货膨胀。”[4]这种情况下，如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定币值的货币政策目标就会落空。中央银行独立性法定地位的根源解析 来自: 免费论文网 西方公共选择理论的“经济人”假设固然不能适用社会主义国家的人民政府，但是我们也应该看到，在社会主义国家，政府行为的利他性仍与利己性并存，部分政府机构和人员可能会脱离公共利益而行事，再加上政府决策信息的不完全性及行为的急功近利性等原因，政府在某一时期所追求的主要行为目标与稳定货币的目标不一致是经常发生的。比如，我国作为一个发展中国家，赶超战略和快速发展往往成为政府经济决策的中心议题和全社会的兴奋点，而人民银行又缺乏在经济政策上加以制衡的法定权力，结果经济失控和经济过热现象屡见不鲜，这一教训应当引起我们的深刻反思。 三、中央银行独立性法定地位的社会根源 随着现代社会公共需要范围、规模、质量的不断攀升，政府有主动采取通货膨胀政策的倾向，对此加以防范的需要，是赋予中央银行独立制定和实施货币政策法定地位的社会根源。 中央银行能否抵制政府财政不合理的融资要求，是一国货币政策能否有效实施的关键。政府财政支出的责任应以满足社会公共需要为限，然而，社会公共需要的外延是动态的、发展的，不是一层不变的。美国经济学家萨缪尔森从生产可能性边缘角度出发研究社会公共需要，得出了社会公共需要的范围、规模、质量有随着经济发展和科技进步而不断扩大的结论。[5]现实的社会生活也证实了这一点。比如，由于农业经济向工业经济的过渡和人口由农村向城市的集中，不仅需要扩大城市公共设施和公共事业规模，而且还使得象防止水、空气、环境污染，垃圾处理等方面也成为公共需要。又如，随着市场经济的发展和社会、文化的进步，社会公平、公正观念被越来越多的社会成员接受。为了矫正财富分配不公和维护社会稳定，社会保障制度不仅成为现代社会的公共需要，而且社会保障项目和规模还呈不断扩大的趋势。论文中央银行独立性法定地位的根源解析来自 由于现代社会中公共需要范围和规模的扩大及质量的提高具有客观必然性，与此相适应，政府便有主动采取通货膨胀政策的倾向，为了刺激经济发展和维持庞大的政府开支，很有可能采取赤字财政政策。当赤字是以中央银行借款的方式弥补时，便导致财政赤字货币化和货币供应量增加。赤字财政的货币化使货币政策目标偏离轨道，但从短期来看政府可以从中直接受益。具体表现在：一是向中央银行借款直接增加了政府持有的通货量，政府可以此弥补其支出；二是通货膨胀引起单位货币购买力下降，并由此减少尚未偿还的国债的实际价值，变相取消或减轻了国家所欠公众的债务；三是企业和个人通货膨胀而增加了名义收入，纳税等级自动上开，政府因此而增加了税收收入。这些短期收效“就象‘酒瘾’一样很容易使人上瘾，特别是使政府上瘾”。主动争取通货膨胀政策来解决财政赤字问题，而忽视一旦变成高通货膨胀的严重后果。在这种情况下，只有独立的中央银行，才能抵制政府财政透支和其他不合理的融资要求，并以稳定的货币政策时刻进行防范。从这一点来看可以说：“独立的货币当局唯一的目标就是防止政府求助于通货膨胀政策的必然倾向。”[6] 四、中央银行独立性法定地位的历史根源 认真总结历史经济教训的必然结论，是赋予中央银行独立制定和实施货币政策法定地位的历史根源。 伟大哲人亚里士多德曾深刻指出，一个人时一切事物不论是对国家还是对别的什么，思考到它们最初成长和起源，就能对它们获得明确的概念。这就是人们通常所遵循的研究问题的科学方法，即历史的研究方法，因为现实往往是历史的必然。就中央银行独立性的法定地位来说，其确立地经历了漫长的历史过程。 从中央银行诞生至第一次世界大战之前，中央银行一般不受政府的控制，拥有高度的独立性。中央银行与政府的关系更多地体现在业务关系上，而不是隶属关系和被控制的关系。究其原因，一是当时处于自由竞争资本主义阶段，金融领域实行金本位制度，货币流通比较稳定，国内物价和外汇行市可以通过市场机制自动调节且只在微小的幅度内波动。其二，自由放任的自由主义思想占主导地位，人们普遍认为货币只是经济的面纱，“看不见的手”可以自发地调节经济，对国家宏观调控的重要性以及中央银行的作用还缺乏认识。其二，中央银行的实际职能还局限于维持银行券与黄金的自由兑换，其他职能因客观条件的限制尚无法发挥应有的作用。比如，虽然中央银行在当时已开始代理国库，充当政府的银行，但资本所有权大多不属于政府，而是私人银行。这样，由于中央银行还没有成为干预和调节经济的工具，所以也就不存在不独立的问题。 中央银行为政府所控制的状况始于第一次世界大战期间，由于战时财政的需要，各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支，中央银行的独立性实际上荡然无存。