宋代扬州行政区划的沿革研究论文

中国古代行政区划演变概况 行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物。在我国漫长的封建社会中，随着朝代的更迭，其最明显的变化特征莫过于行政区划的变化。从行政区划的定义可知，其变化过程是和中央集权制度的发展同步的，因而地方的行政区划和中央政府便会产生分权和集权的矛盾，而这也是推动行政区划变动的主要动力。可以说，中国行政区划的变迁史也就是中央和地方权力的调整史。 那么行政区划的划分又是以什么为标准的呢？由于行政区划的作用是统治和管理土地和人民，因此其划分和管理的决定性因素是政治。在中国历史上政区的划分是以政治为首要因素，同时顾及到自然、经济等相关因素。在中央政权稳定的情况下，最理想的是三者的兼顾。 具体从政区地理的角度来看，行政区划基本上遵循四个要素，即中央到地方分几个层次进行管理；行政区面积范围；国家内部政区间的界线；行政中心的选择。 每一次改朝换代都意味着行政区划的变迁，而这种变迁也在很大程度上综合反映了我国人文地理面貌的变化。 中国历史上出现最早的地方行政单位是县，至春秋早期其含义已与邑类似，并多见与各类文献中，而秦和楚更是最早势力含有行政区划意义的县的国家。 较之县稍晚出现的是郡，大约在春秋中晚期，初期郡的地位较低，地理位置也较偏远。此时郡与县的出现已经开始慢慢打破西周以来的分封制度。 至公元前221年，秦统一六国，废分封，行郡县，使郡县二级制得到正式的实行。初分天下36郡，后增加桂林、南海、象郡等至46郡。 至汉初实行郡国并行制，是由于秦末农民起义中六国旧贵族的要求，也是巩固新生政权的需要。尽管后来汉高祖陆续废除异姓王而分封同姓诸侯，地方和中央集权的矛盾还是无法避免。这就出现了从景帝开始的削藩策略，至汉武帝时期推行推恩令等措施，使汉代王国灵帝大为缩小。至此汉又回归至郡县二级制。西汉初继承秦41郡，至汉平帝时中央政府所辖103郡，而东汉时达到105郡，但此时由于刺史制度的实行和演变，郡的行政级别已将为二级，州则升至以及行政区。 从东汉开始至魏晋南北朝，实行的是州郡县三级制。其发展经历了东汉的十三州到三国的十九州再到西晋时的二十一州。西晋后，由于侨置郡县的泛滥，行政区划开始变得异常混乱，州的数量也大大增加，从刘宋的二十一州到陈的六十四州（公元580年），而在公元581年，北方的州的数量已达到二百一十一。此时州郡县三级制已混乱到极致，行政区划到了非改不可的地步。 至隋唐五代，都府制代替了州郡县三级制，隋至唐初设总管府，唐武德七年改为都督府，又由于少数民族政权对唐边疆的压力，遂开始设置节度使，掌一州或数州之军政大权。而节度使的权力过度膨胀导致的结果便是安史之乱，唐代也由此由盛转衰。 至两宋，开始实行道路制，其中，北宋保持时间最长的是二十三路，即北方十路，南方十二路，外加京畿路共二十三路。至南宋由于领土大为减少，只有十六路。宋代为了防止地方专权，尾大不掉，在同一层级设置多为长官分管各项事务。如转运使（漕司）掌管财政，提点刑狱使掌管司法、监察、安抚使掌管军事等。 至元代实行源于魏晋时期行台制度的行省制，由行省、路、县三级政区组成。行省为中央的派出机构，全称行中书省，简称行省。公元1790年，确立十三个省级行政区。包括中书省直辖区，宣政院辖区和是一个行省。至元末，行省制趋于混乱。 至明代，省级行政制度日趋完善，洪武九年，该行省为承宣布政使司，行省取消，但习惯上仍称省。明代的省份是都指挥使司辖一省卫所年户。明代共十六都司，五行都司，二留守司。 至清代，总督、巡抚成为地方实官，实行省、府、县的三级行政区划。而边疆地区则实行不同于内地的行政区划，如东北设奉天、吉林、黑龙江三将军，外蒙古设乌里雅苏台等。 至民国时期，增设四特区，即热河、察哈尔、绥远、川边四地。在北京政府时期全国共二十九个省级行政单位。在南京政府时期，该行政区划为省、行政督察区、县三级。 总结中国古代的行政区划变化，可以看出在两千多年间，我国行政体系经历过几次重大的变化。其表现为以下特点；首先以监察区划或军事区划转变而来；其次随着时间的推移，行政区划层级呈下降趋势；第三，历史时期的行政区划以三级制为主；最后，地方首长多由中央派出官转变而来。

