中国共产党十七大报告中指出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”要解决好三农问题，就必须理解三农问题的本质并认识其得以延续的机制。数十年的实践证明用计划经济的手段是不能解决三农问题的，因此，必须将三农问题置于市场经济条件中来理解并寻求解决之途。本文意在说明，三农问题的最终解决，有赖于农民群体与社会各群体之间能否按交易规则进行博弈，而这又有赖于农地产权制度的变迁。
一、农民是解决三农问题的主要利益群体
三农问题其实是中国城乡间社会资源配置形式的社会成本之一。在市场规则生效的经济形态中，社会经济资源的配置实现为这种形式或者另一种形式，最终形成于相关利益主体之间为追求收益最大化而进行的反复博弈。当相关利益群体的博弈趋于均衡时，各群体的收益边界得到了确定，一个资源配置形式也就得以形成并得到延续。一个资源配置形式之所以能够形成并延续，表明它是具有经济意义的，也即，这一资源配置形式的社会收益总是大于其社会成本的。但是，由于博弈的规则有异，在一个已经实现均衡的资源配置形式中，其参与的利益群体并不一定能实现收益共享和成本分担，完全可能出现的情况是，社会收益由一些群体获得，而社会成本却由另一些群体承担。由于三农问题在时间上已经延续数十年，并始终难以解决，就表明中国城乡间的资源配置已经形成独特的形式，已经是各群体之间按特定的规则反复博弈的均衡形式，只不过这种资源配置形式的社会成本一直是由农民这一群体独自承担着，其具体表现即为农民收入增加困难，农业经营效率低下和农村社会发展迟缓。
因此，所谓解决三农问题，其实际含义就是以另一种资源配置形式对现有的进行替代，并企望在新的资源配置形式中，在新的博弈规则下农民可以获取的更多的利益。由于这种资源配置形式的转变是为了让农民从中受益，那么农民这一群体就最具有转变现有的造成三农问题的资源配置形式的冲动，所以，农民就将是解决三农问题的主要群体。
虽然三农问题的解决也可能存在着让其它利益群体获得更大收益的机会，但是，由于现有的资源配置方式已经是一种各利益群体博弈的均衡状态，也即其它利益群体的既得利益边界已经明晰，出于改变现状的机会成本考虑，使他们缺乏主动改变现有资源配置形式解决三农问题的动机。相反，社会其它利益群体却更可能为维护既得利益而竭力维持现有博弈规则，并力图在现有博弈规则下争取收益的更大化，这一过程只有到各群体为参与博弈所付出成本高于收益，以致该资源配置形式成为不经济时才可能结束。
回顾数十年来中国为解决三农问题所做的努力，之所以事倍功半，一个根本原因就在于企图让其它利益群体替代农民来改善现有的状态，而不是促使现有博弈规则的变迁，并改变现有的资源配置形式。于是，可以看到的实际情况就是，一方面，政府年年讲解决三农问题，号召以工促农、以城带乡，更以政府为主导来建设新农村，另一方面包括各级政府在内的各利益集团，依然占地圈地，搞形象工程，瓜分着农村土地投机的收益。当社会各利益群体博弈规则依旧时，城乡间社会资源的配置形式也就不会改变，其社会成本就仍然以三农问题为形式继续让农民承担。
由社会其它利益集团替代农民来解决三农问题难以见效的深层次原因在于，在原有博弈模式下，一群体替代另一群体做出利益选择是一个悖论。由于收益最大化动机，一群体所进行的替代选择必然会有所为有所不为，其有所为的最大可能只能是使被替代群体的利益受损，而不是使被替代群体收益增加。因此，解决三农问题的现实要务，既不在于加强社会其它群体对农民的帮扶，也不在于增加政府对农村的包括资金在内的各种支持，而是要寻求现有的城乡资源配置形式的改变之道，其要害是改变现有资源配置形式中的博弈规则，以使农民在改变了的博弈格局中能够自主地选择和决策，并实现资源配置收益和成本的共享和分担。
二、交易缺失使三农问题得以延续
之所以现有城乡资源配置形式的社会成本会由农民这一群体来独自承担的原因，源之于现有的博弈规则。在各种经济资源配置形式中，各利益群体依不同的规则进行着形式不同的利益博弈，且均可以导致各群体利益和成本分享的不对称，但只有在一种博弈规则下才能够实现群体间的合作并实现利益分享成本共担，这就是交易规则。换句话说，交易规则制约下的各群体间的交易，只是利益博弈的形式之一，但只有交易才能够避免收益和成本分享不对称，实现收益和成本的共享和分担。所以，要改变导致三农问题的博弈规则，重要的并不是认识在现有城乡资源配置形式中对群体博弈产生制约作用的所有的博弈规则，而是要研究在现有城乡资源配置形式中，交易规则是否起效，而交易规则是否起效，起效的程度，就表现为交易是否充分。
如果要对现有的形成三农问题的资源配置形式进行描述，那么，农民群体在参与资源配置活动中的交易缺失显然是最主要特征。其主要表现有三:其一，农民群体内部的资源性的交易缺失;其二，农民与社会其它群体的交易不对称;其三，社会其它利益群体藉非交易行为对农村资源进行掠夺。。。