大战结束后，由于经济困难，一些国家继续利用战时获得的权利，以增发货币作为发展经济的捷径，结果却饱受通货膨胀的困扰。以最为严重的德国为例，1923年与战前的1913年相比，纸币发行量增加了2450亿倍，物价上涨了13800亿倍。[7]1923年至1924年上半年，钞票面值不断增大，最大的面额竟高达100万亿马克。整个经济陷入瘫痪状态。中央银行独立性法定地位的根源解析 来自: 免费论文网 事实证明，中央银行的独立性十分必要。于是一战后，开始提倡中央银行应对政府保持独立。这集中体现在1920年布鲁塞尔国际金融会议的决议中。该决议指出：“中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。”1922年的热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。这些本应成为战后中央银行制度建立的最重要的理论基础，但由于受30年代大危机的冲击和凯恩斯主义重财政政策经货币政策的影响，中央银行不仅无法独立于政府，还在长期内依附于财政。 1929—1933年资本主义金融大危机严重地破坏了西方经济，冲击了自由放任的经济思想，凯恩斯主义的勃兴为国家干预经济披上了合乎理性的外衣。凯恩斯指出，如果没有国家的干预，社会的有效需求就必然不足，充分就业和经济增长目标就不能实现，因此必须扩大政府职能，加强国家对经济的干预。在具体政策的适用上，他提出了膨胀性的财政政策和廉价的货币政策。即用赤字财政政策扩大政府开支，举债消费，以刺激需求；同时通过中央银行执行廉价的货币政策，增加货币供应量，增加社会的有效需求。上述理论经是20世纪70年代以前财税和金融调节的理论支柱，受其影响，西方各发达国家的货币政策长期依附于财政政策，中央银行因此渐失独立性，成为政府和财政的附庸。在这一时期，有不少国家通过立法，将中央银行收归国有，把中央银行置于政府的监控之下，按政府的意图制定或执行货币政策。值得注意的是，在这一大潮中，联邦德国独树一帜，在深刻反省历史上灾难性通货膨胀的基础上，于1957年颁布了《德意志联邦银行法》，创立了独立性程度极高的中央银行-德意志联邦银行，代表了保持中央银行独立性的呼声。 20世纪70年代以来，中央银行的独立性开始重新引起人们重视。这是因为，一来资本主义经济在经历了50年代和60年代的高速发展之后，进入滞涨阶段，经济衰退和通货膨胀局面并存，这一经济现实迫使人们必须对中央银行与政府的关系进行反思；二来在经济思想上，凯恩斯的通货膨胀与失业不能同时存在的观点，在滞涨的现实中已没有市场，其解救经济危机的药方随之失灵。以弗里德曼为代表的货币主义思想重新抬头，主张重视货币政策，控制货币供应量以对付通货膨胀。而要使货币供应量适度，就必须减少政府对中央银行的干预，保持中央银行的独立性。于是，加强中央银行独立性的呼声再起。70年代之后，美国先后颁布施行了《1977年联邦储备系统改革法》，《1980年存款机构放松管制和货币控制法》等法律，通过了《联邦储备系统-财政部协议》这一具有法律意义的重要文献，加强了中央银行的独立性。德国国会于1994年通过《德意志联邦银行法修正案》，对1957年《德意志联邦银行法》中“联邦银行在规定限额内对政府机构、专门公共财产机构提供短期保证贷款”的条文予以废除，切断了央行与政府的直接信贷关系，从而在资金运用方面进一步强化了央行的独立性。而欧盟成员国就中央银行的独立性已达成了共识，并以德意志联邦银行为样板，成立了独立性很大的中央银行-欧洲中央银行。日本和英国也重塑中央银行的独立性。1997年《日本银行法修正案》对日本银行的职能、最高决策机构的组织以及人事权等都作了明确规定，从而确立了日本银行的独立法律地位。而1997年5月新上台的英国工党政府作出了改革英格兰银行的重大决定，授予英格兰银行货币政策的决定权并成立没有政府代表参与的货币政策委员会，从而使英格兰银行摆脱了政府的控制，走上了独立化的道路。 综上所述，赋予中央银行独立制度和实施货币政策的法定地位，不仅是人类理性的选择，而且是历史发展的必然。我们应当树立中央银行独立制定和实施货币政策具有必须性的理念，在法律制度的设计和法律规定的落实这两方面进一步强化我国人民银行的独立性与权威性，更好地发挥中央银行的宏观调控作用。