一、扬州行政区域的历史变迁扬州有着近2500年历史。古往今来，改朝换代，沧海桑田，经历过纷繁复杂的改称易名和政区演变。但是研究扬州的历代建置沿革，我们可以得知这样一个非常有意思的情况，那就是自秦至民国，其间2171年，扬州历经28个王朝及割据势力更替，1996年扬泰分治之前，所管辖的境域，相当于清代“扬八属”的辖区，而此境域又大体相当于2200多年前的秦代首置的广陵县的原始境域。这说明扬州这座中心城市，其政区范围具有相当的稳定性。从 行政管理体制来看，广陵这片土地最初只作为王室的封国。但从西汉元狩二年废除广陵国始设广陵郡以后，就开启了太守主政、郡县领属的两级行政体制之先河。南 北朝时期，南兖州以江淮为境，治广陵，广陵地区首次形成州、郡、县三级建制。然而到了隋初，重迭而庞大的官僚机构，使民众不堪负重，于是隋文帝决定废郡存 州，再次奠定了州县两级建制的基础。历 史上，扬州治所所在的县域，常常随着扬州治和乱带来的政治、经济地位的高下而进行调整分合。如唐太宗贞观年间，析江都县东境置江阳县，析西境置扬子县，析 海陵县东境而置海安县。唐玄宗天宝年间，又析江都、六合、高邮三地合置“千秋县”（后改天长县）。其时，扬州既是州县治所之地，又是淮南道以及中央朝廷派 驻机关——大都督府所在地，保持着道、州、县三级建制并存的显赫地位。南宋时期，战乱频仍，扬州处于南北对峙的中间地带，其建置带有战时军事型特点。宋高 宗即位不久，率百官南迁扬州，使得扬州一度出现国、路、州、县四级建制并存的局面。元代，扬州先后3次 成为江淮行中书省省会所在地，又有道（后改为路，相当于郡）、州、县的建制。明清时期，扬州仍为府、州、县三级建制。但在清雍正年间，将通州从扬州府析 出，成为与扬州平级的府级州。府以下之州不再领县，遂成定制。扬州府领泰州、高邮二州，江都、甘泉、仪征、兴化、宝应、东台6县，时称“扬八属”。民国废府州存县，以行政区代替府，扬州属第九行政区，又以首县江都之名代称江都区，其境域范围大体相当于“扬八属”范围。革命战争年代，扬州地区曾建立苏中一、二、三专署。1949年1月25日，扬州解放后，扬州境边建立扬州行政区专署和泰州行政区专署。新中国成立后，扬泰两行政区合并，称泰州行政区（因当时苏北行署驻扬州）。1953年改称扬州行政区并移驻扬州。后所辖县有的划进划出，但始终保持10-12个县（市）的辖境，直到1976年10月，“文化大革命”结束时，扬州地区仍管辖着扬州、泰州、泰县、泰兴、靖江、江都、兴化、高邮、宝应、仪征、邗江共11个县（市）。二、20世纪80年代以后，扬州市行政体制及区划的三次大调整1978年，党的十一届三中全会召开以后，各项工作拨乱反正，百废待兴，改革开放成为经济发展的主旋律，加快城乡发展也成了全国各地的共同愿望。1983年2月，国务院批准江苏省改革地市体制，调整行政区划，同意撤销扬州地区行署，扬州市改由省管辖，原扬州地区所辖10县（市）划归扬州市代管，并将邗江的汤汪、西湖、湾头3个公社划归扬州市，从而使扬州市区的面积增加了76平方公里，人口增加6万多。市 管县体制的实施，不仅拓宽了市区的发展空间，而且简化了机构层次，强化了市区的实体功能，促进了市县城乡一体化发展。同时，显示了集中力量办大事的优势， 加快中心城市的发展。扬州经济开发区的设立、扬州城“西进南下”战略的实施，扬州商城等重大基础设施的建设都是在市管县体制下得以实施的。市管县体制实施14年后，扬州行政区划又作了一次大调整。1996年8月，国务院批准撤销县级泰州市，设立地级泰州市，扬州行政区一分为二，泰兴、姜堰、靖江、兴化4个县级市划归泰州市代管。扬州市辖广陵区、郊区和宝应、邗江2县，代管仪征、高邮、江都3个县级市。扬州政区面积缩小为6638平方公里，当年人口为444 8万，其中扬州市区148平方公里，人口近50万。这次行政区划大调整，虽然使扬州经济总量在全省的位次大幅度下降，市里可以集中使用的财力也减少一半，但扬州所代管的县（市）也少了4个， 领导工作精力可以相对集中在市区。市管县体制实行以后，由于市区经济实力不足，当时人们形容这种管辖状况叫做“小马拉大车”。正是这种状况，非但带不动县 （市），有时甚至还要靠各县（市）支持市区，因此，也有人说“市管县”就是“市刮县”。