论文关键词:制度文化 农村 养老保障 对策建议
论文摘要:制度文化因素是影响农村养老保障制度创新的主要因素。中国农村养老保障制度创新，不能简单地照搬照套国外模式，而是必须从中国的现实出发、必须从抓住农村养老保障这个中国社会保障体系建设的主要矛盾出发，构建起适合国情的农村养老保障创新模式。
笔者在对传统家庭养老变迁分析的基础上，立足于对隐藏在各种保险制度模式背后的制度文化因素进行研究，提出了建立以家庭家族养老保障为主线，建立家庭家族养老资源的纵向风险分散机制。力图构建一种内源式生长的分层次、多元化农村养老保障体系的中国特色的养老保障制度模式。
一、中国农村养老保障制度模式的特点
构建有中国特色的农村养老保障创新模式不能、也不应照搬西方模式，而只能建立在中国自己的经济文化和传统家庭养老习俗基础之上，只能建立在发挥以家庭为主体的养老作用的基础之上。因此，它是一个以家庭联产承包责任制为基础，以农村家庭保障为主线，以家族成员互助为补充，把政府、社会各方面力量结合在一起的统一整体。
1.在农村家庭联产承包责任制的基础上，以土地保障筑起农村养老保障的第一道防线。土地是农民的生命线，担负着农民失业保险的重责，也是农村居民温饱水平的实物保障。广大农村在土地承包中把人口作为主要要素，把“口粮田”作为永佃田，明确“口粮田”的保障性和福利性，体现政府的社会公平导向，给予农村人口最基本的生活保障。www.133229.cOM当农村土地被征用时，农民的土地保障形式要随之改变，由实物形态的保障变成价值形态的保障;如果被征土地因利用方式的改变而增值，农民要分享土地增值的收益。
2.家庭养老保障是农村养老保障的主体形式，为此要重塑家庭文化，夯实家庭保障。家庭是社会的基本细胞，养育小孩、抚养老人是家庭的责任。国家实行的社会养老保障是家庭保障的补充，只有家庭无力保障时才需要社会养老保障。当前形势下搞好家庭养老保障，必须做到如下几点:一是要重塑孝文化，把中华民族的传统文化发扬光大;二是要继续深化农村税费改革，理顺农村分配关系，减轻农民负担，发展农村经济，切实增加农民经济收人，提高农村家庭保障能力;三是提倡邻居互助合作精神，传承家族文化;四是发展乡村集体经济，用村集体的公共收人取代以前的家族中的族田收人，兴办村级公益事业。
3.建立中国特色的新型农村合作医疗制度，解决农民“老有所医”的问题。云南省在新型农村合作医疗试点方面取得了明显成效，到2004年底，全省20个试点县市共有648.39万农民参加了新型农村合作医疗改革试点，占试点范围农业人口总数的88%，占全省农业人口总数的五分之一。参加新型农村合作医疗使农民看病就医有了保障，医药费用尤其是大病住院治疗负担明显减轻，农民“因病致贫、因病返贫”状况得到缓解，有力地促进了农村家庭养老能力的提高。有关部门的问卷调查结果表明，农民对新型农村合作医疗制度、医疗卫生服务及减免补偿程序的满意度均达85%。实践证明，农村合作医疗实行“保大不保小”原则，区别于“保小不保大”的福利型合作医疗，有利于解决农民“因病致贫”和“老有所医”问题。
4.农村“五保户”供养制度可以实行集中供养与分散供养相结合的模式。集中养老是指把敬老院设在青山绿水之中，让老人享受优良的环境，给敬老院划拨少量土地建立起土地保障。分散养老是指让老人自然分布在各自然村之中，由政府出钱、出物保障老人的基本生活。据有关部门统计，全国共有352.5万人“五保老人”，占农村老年人的7%左右，其中能够进人敬老院集中供养的只有58.6万人;分散供养的却有202.5万人;自耕自养的还有91.4万人。从需要而言，要考虑在农村建设养老院，适当加大集中供养的面，加大农村社区养老力度，这也是当务之急的一项工作。
5，必须重视发挥中华传统文化的功能，构建起分层次、多元化的农村养老模式。研究显示，发达国家在社会保障制度运行了100多年后的今天，开始重新重视家庭保障的功能。这是值得我们高度重视的一个新趋势。同时必须承认，中华文化“多元一体”的特点，决定了我们必须从农村的实际出发，构建一个分层次、多元化的农村养老模式。分层次就是分别对农村参保群体采取不同措施:失地农民可以进人“城保”，也可以实行“留地保障”进人“农保”;农民工一般进人“农保”;广大农民要建立新型农村保障制度。多元化就是立足于农村的经济发展、文化传统等因素，在缴费模式仁实行东中西部梯度推进。具体设想:东部以缴费为主，中西部以国家补贴为主。同时还包括为农村家庭提供老年人生活所需的劳务和精神慰藉。