中央银行的独立性是指中央银行具有不依附于政府的独立制定和实施货币政策的法定权力和职责。从中央银行产生至今，关于其独立性法定地位必要性的争论从未停止。在这种情况下，从理论上深入探讨中央银行独立性法定地位的根源，这对于正确处理我国人民银行与政府的关系，充分发挥人民银行制定和实施货币政策的宏观调控作用，促进国民经济协调、稳定和持续展，具有重要意义。 一、中央银行独立性法定地位的经济根源 市场经济的协调、稳定和发展需要独立的、权威的货币供给的调节者。这是赋于中央银行独立制定和实施货币政策法定地位和经济根源。 马克思主义从社会存在决定社会意识、经济基础决定上层建筑的历史唯物主义方法论出发，认为法的理不在自身，而在法外，法的根和因潜藏于社会实践和社会关系之中。马克思说：“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它根源于物质的生活关系。”[1]当代新制度经济学的研究也表明，一方面包括法律制度在内的制度是经济发展的“内生变量”，制度是土地、劳动和资本这些生产要素得以发挥功能的决定性因素，生产要素的优化配置必须有制度支持；另一方面，制度如何才能起到抑制作用，怎样的法律才能促进经济发展，这一问题的答案，又只能到经济生活中去寻找。这些为我们分析中央银行的独立性问题提供了方法论的指导。 现代市场经济是货币经济，经济运行实践上表现为以货币收支为核心的运作过程，货币供应量与货币必要量之间的平衡是市场经济正常运行和健康发展的前提条件。然而，正如19世纪的英国经济学家兼金融撰稿人沃尔特。白芝浩所言：“货币是不会自行调节的。”[2]市场机制这只“看不见的手”并非万能，原因就在于：个人的理性行为并不能导致社会的理性结果。例如，当经济前景出现不妙征兆时，投资者抛售证券，减少投资是个人的合理行为；消费者减少消费、节约开支也是合理反应。但人人这样做的结果则会真的导致一场使人人遭殃的经济衰退。同样，当发生通货膨胀时，理性的个人不会缩减开支以降低通货膨胀率，他们常常以投资品价格上涨、本币贬值、成本上升为理由要求更多的贷款，同时反对上调利率，以补偿通货膨胀损失和风险，这种“理性的无知”只能导致更严重的通货膨胀。针对这种“合成谬误”，曼瑟。奥尔森的经济学第二定律正确地指出，只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。那么，独立的中央银行便是实现货币供应量与货币必要量之间动态平衡这一理性结果的一种制度安排。只有这种制度安排，才能有效排除企业、地方政府乃至中央政府某些部门常常出现的“理性无知”的干扰，按照货币经济运行的内在规律调节货币供应量以适应货币必要量，校正社会总需求与总供应的失衡，实现稳定货币，保证货币经济正常运行和健康发展的社会理性结果。 二、中央银行独立性法定地位的政治根源 政府经济行为目标由于种种原因发生货币政策目标的错位，以及由此引起的约束政府不当经济决策的需要，是赋予中央银行独立制定和实施货币政策法定地位的政治根源。 货币政策目标即中央银行采取调节和控制措施所应达到的目的，它有终极目标与中介目标之别。从各国立法规定及其实践来看，货币政策终级目标的法定模式主要有两种：一种是单一法定目标模式，如《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行的任务是稳定货币。二是多重法定目标模式，例如1946年和1979年的《英格兰银行法》将稳定物价、充分就业、实际收入的合理增长率和国际收支平衡作为四项货币政策目标。而根据《中国人民银行法》第3条的规定，我国的货币政策目标是稳定币值和经济增长。但不管哪种模式，各国都将“稳定币值”作为货币政策唯一目标或首要目标。 政府经济行为目标与货币政策一致性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即由公众选举产生的政府，作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，因而与代表社会公共利益的货币政策目标也自然是吻合的。从理论上讲，这一假设并不违背逻辑，然而现实并非如此简单。政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的，无论是政府机构还是政府官员都具有自己的行为目标，而这些目标并非自然而然地与社会公共利益之间划等号，当然也就不可能自然而然地与货币政策目标之间划等号了。20世纪60年代由斯蒂格勒和布坎南等人发展起来的政府管制经济学和公共选择理论，把政府也视为“经济人”，认为政府只不过是一种人类组织，在政府机构里供职的人和其他人没有什么差别，直接动机都是在追求个人效用最大化。要说有差别的话，只是政府公职人员的个人效用最大化（如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及由此而派生的物质利益、更高的威信和职业成就感等）是在“政治市场”上实现的，而经济当事人的个人效用最大化则是在交易市场上实现的。