从这个意义上来说，扬泰分设，辖县分流，倒也促进了扬州市区城市建 设和经济发展。扬州市市区行政区划格局，即老城区为广陵区，城郊为郊区，郊区四周则被邗江县所环绕。扬州人把这种区划格局形象地称之为“鸡蛋形”结构，即广陵区为蛋黄，郊区为蛋白，邗江县为蛋壳。这种结构从1983年确定之后，十多年未作调整。改革开放以来，扬州市区的经济社会、城乡建设有了很大发展，但原有的行政区划格局已不适应形势发展的需要。市区面积过小，尤其 是广陵区囿于解放初建扬州市时的老城区范围，发展经济没有用武之地，而且市区与邗江县在经济社会发展上相互渗透，在建设布局和城市管理方面的矛盾日益突 出，影响和制约了中心城市的发展和辐射功能的发挥。因此，调整扬州市区行政区划，势在必行。这是全市经济和社会发展的内在要求，也是实施城市发展战略的首 要前提。2000年12月21日，国务院批准江苏省人民政府，同意撤销邗江县，设立邗江区，原行政区域不变，区政府驻蒋王镇。2001年1月12日，江苏省政府下发了《关于撤销邗江县设立扬州市邗江区的通知》，1月18日，召开了邗江区成立大会，举行揭牌仪式。这样，扬州市区的区域面积达到973平方公里，其中建成区面积52 66平方公里，人口达到108万，其中，城区人口41万。2001年12月26日，省政府下发了《关于同意调整扬州市区部分行政区划的批复》，同意将郊区汤汪乡（包括合并的原城东乡）划入广陵区管辖，同时，也将广陵区的东关、汶河、城南3个街道办所管辖的42个居委会划归郊区管辖。这次市区区划的调整，是1983年设广陵区、郊区以来，第一次打破城郊分割的原有区划，变“剥煮鸡蛋形”区划结构为“切咸鸭形”区域结构，使广陵区、郊区均有城有乡，城乡结合，更有利于市区经济社会的全面发展，也更有利于推进市区城郊农村的城市化进程。2002年，为完善市区行政区划的调整，市政府下发了《关于明确市开发区和广陵区、郊区、邗江区行政管理区域的通知》，将邗江施桥、八里镇划归扬州经济开发区代管；将郊区湾头镇划归广陵区代管，并分别对广陵、郊区、邗江辖区的街道办、居委会范围作了全面调整。调整后的广陵区面积为67平方公里，人口29 36万；郊区面积81平方公里，人口19 74万；邗江区面积756平方公里，人口49 43万；开发区面积72平方公里，人口9 95万。（2002）同年11月25日，经省政府研究并报国务院批准，决定将扬州市郊区更名为维扬区，行政隶属关系不变，行政辖区、区政府驻地均不作变动。这次行政区划调整，使管辖分工更加合理，区域名称更加名实相符，更加有利于城市各行政区的竞相发展。三、扬州行政体制及区划调整的几点思考1．市管县体制的实施，是否有利于中心城市的发展？市管县体制是江苏省1983年推出的重大举措，实践24年来，这一体制是否取得了预期的成效？是有利于中心城市的发展还是相反？回顾扬州城市的发展历程，答案应当是肯定的。市 管县之前的领导体制是行政公署督导制。行署是省政府的派出机构，不是一级政权，没有人大、政协组织机构。因此对各县（市）包括行署所在地的扬州市不具有领 导关系，工作指导上没有行政约束力。同时，行署的工作重点主要在农村，领导精力主要抓农业，排涝抗旱，催收催种，市区工作由扬州市负责。党的十一届三中全 会召开以后，家庭联产承包制的推行，也促使领导精力从农村、农业，逐步转移到城市和二、三产业上来。所有这些都为市管县体制的实施创造了条件。原先有人担 心，扬州市区是县级市的经济基础，与苏南几家省辖市相比，差距很大，市管县以后带不动各地经济发展。也有人担心，市管县之后主要管县（市），对市区工作会 削弱，还不如原来的扬州市抓得实。实践证明：这两种担心都是多余的。特别是市区面积的扩大，为城市发展拓展了空间。在市管县问题上，虽然全省各地的模式不 尽相同，然而扬州的实践证明，对发展经济、建设城市是行之有效的。2．扬州城市发展在区划调整上有何经验教训？扬州历史上是闻名遐迩的古城，然而历经战乱，城池遭到很大破坏，直到1949年扬州解放时留下的是一座面积只有5平方公里、人口8万多的古城。解放后扬州市体制区划多变。刚解放，扬州市政府宣布成立东关、康山、城西、槐泗、霍桥、瓜洲6个区，1956年建邗江县后，市区缩小。