党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的新理念——“五个统筹”，并把“城乡统筹”放在这个新时期伟大发展战略的首位。中央为什么于此时把“城乡统筹”提到如此空前的高度呢？笔者此前的研究中，曾从“人文贫困”的概念出发提出农村“制度贫困”一说，今应《学习月刊》之约，要我就此谈谈对“城乡统筹”的认识，那就“旧曲新唱”吧，让我们一起再次从农村“制度贫困”的角度来体会一下“城乡统筹”的“历史沉重”和现实意义！
在中国，农村不仅是绝对贫困的“故乡”，而且它也是相对贫困的“坐标”，这已经是使统计数据都显得多余的不争事实了。那么在改革开放的大好形势下，究竟是什么妨碍了农民致富呢？作为经济增长的逆命题，贫困不仅有其数量表现，更有其“质量”内涵，尤其是在我国高速经济增长导致绝对贫困人口骤减、相对贫困矛盾突出的今天，人们就更有理由关心贫困的“质量”，探究贫困的根源。椐此人文贫困作为收入贫困的对称命题应运而生了，联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给人文贫困下的定义是：人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。人文贫困的定义告诉我们，贫困的根源在于人们生存、发展的基本条件得不到满足而限制了人的选择，换言之，要消除贫困，就要尽可能地给人们提供选择的机会，就是要使人们除了获取实物和服务的能力之外，还有实现长寿、身体健康、较高的受教育水平以及能够自由地发挥自己的聪明才智充分参与社会、经济和政治生活的能力和机会。而我国农民恰恰很大程度地丧失了这种机会的选择权，其原因是多方面的，农村自然环境恶劣、历史上经济发育滞后……都影响着农民选择权的发挥，但是我们也遗憾地看到，迫使农民放弃选择或降低农民选择效率的诸多因素中，来自政府的体制障碍发挥着重要作用，不合理的体制对农民致贫贡献极大，农村贫困的实质是“制度贫困”。正是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会，是一系列对农村、对农民歧视性的社会经济政策使农民兄弟改革之初的“幸福生活”得而复失。
长期以来，跳“农门”曾成为多少农家子弟梦寐以求的向往，城镇居民户口本似乎就是通向天堂的“派司”，因为谁都知道这“派司”意味着政治上的优越和经济上的得利；进入天堂的人当然不能太多，于是政府就在天堂和地狱之间设置了层层藩篱——城市和农村终于被隔离为天上人间。在这种制度下，政府为了保证城市的“繁荣”，不得不痛苦地告诉农民“未经许可不得入市”，于是中国农民稀里糊涂地丧失了上帝赋予他们的一项基本权利——迁移流动的权利，他们除了选择固守家园、无奈受穷，还能选择什么呢？试想，没有选择权的行为还有经济意义吗？没有选择的劳动还有效率吗？那么，农民是否可以在放弃户口和“非法进城”之间进行选择呢？且慢，政府恩赐给农民的“责任田”还需要农民承担太多的“责任”，不得抛荒、不得转让、不得……哪怕你到天涯海角，田亩负担也是不能少的，农民对土地的偏好在政府“不经意”的安排下变成了农民对土地的依附。虽说近年来农民们经不住外界的诱惑，以政府默许的“民工”身份斗胆冲进他们向往已久的城市，但是他们倍受歧视的政治、经济地位并未因为他们现在能和“城里人”走在同一条马路上而有所改变，他们在城市没有象样的住所，没有城镇居民所享受的社会保障，他们从事着城镇居民所不屑的脏、累、险、重的工作，得到的却是比城镇居民低得多的报酬。