[3]作为“经济人”的政府，其行为目标之一是实现预算最大化：因为预算的增加就可以有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，并由此带来政府地位的巩固和加强，政府官员收入、地位的提高。这一行为目标与货币政策目标显然存在矛盾和冲突。作为“经济人”的政府，另一个行为目标是争取选票，获取连任，即保持执政地位不变。为了实现这一目标，政府往往会采取满足选民短期利益的策略，从而牺牲货币政策。正如美国公共选择学派的代表人物之一谬勒所指出的：政府“有一个目标函数，包括竞选连任获胜概率……，为了达到这些目标，执政党利用了其作为某些迫切需要的公共产品（例如国家、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位”。“这种短视症加上政府为赢得下一次选举的竞选目标会导致一种最优的政府策略，即在取得选举胜利后的一段政治上安全时期内提高失业水平从而降低通货膨胀，然后再降低失业以迎接新的选举，而后者又隐伏着新的通货膨胀。”[4]这种情况下，如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定币值的货币政策目标就会落空。

一、中央银行独立性概述中央银行独立性是中央银行与政策关系的具体形态。我们经常所说的独立性是指中央银行的相对独立性。所谓相对独立性，就是指中央银行不能完全独立于政府控制之外，不受政府的约束。也不能凌驾于政府机构之上，而应该接受政府的一定监督和指导，并在国家总体经济政策的指导下，独立的制定和执行货币金融政策，并与其他政府机构相互配合。中央银行的独立性有两层含义：（一）中央银行作为一国调解宏观经济的重要机构，在与政府的关系上必须保持一定的独立性，能够独立的制定和实施货币政策而不受政府的影响和控制。（二）中央银行作为一国的金融管理当局，是国家实施宏观经济管理的重要工具。中央银行的货币目标不能背离国家的总体经济发展目标。因此，中央银行不能完全独立于政府之外。二、中央银行保持相对独立性的重要性（一）因为中央银行的业务具有较高的专业性和技术性，他的最高管理人员必须具有熟练的业务，技术和制定货币金融政策，调节货币流通的经验。政府对央行在制定货币金融政策过程中的不正确干预会导致整个经济陷入困境。（二）政府往往从短期利益出发，扩大财政支出，自觉或不自觉的实行通货膨胀政策。中央银行独立性强弱与通货膨胀率高低密切相关。实际数字显示，中央银行受到政府操纵的国家的平均通货膨胀率是中央银行具有高度独立性国家的倍。如表1表1 几个经济发达国家中央银行独立性与通货膨胀率中央银行的独立性代表国家通货膨胀率非常高德国、瑞士比较高美国、日本、荷兰、加拿大比较低法国、英国、丹麦、比利时、瑞典非常低澳大利亚、新西兰、爱尔兰（三）中央银行与政府所处的地位不同，他们的工作侧重点及考虑经济的侧重点不同。政府可能侧重解决就业问题，可能采取赤字政策，刺激有效需求增加，使就业增加。而中央银行为稳定货币，则需要采取紧缩货币政策，提高利率，以遏制通货膨胀。在这种情况下，为了实现中央银行稳定币值的任务，中央银行就必须保持一定的独立性。为了对政府的短期经济行为或超经济行为发挥有效的制约作用，防止政府为了政治的需要而牺牲货币政策，影响社会经济生活的稳定与发展，中央银行必须保持一定的相对独立性。三、我国中央银行的独立性有待提高（一）中国人民银行独立性现状《中华人民共和国中国人民银行法》第二条规定：中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。第五条规定：中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。由此可见，中国人民银行只是提出建议，而国务院才是货币政策的决定者。这些法规直接导致了中国人民银行的独立性较弱，尤其表现在货币政策的制定上。我国在政治上表现为权力的较高集中，因此，在央行的独立性问题上只能通过政府的“自我约束”来提高央行的独立性，而不能靠外力的约束。中国人民银行副行长吴晓灵2007年1月26日在瑞士达沃斯世界经济论坛年会上回答现场关于中国央行独立性的时候说：“目前中国市场经济还不是特别的成熟和完善，不得不在某种程度上利用行政手段。比如说，现在的经济宏观调控是以经济手段为主，辅之以法律手段和必要的行政手段。从这个意义上讲，中国人民银行作为中央银行，没有成熟的市场经济国家那么大的独立性。但反过来说，在国务院的领导下，协调起来也比市场经济国家容易一些”。若以德国中央银行的独立性为参照物，选择loungani and sheets的测定方法①来测定中国人民银行的独立性，其指数仅为。