1958年，撤邗江县，市辖区再度扩大，直到1962年恢复邗江县，扬州市面积又缩小到77 38平方公里，其中市区11 74平方公里。长期以来，扬州的城市公共设施、交通道路固守在旧城区改造，犹如“螺蛳壳里做道场”，城市始终飞不起、跳不高、长不大。1983年市管县体制虽然强化了对市区的领导，但城区（广陵区）与郊区的行政区划不尽合理，而且十多年未作调整。当苏南一些城市，甚至淮安等苏北城市都按照城乡兼顾的格局划分城区辖区了，扬州的广陵区与郊区仍然保持“蛋黄与蛋白”的区划格局，使两个区都耽误了宝贵的发展时机。市 委、市政府确定了跳出古城建新城，首先实施“西进南下”的发展战略。这应当是加快城市发展的重大举措。然而，要实施好这个战略举措，城市区划必须相应跟 上，及时作出调整。如果区划调整滞后，就不利于城市辐射力的释放。所以把握时机，果断决策十分重要。在强化市区发展载体问题上，邗江县撤县设区由于当时受 局部利益牵制，扬州的动作也滞后了一两年，这在一定程度上影响了新区的开发建设。进入21世 纪以后，邗江撤县设区的规划才得以实施。同时，广陵区、维扬区、经济开发区的区划调整问题也随之得以实施。近几年来，扬州的道路交通设施、住宅小区建设、 高校新校区建设以及工业园区的创建，之所以进展迅速，城市面貌日新月异，这与适时作出区划的调整是密不可分的，这应当是扬州加快城市发展的一条成功经验。3．城市区划调整和工业园区布局如何兼顾城市功能分区？扬州作为历史悠久的文化名城，既要保护和传承古城风貌，又要拓展新区，发展城市。因此，加快经济发展，尤其是加快工业经济的发展是城市发展的重中之重。而扬州的城市性质又左右着经济的发展。解放前扬州是典型的消费城市，工厂企业很少，文化遗存很多。因此，1985年， 江苏省人民政府批准扬州的城市性质是：“历史文化名城和具有传统特色的旅游城市。”为保护扬州的城市性质和特色，早在解放初就确定了城市的功能分区，即西 部为文教区，西北为风景区，工业区跨古运河向东南发展。半个多世纪过去了，扬州的城市规划修订过多次，但城市功能分区基本没有变。虽然1958年“大跃进”时期，规划一度失控，在城市东部南部遍布炼焦场地，摆乱了工业布局，后来经过调整才逐步理顺过来。90年代初，中共扬州市委决定在古城西南部兴建扬州经济开发区，实施“东城西市、南港北园”战略，为城市大发展跨出了重要一步。2001-2002年， 市委、市政府又推出“一区五园”建设，即经济开发区、港口工业园、邗江工业园、江阳工业园、杭集工业园、广陵产业园。这五个工业园区的兴建，虽然照顾到市 区广陵、维扬、邗江三个区的行政管辖范围，但从城市的功能分区来看，就有所突破。解放初布局的古运河沿岸工业区，随着古运河风光带的形成，将逐步退出运河 两岸。而原先确定的西北风景名胜区，包括蜀冈之上，如今却有了江阳工业园坐落于此。再如大运河以东水网密布，又是城市生活用水的取水口所在，如今开辟了广 陵产业园。这种工业（产业）的布局，虽然考虑到各行政区管辖的便利，但必须十分注重企业的环保问题，注重对城市遗迹的保护，注重对城市自然生态风貌的维 系。总之，在发展经济的同时，既要梳理和维护好城市的水系，又要保护和传承好城市的文脉，“既要金山银山，又要绿水青山”，“既要富裕小康，又要和谐健康 ”。这是城市发展的出发点，也是城市发展的归宿。

下面是明清和清末之民国时期的扬州行政区域明清自明永乐十九年(1421年)明太宗迁都北平后，明清两代将近500年间中国的统治中心在北京，而农业经济中心在江浙和两湖两广地区，粮、盐的产量占据了全国产量的大多数。因此造成了中国政治中心和经济中心的分割。连接中国政治中心的和经济中心的是两条水路：长江和京杭大运河。扬州正好位于长江和京杭大运河的交界处，凭借这一得天独厚的地理优势，扬州经济凭借京杭大运河这一中国经济的主动脉发展成为中国经济的核心城市之一。明代，扬州被列为全国16个大城市之一[2]。清世祖顺治二年(1645年)5月20日多铎铁骑南下，史可法据守扬州，战败。因此扬州城遭受了史无前例的大屠杀，据传全城百姓无一幸免，称“扬州十日”（据有关史料记载屠城日期实际上是五日）。乾隆时期扬州是清朝文化精英荟萃之地，“海内文士，半集维扬”[3]，“怀才抱艺者，莫不寓居于此”[4]。