总之，要充分发挥传统养老文化在促进养老保障机制建设方面的积极作用，立足于中国的制度文化和农村的传统习俗，借鉴现代社会保险的运作机制，建立起针对纯粹务农农民的农村养老保障模式。上图显示，要立足于农民的实际，积极构建农村养老保障体系，而不是把农村所有农民全面推向城镇养老保障体系。作为争论焦点的农民工既可以进人城镇养老保障体系，也可以进入农村养老保障体系，但是，笔者主张进人农村养老保障体系有利于建立起新型农村养老保障体系。
二、创新中国农村养老保障制度的建议
新型农村养老保障模式是一种力图寻求理论和实践相结合的创新模式，其最重要的特征是为广大中国农民设计一种着眼于未来、着眼于长期的制度安排。它并不是指老年农民明天就能领到家庭养老金，但是，它要给人们一种新型制度希望和未来养老的基本保障希望。因此，笔者强调要从“十一五”的第一年就立即启动新型制度的运行，而且认为新型制度中政府的决心具有推进新型制度的核心作用。如依此思路推进，在40年之后即2045年开始，新型制度就能进人全面运行的“轨道”。为了积极稳妥地推进中国新型农村养老保障，特提出以下10个方面的对策建议。
1.发挥政府在养老保障制度改革中的作用，以政策引导和加大财政支持力度为重点，积极推进农村养老保障制度创新。政府是农村养老保障制度改革创新的主要责任人。首先，要根据农村经济社会发展的实际，在充分考虑农村家庭文化和国家经济实力提高的基础上，适应国际社会保障制度改革的新趋势，对农村养老保障制度进行规范的制度设计，进而作出制度安排。其次，要加大农村养老保障制度的政策引导，通过试行建立起起步门槛不高，对农民有吸引力的基本保障。再次，最为重要的是要加大对农村养老保障制度的财政转移支付的力度，特别是加大对中西部地区农民个人帐户建设的支持力度。最后，要重视挖掘传统文化，结合落实“三个代表”重要思想，弘扬中国传统伦理道德，在年青人、特别是少年儿童中强化《孝经》、《论语》等儒家经典的学习，象新加坡一样从国家层面上重视和号召人们重新注重家庭养老。
当然，在创新模式中政府只承担有限责任，即政府必须承担农民个人帐户建立中的一部分费用特别是中西部地区的缴费补助部分，而不再承担对农民个人养老的无限责任;与此相对应，农民则由于是个人帐户的产权主体，而必须对自己的养老负有无限责任，包括对家人的养老也要负有无限责任。这种责任制的界定具有经济学上的产权制度改革的意义，是经济体制改革在养老保障制度中的深化，也是与国际社会保障“再商品化改革”大趋势相一致的。
2.立足于主要针对纯粹务农农民的创新模式，按照失地农民、农民工和纯粹务农农民的基本分类，妥善解决好农村养老保障问题。第一，失地农民进入社会养老保险。被征地农民社会保障对象主要为征收土地时年满16周岁以上的在册农业人口。16周岁以上的被征地农民建立养老保障个人账户，按照月领取养老金不低于当地最低生活保障标准计发，并根据经济社会发展适当提高。参加养老保障人员60岁开始领取养老金。60周岁以前死亡的或领取不满10年死亡的，其个人账户资金的余额可依法继承。第二，农民工实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。该个人账户需要具有一定的弹性，具体体现在:缴费基数、费率或缴费额可在规定范围内自主选择;农民工可根据自己的承受能力自由选择参加城镇养老保险或弹性农保;农民工可选择按照年、季、月缴费;在不允许退保的前提下，允许农民工在特殊情况下借支保险费;应当把农民工的社保管理纳人“金保工程”。第三，纯粹务农农民推行以粮食、烟叶等实物换保障。以“粮食换保障”或缴纳现金等形式，建立农村社保的成本将降低，速度将加快，直接补贴农民的政策效率也会进一步提高。当然，政府也有责任调整支农方式，逐步加大财政支持农保的力度，尤其应加大对中西部地区农民转移支付的力度。