从以上分析我们可以知道中国人民银行的独立性相对来说还是比较弱的。在央行的目标独立性、经济独立性和政治独立性中，最根本的是要解决央行的经济独立性。但我们必须从政治独立性这个最根本的问题去解决。解决央行独立性的问题其实就是政府给自己戴“紧箍咒”的问题。（二）关于“中国央行独立性与通货膨胀率在较长时间里成正相关”的解释在西方经济学中有一个共识是“中央银行独立性与通货膨胀率之间呈负相关关系”。在上文表1中我们也可以得出此结论。但近些年来中国经济成了这个经济共识的“反例”。从时间上看，中国人民银行是在不断的改革和独立性不断加强的过程中，但通货膨胀却没有表现规律性演进，反而在逐步增大。这一现象出现在中国经济中，应该说不是一个偶然的现象。对此，我的解释是：1、是中国经济高速发展的产物。因为在中国追赶发达国家的发展过程中，不管是财政政策还是货币政策都采取的是适度从松原则。利用“温和的通货膨胀有利经济发展”的原则，以求保持资产充足的流动性。2、近几年的大量国际贸易顺差加大了我国的通货膨胀。外汇以前在我国被看作是稀缺资源，但近年来持续大量的贸易顺差使我国成为外汇储备最多的国家之一。这也是为人民币实现资本项目可兑换所做的准备之一。以上两条也显示出中国人民银行独立性虽然有所增强，但还是要以国家的经济战略目标为重。3、中国的通货膨胀是结构性的和局部性的，并非物价水平的“全面上涨”。中国的价格上涨主要集中在农产品和工业生产资料两大领域，从2007年5月的数据看，食品价格的上涨显然是导致CPI 的重要构成。4、近年来通货膨胀很大程度上是外力所致。这类通货膨胀具有较大的不可控性，中国既无力改变外力的大小，又不能使经济免予全球化的冲击。（三）提高我国央行独立性的对策其实中央银行和政府的关系就像是“孩子和父母”的关系，不能不管，不能全管。要想加强我国央行的独立性，最重要的就是建立“权力制衡机制”，给政府自己给自己打造一个“硬性的紧箍咒”。1、 应增强中央银行的政治地位，提高其政治独立性。想要有效的提高央行的独立性，就要建立起一个既能代表央行说话而又能和政府最高机关对话的组织。否则，提高央行的政治独立性就只能是空谈。只有通过法律建立起权力制衡机制，才能使央行真正的处于相对独立。2、 修改《中华人民共和国中国人民银行法》，明确授权央行独立制定与实施货币政策。把行长以及央行高层的任免权交给人大，以达到分权的目的。3、 在经济发展过程中，政府要加强内部组织的完善，建立自我约束机制。还要增强政府的财政实力，强化中央银行的经济基础。注释:①loungani and sheets测定法是将银行的独立性划分为三个方面，即目标独立性、经济独立性、政治独立性，他们对中央银行的独立性评估是通过针对这三个方面的一组问题来实现的。参考文献：《在通胀与央行独立性的“跷跷板”上》来源于《上海证券报》作者：程实《央行独立性仍待强化》 来自 全景网络《中央银行学》 中国金融出版社 主编：张贵乐 吴军《特别国债挑战中国央行独立性》 作者：陈旭敏今年，人民币国际化明显进入“提速期”，也成为媒体热议的话题。6月份，央行宣布进一步推进人民币汇率形成机制改革,增强人民币汇率弹性;其后紧接着出台人民币跨境贸易结算扩大试点方案，试点地区由5个城市扩大到北京等20个省市。7月份，央行和新加坡金融管理局签署了1500亿元人民币的双边本币互换协议，货币互换国达到8个。8月份，央行宣布允许境外银行参与中国银行间市场债券交易，打开了人民币投资回流的渠道。9月底，央行修订了《国家开发机构人民币债券发行管理暂行办法》，规定国家开发机构发行人民币债券所筹集资金可以直接购汇汇出境外使用。至此，人民币流出、境外离岸流通、使用、回流的循环路径建成。一系列举措显示，人民币国际化正紧锣密鼓进入“大步跨越期”，正从加快贸易进程开放逐渐向资本项目和金融进程开放迈进。但是，人民币要走向国际化,成为国际货币体系的“第三足”,需要多个条件。作为一个国际货币，一个最为重要的先决条件是可自由流动和自由兑换。此前，央行已经发布多项政策打通人民币走出去并流回来的通道。但是，犹如修建高速公路，当最后一段没有修好之前，前一段并不会车水马龙。就目前来看，人民币国际化至少还有几个难以绕开的障碍。加快推进人民币国际化面临四大障碍相关新闻：外资行角力人民币业务 人民币市场成战略重地目前，就一些微观条件来看，人民币国际化所面临的困难和障碍仍然十分明显。其一，外汇市场发展水平较低。从当前我国外汇市场交易品种分布来看，美元、欧元和英镑等主要货币均以掉期交易为主，即期交易所占份额仅为三成。而在人民币外汇交易中则主要以即期交易为主，掉期交易仅占7%，体现出中国外汇交易市场仍不成熟、交易品种单一的特点，从长远来看不利于人民币国际影响力的提高。