明清两代扬州经济的代表性行业是：漕运，主要是粮食的运输，长江中下游各产粮省份的皇粮国税均必须经此北上，由京杭大运河运输到北京；扬州钞关的税收额在明清两代一直位居全国前八名之内。盐运，淮盐西运，全国最大的两淮盐场（苏北沿海）所产官盐在此集散，然后转运全国最广的食盐销售区——长江中上游安徽、江西、湖北、湖南四省（所谓扬子四岸）销售。城内有两淮盐运使衙门和大批盐商，这些商贾多来自安徽[5]；富有的盐商在新城南河下一带和西北郊瘦西湖沿岸修筑许多精美的园林，当时公认的说法是：“苏州以市肆胜，扬州以园林胜，杭州以湖山胜”。金融，由于扬州是全国官盐最大的集散地，大量盐商聚集于此，因此带动了扬州银庄的发展以帮助盐商的周转投资，是整个中国乃至东亚地区资本最为集中的地区，规模最大的金融中心，其繁荣程度如同当今世界之伦敦、香港，仅次于同省的苏州；所谓“天下殷富。莫逾江浙；江省繁丽，莫盛苏扬”。娱乐业、服务业，自隋唐以来娱乐业就是扬州的支柱型产业，歌舞、高级妓女、艺人、书画家从业者不计其数，康乾时期的扬州八怪便是其中之一。扬州与南北两京、苏杭二州一同被列为“士大夫必游五都会”，为全国最重要的文化中心之一。新旧二城之间的河道被辟为专供旅游的河道，称为“小秦淮”。著名的还有淮扬菜、扬州三把刀传统工艺。印刷、漆器制造等手工业。[编辑]清末至民国1832年（道光十一年），两江总督陶澍改革两淮盐法，裁撤根窝，大批盐商破产。壬寅兵警：1842年，鸦片战争中，英军攻占镇江，封锁长江，扬州居民大部分逃难，绅商出50万元赎城费，作为不占领的交换条件。（广州和扬州是这次战争中缴纳赎城费的2个城市）咸丰三年(1853年)太平天国攻克南京后，南京附近地区成为太平军和清军交战的主战场。清军的江北大营便屯建于扬州。扬州的主要商业区多子街、左卫街、辕门桥均被抢劫并烧毁。“广陵地当兵火劫余，沧桑变后，人民城郭市肆顿改荆榛，尚非繁盛二、三”。同时，受到战火影响，长江漕运中断，淮盐引地（扬子四岸）尽失。不久1855年黄河改道，京杭大运河山东段河道淤塞，为了避开战火，南方的粮盐改道上海经过海运运送到北京。因此上海取代扬州成为中国新的粮盐集散地。原有的扬州钱庄投资资本，在战火影响下，转向上海等比较有安全保障的通商口岸以及租界。扬州的娱乐服务业更加一蹶不振。太平天国运动结束以后，部分官员曾经打算重开漕运，无奈京杭大运河山东段河道淤塞严重，无法通航。1908年沪宁铁路和1912年津浦铁路修通，彻底结束了京杭运河的历史使命，也彻底结束了扬州经济在中国的优势地位，扬州因此而衰败下去，从全国性经济文化中心沦落为普通的地区性城市。1932年，因两淮盐场重心北倾，甚至两淮盐运使署也北迁海州

州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道（路）制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。 ⒈道贞观元年（627年），唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。这10道是：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。唐玄宗开元二十一年（733年），由10道变15道，山南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、江南西道和黔中道。（图6）经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。862年（懿宗咸通三年），岭南道划分为东、西道 。唐道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年（639年），10道统领州358，县1551；开元末年（740年），15道统领府、州328，县1573。此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。（37）⒉府在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。