既然对“薄命”的农民们来说，城市是如此的“不好玩”，他们为什么不选择“老死田园”，享受“山青水秀”呢？当然，如果政府能够向农民提供足够多的公共产品，作为他们扮演“陶渊明”的社会保障，那么我想，“低素质”的农民们大概也不至于“愚蠢”到不知道“享福”的地步。然而事实是，农民们不是用他们的“眼睛”而是用他们的“痛苦”清楚地看到，理论上具有“非排他性”的公共产品在现实中对农民是排斥的。农民们梦寐以求想消除的城乡差别，并不仅仅表现在城乡居民收入的巨大反差，更重要的是城镇居民大多是“公家人”，农民羡慕他们享受太多的国家财政提供的公共产品。那么公共产品为何不能惠及农村呢？因为，虽然已经“分田到户”，但法理上仍然保留着“集体经济”的名义，这为国家财政在农村的缺位提供了“理论”支持；既然农村存在着“集体”，那就尽可放心地把农民社会保障、农村公共教育交给“集体”去办，政府又何必多加“干预”呢？遗憾的是而今的农村“集体”很不争气，而政府对城镇居民又过于尽责。结果是在居民家庭收入构成中，从国家和集体获得净转移支付的部门在农村是“净税负”，即净转移支付为负，农村贫困和非贫困人口来自国家或集体的转移收入分别占收入来源的-3.56%和-1.13%。中国农村家庭的人均收入仅相当于城市家庭人均收入的2/5，然而，他们却要交纳比其所获得的财政转移支付多得多的税收，相比之下，城市家庭则可以获得为数颇多的各类财政补贴，成为净补贴受益者。农民们在还没有搞清楚“社会公平”为何物时，就已沦落为中国社会最贫穷的纳税人了。在这里，农民所能选择只能是纳税的义务，至于享受养老保险、医疗保险、失业保险的权利已经被“城里人”选择去了，他们惟有发扬“自力更生”的光荣传统，别无选择。
不幸的是蹒跚于“自力更生”坎坷路上的小农们又遭遇了国有经济和“集体经济”的前后夹击。国有粮站在保护农民利益的幌子下垄断了粮油产品的买方市场，封锁了农民进入市场的关隘，一夫当关万夫莫开；更让农民寒心的是，当年农民们入股兴办的“集体经济”组织——供销社也帮着国有经济收拾起他们的“股东”来了，供销社所属的棉麻公司长期垄断棉花收购，虽经1985年、1992年两度有始无终的改革和1996年再次政策松动，但直至2000年供销社的棉花经营量仍占全国棉花经营总量的70%。最大宗两种农产品粮、棉收购被垄断，结果粮食“安全”了，棉花也更具有了“战略性”；但政府还不放心，不知怎的，曾几何时供销社专营农资的权力又失而复得，重新垄断了化肥、农药、种子的卖方市场，断了农民的退路。进退维谷中农民们不能不举止失措了，农民的“集体”是如此地不堪一击，未经较量胜负已定，最终，农民既失去了买的选择权又失去了卖的选择权。在双重垄断的刁难和盘剥下，农民的农业剩余所剩无多了，1996年至1999年，农民农业收入各年的环比增长量分别为73元、-28元和-53元，其中1998年和1999年连续两年都是负增长；进入90年代中期以来，农村工业品零售价格直线上升，而农产品收购价格却一路下滑，工农业商品综合比价指数由1995年的52%飙升到1998年的59.7%,已经很接近于1990年62.8%的水平，曾经一度缩小的工农业产品价格“剪刀差”变得更象一把架在农民脖子上的“剪刀”了。农民的日子还怎么过？
世上没有救世主，农民们要自救了。农民们知道，买与卖双重垄断的现实是他们所无力改变的，自救只有从生产着手。然而，农业剩余的微薄决定着农业生产资金主要依赖于信贷，此时农民们发现，当年农民们入股兴办的信用社如今已接受农业银行的“指导”，信用社的职工吃上“商品粮”，干部也有了“行政级别”，他们已经跳出“农门”，正和农业银行合伙垄断着农村金融市场；在利益机制的驱动下，农业银行和信用社就象两台水泵正在把农村的资金抽取到非农部门，以1993年为例，当年全国农村信用社存贷款差额高达1153.4亿元,其中农户存款3756.2亿元,而农户得到的贷款仅有880.6亿元，农民们不能不感到农行和信用社是靠不住了。