其二，金融体制改革与国内金融市场有待发展完善。目前，我国金融市场尚无自由的利率形成机制，显然不利于人民币国际化。伴随着人民币境外流通的扩大，不仅需要建立输出与回流渠道，而且也需要允许外国投资者购买人民币证券。按照货币国际化的经验，高度发达的本国国债市场是货币国际化的坚实基础，也是突破资本项目管制的关键点。在此基础上汇率逐步实现浮动、资本管制有序放开，才能促使有广度和深度的外汇交易市场的形成，使投资者能够对冲或匹配不同的信用风险、汇率风险和利率风险，这样才能促进本币作为计价货币、媒介货币和储备货币功能的充分发挥。在这方面，我国显然还有很长的一段路要走。其三，央行的独立性待提高。不得不说，当央行还在把经济增长、就业、社会稳定排在货币政策目标的重要位置，并不得不为了救助某些行业实施金融政策时，很难有长期的货币政策稳定性，也很难取信于国际货币的投票人。其四，经济结构存在缺陷。货币输出国应为贸易逆差国。我国由于产业结构、分配结构不合理导致内需不足，出口占GDP的比重接近40%，并常年保持贸易顺差。而且，我国的出口企业多处于产业链的末端，很难有选择计价和结算货币的谈判能力。因此，对人民币而言，国际化前景光明，但路途漫漫。国家外汇管理局局长易纲在接受财新传媒总编辑胡舒立采访时说：“千万不要人家一给戴高帽，就觉得人民币真的离储备货币很近，其实差得很远”。六大措施助推人民币国际化人民币国际化是一个机遇和挑战并存的过程，也是一个长期、复杂的系统性工程，我们应该方向明确、积极主动、循序渐进。具体来说，笔者认为，人民币的国际化可从几个层面加以推进：第一，进一步扩大双边本币互换的范围与规模。双边本币互换在一定程度上突破了中国对资本项目下货币兑换的某些限制，在目前条件下应进一步积极推进。应进一步提高人民币购售、资金拆借、境外留存与回流的便利性，提高结算用人民币的可获得性，降低人民币结算的交易成本，从政策上奠定人民币结算的基础，扩大人民币使用范围，提高人民币的接受度。选择实力较强，资信较好的银行加强业务合作，建立代理行关系，促进边境贸易本币结算的发展。二、银行监管与货币政策：兼论银监会与中央银行独立性1.银行监管与货币政策的关联银行监管与货币政策的联系，使大部分国家在相当长的时期都将二者统一于中央银行。在有的学者（David Liewellyn，1997）研究的123个国家里，由中央银行负责银行监管的国家有89个，占72%.90年代后期以前这些国家主要集中在一些不发达的地区，其金融监管依靠的主要是结构性的制度安排，日常监管指标在其对银行监督中处于从属地位。如年代后金融创新的活跃和信息技术导致交易费用和契约转换成本的大大降低，使得银行与非银行金融机构间的界限、存款业务与投资业务之间的界限渐趋模糊，与此相对应，大部分国家成立了单独的监管机构，一些发达国家还成立了统一的监管机构。当然，设立单独的监管机构是需要一定条件的：一是国家有着良好的金融信誉基础和完善的金融指标统计体系，信息的真实性和及时性较好，金融当局拥有较为廉价和完备的信息；二是政府财力雄厚，或者存款保险制度较为完善，基本上能够独立或联合实施对银行体系的最后救助，中央银行最后贷款人的角色主要服务于货币政策‘，而不对银行体系损失的弥补承担主要责任；三是法制完备，政府对金融当局活动的干预有限，而且存在着良好的协商和沟通渠道。对于大部分发展中国家而言，并不具备这些分离货币政策和金融监管的条件：一是银行体系不仅是经济活动的中介，而且一般承担着促进经济发展，协调金融市场扩张等职责，同时其本身随着社会融资结构的变化也处于不断变革之中；二是在一个相当长的时期内存在信息结构的失真与扭曲，金融当局既是信息的使用者，又在信息生产中扮演着重要角色；三是政府财力相对有限，一般也不具备完善的存款保险制度，中央银行贷款是使银行体系最终摆脱困境的重要力量。同时，金融法规体系、协调沟通机制尚有很多完善之处。这些分析表明，在发展中国家银行监管和货币政策的具体执行手段具有高度的一致性，现实中很难将同一执行手段的不同政策功能分离出来。如果一定要从一个执行手段中区分出两种不同的职能，则需要建立完善的外部措施予以保证，否则就会造成货币政策和银行监管两方面的损失，并对经济发展产生不利影响。2.银监会目标与中央银行目标的一致性与冲突作为金融监管机构，银监会的目标体现在以下几个方面：①保证金融机构经营的安全与稳定。在保护存款人利益的同时，从长期来看还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。②保证金融业竞争的平等性。即通过对银行金融活动的监督管理，创造一个合法的、平等的竞争条件，防止垄断，使金融业在合法的竞争中为社会提供高效率的融资机制，为经济的稳定发展创造一个良好的金融环境。