3.借鉴积累制帐户体系的做法，依托于发挥家庭文化和家族互助机制，建立农村养老个人帐户或家庭帐户。以家庭(家族)养老为主的保险模式，应部分借鉴新加坡的做法，建立和完善个人养老帐户制度。在农民收人水平普遍较低、小农意识还较浓的情况下，农民乐于接受“个人养老保险帐户”制度，该制度也有利于调动群众参保的积极性和主动性。为节约管理成本，可考虑将“个人养老保险帐户”的建立和管理工作委托给相关金融机构(如营业网点遍布农村各地的农村信用合作社)去做，首先，对全县参保农民以身份证号码为基础，按乡、村、户进行科学编号，做到从保险号码中可以知道参保人所属的县、乡镇、村委会、自然村、村顺序号(门牌号)等资料，全面实行微机管理。其次，“个人养老保险帐户”以类似于存折或储蓄卡的形式交投保人保管，每次缴保费后予以登记，农民随时可查询、了解金额变动情况。第三，存折或储蓄卡是参保农民领取养老金的重要依据。
鉴于中国农村经济的现状，土地仍然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的主要源泉，为增强个人帐户的保障功能，现阶段在具体实施中可实行“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度。平时以土地收入弥补个人帐户的不足，提高家庭养老能力;农民因种种原因离开土地时，按有关规定，土地转让补偿金的一部分必须存人个人养老保险帐户，以提高失地农民的自我保障能力。
4.继续深化农村经济体制改革，提高农业综合生产能力和提高农民收入，努力扩大新型农村养老保障制度及盖面。要完善以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度，健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和政府对农业的支持保护体系，采取综合措施提高农业综合生产能力，扩大新型农村养老保障制度覆盖面。一是完善农村基本经营制度。稳定农村土地承包关系，明确界定土地承包权的物权性质，赋予农户更长期限的、物权性质的土地承包权，切实保护农民土地承包权益;完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转，逐步发展适度规模经营;鼓励和扶持农民在生产服务、产品流通、储藏加工、市场销售等环节，组建多种形式的自我管理、自我服务、自我发展的合作经济组织;积极引导龙头企业以吸收农户人股或共同组建股份制企业的方式，与农户形成利益共享、风险共担的机制，推进农业产业化经营。二是健全农产品市场体系。深化粮食流通体制改革，建立完善的直接补贴粮农的体制，健全国家对粮食市场的宏观调控体系;在主产区建立对棉农的直接补贴机制;完善以全国性大型批发市场为中心、以区域性和地区性批发市场为骨干、包括多种批发形式在内的全国农产品现货批发市场体系。三是完善国家对农业的支持保护体系。进一步完善农村税费改革的各项配套措施，东部沿海地区要率先实现城乡税制的统一;稳步提高国家财政支农的比重，改变财政支农的方式和结构，建立健全中央财政和省级财政对农村的转移支付制度;初步建立政策性农业保险体系，粮、棉、油、菜、糖、烟、果、奶、肉、茶等主要农产品的生产，都纳人政策性保险体系。
5.要提高统筹层次，通过成立农村养老基金专业投资公司和加强基金管理来提高基金的收益率。鉴于原有的农村社会养老保险方案县级统筹在制度土和管理上留下的缺陷，使《基本方案》的实施不仅遇到了筹资模式、收取保费、基金管理、保值增值等方面的问题，还出现了大量的地方政府挤占挪用、基金进入地方财政、管理部门“领导研究”或“组织决定”挪用等等违规操作现象，笔者提出以下建议。一是进一步总结和推广新疆呼图壁县保险证质押借款项目使农保资金迅速增值的成功运作经验，探索从资产建设角度出发的鼓励农民积累资产的政策机制。在农民的家庭预算中把发展生产、教育子女、治疗疾病等项目与养老基金整合起来进行综合设计和运作，以强化农民对个人帐户资金的控制权和选择权。二是借鉴国外养老基金管理的成功经验，尽快成立农村养老基金专业投资公司。通过专业投资公司的专业运作，加强基金管理，实现基金的保值增值，推动农村养老保障制度创新模式的规范运作。