最早设府是在开元元年（713年），玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后，设置和改置的府增多，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。综观唐代诸府大致可分为三类：（1）诸京都（包括陆续新建的陪都）和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。终唐之世，此类府有10个：京兆府（原雍州）、兴德府（原华州）、凤翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、兴唐府（原陕州）、河中府（原蒲州）、兴元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。（2）在内地重要地区置都督府。都督制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政；晋始兼任刺史；北周时改都督为总管；唐武德七年（627年）改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督府、益州都督府。景云初年（710年），唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。但不久即以权重而废。（3）边地置都护府。都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。唐太宗平定高昌后，始设安西都护府，其后渐次增置，至唐中宗时共有6都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。（38）⒊节度使其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。景云二年（711年），唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。（39）据《旧唐书·地理志》记载，唐肃宗时（756—761年）节度使已有44；又据李吉甫《元和郡县志》所载，在宪宗元和年间（806—820年）唐全国有节度使47。所以唐初的行政区划单位——道，在此时（安史之乱后）已徒有虚名了。纵观唐朝的行政区划制度，应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。唐太宗创立了“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制；使唐代的行政区划基本上成为三级制，主要是道—府（州）—县。后期的道—节度使—府（州）—县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。（表6） 唐中叶后，道实际上已名存实亡，节度使所辖之地虽不少称道，但道制行政区划已混乱不堪，这为宋代改革为路制准备了条件。事实上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；从字义上说，路和道在许多情况、场合是同义的。因此，把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期，是适宜的。⒈路宋初力平群雄，疆域区划难以顾及，太宗因袭唐朝旧制，略事改革，分全国为13道：河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久，在淳化四年（993年）把全国又合并为两京（东京、西京）10道；去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一；改岭南为广南道；增设两浙道。但第二年即废，于是正式废去道制，改为路制。（40）其实在宋太宗初年，太平兴国四年（979年）已设21路，第三年后又为19路，端拱二年（989年）改为17路，淳化三年（992年）有16路。可见，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后，全国设路也未有定规。