③保证金融活动各方的正当权益。在金融活动中，无论是金融机构还是其客户，都有其各自的经济权益和经济责任，银监会要能够保证各方的权益、责任的合理化和合法化，对争议进行仲裁、协调滥督和检查，保证金融业的稳定发展。④建立及时、准确反映金融机构经营状况的金融信息系统，为金融机构适度竞争、提高金融质量，为中央银行货币政策的制定提供信息。作为货币政策决策机构，理论上说，中央银行制定货币政策目标时有稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡四个，但在不同国家各个时期各有不同侧重。中国货币政策目标经历了一个逐步演变的过程，在经济发展的不同时期，货币政策的最终目标都有所调整。改革开放以前，中国经济运行的特征集中体现在“计划”二字上，因此该时期货币政策的最终目标就是实现国民经济发展计划。随着1979年经济体制改革的不断深入，经济中市场调节的成分越来越大，货币政策的最终目标不再是“实现国民经济发展计划”，稳定货币渐渐挤入货币政策目标的行列，此后的很长一段时期内货币政策目标被概括为“发展经济、稳定货币”。进入90年代后，以稳定货币作为货币政策目标的思想开始在我国获得了生命力。1990年10月，当时的中国人民银行行长李贵鲜公开宣称：“银行，特别是中央银行必须保卫货币、保卫币值，这是第一位的职能。”1993年11月，十四届三中全会做出了关于货币政策重大转变的决定，强调货币政策应以保持币值稳定为主要目标。1995年3月颁布的《人行法》则明确规定我国“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”，把稳定币值作为中央银行的首要目标，以预防和治理通货膨胀。现阶段则应把稳定币值作为我国货币政策唯一目标，这一方面符合了现代经济增长理论和经济规律，另一方面也迎合西方各国的具体实践经验。虽然银监会目标与中央银行目标各有侧重，二者目标仍有一致性：货币政策目标和金融监管目标都是宏观经济目标，二者之间相辅相成，具有较强的相关性。货币政策是当今各国进行宏观经济调控的主要手段，而中央银行是利用货币政策实施宏观经济调控的主体。货币政策的有效实施必须以银行金融业为作用点和传导中介，依靠金融市场上的成员机构特别是商业银行的业务经营活动，运用各种货币政策工具推行自己的政策意向、实现货币政策目标；金融监管则要为货币政策服务。既然货币政策目标是国民经济的整体目标，金融监管当然要为货币政策服务。银监会通过监管提供一个良好的金融环境，使商业银行的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致性，以使银行业对中央银行调节手段的及时准确传导和执行。中央银行为了保证货币政策的顺利实施，也必须通过银监会严格的监督管理活动，限制商业银行那些与中央银行政策意向不一致的经营活动，促使它们配合中央银行贯彻实施货币政策，这样在经济发展之下的金融监管才有实际意义。当然二者目标还是有一定程度的冲突：货币政策的实质是处理经济发展与稳定货币的关系，是中央银行运用各种工具调节货币供给、进而影响宏观经济的方针和政策的总和，它是站在最宏观的角度，不仅要考虑商业银行的安全与利益，还要考虑其他金融机构的安全与利益，更要考虑到产业界、实体经济的需求，把协调总需求和总供给作为基本出发点，从国民经济全局和经济运行的整体态势出发来通盘考虑货币政策的取向；金融监管是处理金融体系的稳定和金融发展的关系，其从规范性和安全性的角度监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，而对各类金融机构的现场检查和非现场监管，使金融体系稳健运行和健康发展，并保护存款人的利益。稳定货币以促进经济增长是货币政策的直接目标，而稳定金融体系、保护存款人的利益则是金融监管要实现的。就此而言，金融监管的目标比货币政策目标更具体一些，即货币政策是要实现经济的协调发展和充分就业，而金融监管只要达到金融的稳定。这样在政策工具的运用及实际操作过程中就会产生一定的矛盾和冲突。三、目前的政策取向与未来的着眼点：从提高中央银行独立性的角度货币政策的有效实施、银行监管的有效执行，其根本的目的是促进社会经济的发展。世界范围内金融管制的放松，并没有弱化各国政府对加强货币控制的努力。目前，无论是西方市场经济发达的国家，还是发展中国家，都在积极探索强化中央银行独立性，提高货币政策有效性的措施，并以此来指导实践。从未来的发展趋势看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。因此，此次中央银行职能分拆、成立独立监管部门对提高中央银行独立性具有重大的现实意义。