于是，1983年在黑龙江省的农村诞生了第一个后来被称为“农村合作基金会”的农村合作基金组织，在政府先默许后承认的政策下，此后这类农民自发组织的“农村合作基金会”雨后春笋般地在全国农村建立、发展起来，到1992年全国已建立乡（镇）级“农村合作基金会”17400个，村级合作基金会112500个，分别占乡（镇）总数和村总数的36.7%和15.4%；农民们庆幸地想：自己的“银行”总可以更直接、更方便地服务于农业生产了吧？事实也果真如此，自1990年至1996年，全国农村合作基金组织累计投放于种植、养殖业生产的资金达到1515亿元；其中1996年投放于农业生产的资金占其当年投入总额的比重高达43.3%,投放于农村生活服务方面的资金占其当年投入总额的19.9%,这两项支农资金合计占其投入总额的63.2%，大大地高于农业银行和信用社支农资金所占的比重。匍匐于农村垄断市场夹缝中的农民们似乎看到了垄断的天幕被撕开了一角，然而，好景不长，1999年1月，在“规范金融市场，整顿金融秩序”的旗帜下，国务院一个3号文件敲响了“农村合作基金会”的丧钟，“巴黎公社”失败了！忘记了“股东”身份的农民们又“回归”到信用社垄断资本的统治之下。
在一次次企图冲破垄断的“革命”失败后，农民们发现现在能够听自己使唤的似乎只有手中那点被称为“责任田”的土地了。但是“中国特色”的土地也不是那么好使唤的，地少人多的矛盾在中国农村普遍存在，到目前为止，全国已有666个县人均耕地面积低于0.795亩——土地对人口的最低生存保障线，而且随着人口增加和经济发展，这种矛盾将会加剧。根据专家预测，再过15年我国人均耕地面积将由现在的1.2亩下降到0.96亩,而30年后全国人均耕地面积将会降至0.7亩，即到那时全国耕地都将由生产资料降格为人类生存保障资料。在这种形势下，提高单位面积耕地产出率既是国家的唯一选择，也是农民的唯一选择。但是，在市场经济条件下，效率的发挥要建立在完善的产权制度之上。可是，现在农民们已经发现，他们除了得到了一句“三十年不变”的承诺外，他们对土地支配权到底有多大，心中无底。幸亏有一部《土地管理法》，使农民多少“明白”了一点“道理”，《土地管理法》规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”， “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”， “国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”， “国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。原来，农民得到的“责任田”是“集体财产”，其所有权和使用权相分离，“土地的使用权不得出让、转让或者出租”，当然也不能抵押，即这种土地几乎没有直接进入市场的可能；即使有幸被“市场”看中，那也是先被“国家”强制性地“征用”，然后再由“国家”予以“销售”——土地“市场”被政府垄断了，至于垄断所得的“超额利润”那是农民们不敢过问的，虽然2003年政府又颁行了《农村土地承包法》，但土地制度还是没有实质性的突破。面对政府这个强大的“市场劲敌”，农民的“策略”只能是“打得赢就打”——对土地进行掠夺性的开发和经营，“打不赢就跑”——弃田撂荒。社会糟蹋农民，农民糟蹋土地——土地产权的残缺是其根源。
由上可见，城乡分割的户籍制度、公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失、垄断的市场结构与残缺的产权制度构成了农村“制度贫困”的主要内容，农村的“制度贫困”尤甚于经济贫困，“农民，走在经济发展的边缘”。所以，“城乡统筹”的实质就是对过去制度失衡和政策失衡的矫正，是国家发展战略的重大转变，为此，十六届三中全会提出，要进一步“深化农村改革，完善农村经济体制”，其现实意义即在于此，而这一重大发展战略的真正付诸实施，也必将使“城乡统筹”彪炳史册！