6.根据各地经济发展水平和农村商品经济发展程度，采取缴纳现金和农产品“实物换保障”相结合的多种筹资方式，筹集农村养老保障基金。按照本文的研究结论，从总体上看，东部发达地区应以缴费为主，中西部地区则以国家补助为主，从而形成东、中西部的梯度缴费方式。但是，在具体的操作中，还要根据各地经济发展水平和农村商品生产、市场经济发展程度，采取缴纳现金和农产品“实物换保障”相结合的多种筹资方式，筹集农村养老保障基金。
7积极推进新型农村合作医疗改革工作，确保农村老年人在健康生活中实现养老。近年来，国家在农村地区进行的新型农村合作医疗试点工作，成效十分显著。云南的抽样调查显示，2004年1至9月与去年同期相比，农民就诊率和住院率明显上升。问卷调查结果表明，农民对新型农村合作医疗制度、医疗卫生服务及减免补偿程序的满意度均达85%。在改革工作中，紧紧围绕建立有效工作机制、筹资机制和加强基金管理、医疗救助、卫生体系建设、医疗服务监管等方面，在实践中探索出不少行之有效的方法措施，为全国扩大试点和全面建立新型农村合作医疗制度提供了有益借鉴，试点工作经验应积极推广。新型农村合作医疗改革工作为农村老年人的健康养老提供基础条件。
8.在逐步完善新型养老模式政策措施的同时，要根据制度成长的规律，加强农村养老保障的立法工作。政策措施的保障是推进新型制度模式的基本条件，但是，政策与法律相比较，则属于一种“短期”的规则。法律制度才能从根本上保障一项事业的“千秋万代”依法运作。美国为了推进其社会保障制度运行，于1935年制定出台了《社会保障法》，该法对美国社会保障工作的推进起到了法律保障作用，同时该法也在实践中进行了不断修改完善。同理，法律制度对中国农村养老保障制度建设也具有于分重要的作用，必须引起制度设计者和实际部门的高度重视，建议成立专门工作机构，组织专业人员，早早着手研究制定《农村养老保障法》，注重把制度成长与法律建设统一起来，既要推进新型制度正常运行，又要逐步建设法律规范。
9.要结合贫困地区的扶贫开发，突破农村养老保障制度创新难关。中国处于社会主义初级阶段，社会生力还很不发达，贫困人口还占相当比重，老、少、边、穷地区还有3,000多万人u处于严重贫困状态。2000年中国老龄科研中心进行的一次城乡抽样调查数据显示，农村老人月均收人仅有186元，恩格尔系数在60-65%甚至高达70-80%,属于极贫阶层。有20%农民无力投保，40%投保者选择2--4元的低标准。浙江属于经济发达地区，但农村老人享有社会保障的不到5%，无钱的被排除于保障之外，成为农村养老保障工作的难点。本研究提出的梯度缴费方式就是力图解决贫困农户参保问题，为此，建议借鉴民政部门为贫困农户参加新型农村合作医疗而设立的救助办法，为对贫困农户设立加人农村养老保障救助资金，在具体方式上可以采取扶贫开发与养老保障结合起来，为贫困农户缴纳养老保险费或直接提供贫困农户养老救助金。
要学习借鉴巴西创出的农村养老金制度缓解贫困的经验，不断增加政府提供的公共养老金在农村家庭收人中所占的份额，从而降低农村贫困率，大幅度改善农村家庭的福利。
10.加强对农民养老保障制度的理论研究，做到象对待城镇居民一样公平地对待农民的养老保障问题。老年人拥有生存权、发展权、保障权等一系列基本权利，农村老年人也不例外。然而，对于农村老年人的养老保障问题在理论上和政策上都重视不够，特别是理论研究严重滞后。以失地农民为例，他们的养老保障制度最早起源于广东、上海、浙江省等地，而且浙江省于2003年5月又在全国率先颁布了《关于被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，首次以制度安排的办法解决失地农民的生活问题。但是，在实践中还有许多问题如失地农民的概念界定、缴费标准、领取年龄等，都急需通过理论的突破和提升来予以解决。然而，目前对整个农村养老保障问题的研究，不仅人数少，而且极其分散，除劳动和社会保障部、中国社会科学院以及个别高等学校的少数专家学者以外，在省一级及以下部门或机构中，相关的研究力量非常微弱。据笔者对云南省省级层面的初步统计，对农村社会保障制度感兴趣并进行专门研究的理论界和实际工作者也不过7-8个人，研究力量与社会现实需求严重脱节。为此，建议由国家有关部门牵头成立专门研究机构，培养专门人才特别是中高级专门人才，整合有关研究力量，加强对农民养老保障制度的理论研究和对实际工作的指导。