中央银行不具有独立性，意味着稳定货币不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰，即使再审慎的金融监管也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。毋庸置疑，银监会的成立对提高中央银行独立性具有重要的意义。但是客观而言，这一改革不是很成功的，还有许多遗漏。为了从根本上改变中央银行独立性低下的状况，解决银监会成立后留下的政策空间，根据中国经济体制改革渐进与稳妥的方针，建议从目前与长远的角度分两步采取措施提高中央银行独立性。从目前来看，应采取如下政策措施：首先，要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，注意克服官僚主义和部门利益。因此，加强部门间协调和信息共享，并使之机制化、规范化，是今后一个时期工作的重要任务。其次，修改《中国人民银行法》。一是明确中国人民银行专一的制定货币政策的职能，以专注于稳定币值；二是改革货币政策委员会的组成方式，要考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，吸收相关代表加入，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。再次，应当注意沿着近年来金融管理体制改革的大方向，解决人民银行大区分行改革所遗留的一些问题，进一步理顺我国的金融监管体制。再则，中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。第五，建立存款保险制度，以实施对银行体系的救助任务，减少中央银行对银行体系损失的弥补承担主要责任。最后，引导公众形成合理的预期。一方面是由政府公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划；另一方面是增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，以获得公众对中央银行货币政策的支持。从长远来说，为增强中央银行独立性，其着眼点应为：首先是增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。一方面是在组织上最终目标使其独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右；另一方面是在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。其次是成立统一的监管机构。我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应加入WTO后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权力集中统一起来，成立统一的监管机构，以为金融业向混业经营转变提供有力的保障，并解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。再次是增强政府的财政实力，强化中央银行独立性的经济基础。改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的。由于当前的财政规模小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。如果政府财力雄厚，那么就不要货币政策的配合，则中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。即如宁咏（宁咏，2000）在谈及增强中国中央银行独立性时所言，“依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强。”它也印证了美国著名金融学家麦金农博士反复强调的一个观点，“没有一个健全而强大的财政基础，经济改革、金融改革，乃至经济发展都很难取得真正的成功。”总之，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从中央银行分离。中央银行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为中央银行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再独立、再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件，也是银监会成立后必须着力解决的问题。