在至道三年（997年）始定天下为15路：京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。（41）天禧四年（1020年）增至18路，宋真宗分西川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年（1074年）增至23路，宋神宗分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。（42）（图7）元丰八年（1085年）颁行的《元丰九域志》，即依据23路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则不在23路之列。崇宁四年（1105年），宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为24路。宣和四年（1122年），宋徽宗与金联盟，约定灭辽后，金将燕云16州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有26路，实际上还是24路。（43）南宋仅有半壁江山，绍兴十二年（1142年）分路16：两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。（图8）嘉定元年（1208年）宋宁宗改为17路，把利州路分为东、西两路。（44）⒉府（州）宋代路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载：元丰八年（1085年）时，全国有府14、州240。⒊军、监两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县；在宋代，军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初已开始出现，但也在宋代才演变成地方行政区划单位。宋代的军、监有两类：领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要低于府和州；不领县的军、监与县同级，同隶于府或州。所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类，县一级的区划单位有县、军、监三类。据《元丰九域志》记载，北宋全国有军37、监4、县1255。宋代的行政区划，最高一级为路；实施的三级制，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低；县级单位有县、军、监。（表7） 与南宋对峙的金，也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建，1125年灭辽，次年灭北宋，至1234年亡，共历9帝，统治120年。金采宋制，曾分境内为17路、20路，分别置于皇统二年（1142年）和大定二十九年（1189年）。20路为中都路、上京路、咸平路、东京路、北京路、临潢府路、河北东路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山东东路、山东西路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、鄜延路、庆原路、临洮路。泰和五年（1205年）金章宗并临潢路于北京路，是为19路。路下辖府、州，（见图9）府、州下领县。泰和五年时，金国境内有府、州179，县683。（45）纵观道（路）制时期的行政区划有这样几个特点：（1）无论在唐代、宋朝，还是五代十国、辽国和金国，道或路是最高行政区划单位始终没有变；（2）该时期六百多年中，始终实施的是三级行政区划，最基本的单位是道或路—府或州—县；（3）上一个时期（魏晋南北朝至隋朝的州制时期）最高的行政区划单位——州，在此时期仍继续沿用，不过变成了行政区划的第二级单位，隶属于道或路；（4）还引进了府、军、监等行政区划单位，尤其是府一直沿用下去，成为一个长期广泛采用的重要行政区划单位。