农民群体的交易缺失与三农问题有着极其紧密的关联。第一，农业经营的规模不经济是制约农业产业化发展和农民增收的重要因素，而农民群体内的农地交易障碍导致农业经营的规模不经济问题难以解决。极度分散经营是中国农业效率低下，也是农民不能赖由农业而增收的重要原因。在交易机制能够发生作用的条件下，分散的规模不经济的农地经营必然会发生农地交易行为，并最终由土地的集中而实现规模经济。其机理在于，当农业小规模经营经市场检验为不经济时，会发生农户对各行业收益的比较选择行为。当一些农户因为农地经营的机会成本过高而转让土地时，另一些农户会认为增加耕作规模仍然有利可图，于是在农地的交易中，形成了农地的集中经营并实现农业经营的规模经济，在此基础上便生成了农业的产业化和现代化。但在中国，农民之间的农地交易却是缺失的。可以看到的普遍现象是，即使中国的农地资源非常稀缺，但农民宁愿放弃经营，甚而抛荒，也不能将农地进行交易，农地经营的规模不经济状况因此而无法解决。农业经营的不经济又导致农民不可能通过农业来增加收入，要增加收入只能是流动就业，形成了北下南上的打工大军。
第二，农村居民人口数量偏大，但农民群体与社会其它群体之间的不对称交易又使农村居民难以选择向城镇的迁居。农村人口过大，既使农地承载压力过大不利于规模经营的实行，又使农村社会发展成本过大。因此，减少农民是解决三农问题的要求之一，其实现方式途径主要是让农民选择迁居至城镇，从农民变成市民。但是农民能否选择迁移取决于对迁移费用的支付能力，而支付能力又将取决于农民的收入。数十年来，农民的收入主要来源于农产品销售和进城务工，也即来自于在中国相对稀缺度较低的劳动力资源，而要迁居至城镇，必须支付的是资源稀缺度较高的产品和服务的费用，包括需要培训才能获得的就业机会、医疗、教育、住房和一系列准入制度。由于来自于劳动力的收入只能维持农民在农村的基本生活需要，农民很难群体性地获得迁居城镇费用的支付能力，因此，这种城乡间资源稀缺度不对称的交易使得农民只能滞留于农村，并使三农问题难以化解。这也是中国城市化始终落后于工业化的根本经济原因。
第三，农民失地并返贫加剧了三农问题的严重性，而农民失地及返贫则直接与农民群体与社会其它群体不能进行农地交易相关。数十年来，社会其它群体对农地的圈占采取了各种方式，不论是合法的征地还是非法的以租代征，其共同点都是一样，即以非交易方式获得。在圈占中，也会有对失地农民的补偿，但由于圈占农地不是农民与圈占方平等交易的结果，因此，补偿并不能视为是交易的收入。圈地的得以进行，充分表明了农民与其它社会群体之间博弈的非交易性。由于博弈是以非交易规则进行的，博弈的结果就会出现收益与成本分享和负担的不对称现象：当社会其它群体通过圈占农地取得城市化和工业化的收益时，农民群体将承担的是这一博弈的成本，即形成大批失地返贫农民，甚而沧为二无流民。
交易缺失导致了现有城乡资源配置形式的社会成本由农民独自承担的后果，因此，要改变现有的城乡资源配置形式，就必须让交易规则在参与资源配置的群体博弈中发挥作用，而后农民可以在与自主选择的交易中与其它社会群体实现收益和成本的分享，从而最终解决三农问题。但是，在中国城乡间资源配置中要让交易成为群体博弈的规则，就必须对现有农地产权制度做出重新安排，因为，正是现有的农地产权制度安排使农民群体不能依交易规则与其它群体进行利益博弈。
三、三农问题是现有农地制度的运行成本
诚如上述，不论是农民群体内部的资源性的交易不充分，还是农民与社会其它群体交易不对称，还是社会其它利益群体藉非交易行为对农村资源进行剥夺，其根源都来自于现有的农地产权制度。
自上世纪70年代末至今，中国农村一直实行着家庭土地承包制。在家庭承包制这样一种农地产权制度安排下，农民所拥有的只是农地的经营使用权和部份收益权，却不拥有土地的最终所有权以及处置权，农地的所有权及处置权归于主体界定含混不清的集体。
农地的家庭承包制，因为明晰了农民的农地使用权和收益权，曾经在国家的计划经济向市场经济转轨初期提高了农地资源的利用效率，但是，随着市场经济规则逐步成为社会资源配置的基本规则之后，家庭承包制就成了社会资源特别是农业资源配置改进的障碍。这是因为在家庭承包制下，农地的所有权和处置权界定给了集体，而农民没有处置权因而也没有交易权，就必然地导致了农民的非充分交易问题。一是，农地由农民经市场交易而可能形成的集中经营过程被阻断了。既使小规模农地经营不经济，农民也不能选择转让土地;二是，由于农民不能够选择用农地这一稀缺度较高的资源来与社会其它群体进行交易，也就只能依赖于以相对稀缺度较低的劳动力进行社会交易，这种不对称交易，就导致了农村和农民的累积性贫弱，难以实现普遍性地有规则地向城镇迁移;三是，农地的集体所有制由于权属者的虚化，在现实利益驱动下往往演变成少数人或政府取得处置权，这就使得政府和其它利益集团可以通过各种非交易手段得到农地资源，以从中获取收益。
如前所述，三农问题其实是中国现有城乡资源配置形式的社会成本，只不过博弈是按非交易规则进行的，因此这一社会成本就让农民，农业和农村承担了。现在我们进一步可以理解的是，所谓三农问题又是中国现有农地产权制度的运行成本。在家庭土地承包制这样一种农地产权制度安排下，农民群体内部及与社会其它利益群体的博弈就不可能按交易规则进行充分的交易，因此，如果现有农地产权制度不发生变迁，农民就只能在现有规则下参与资源配置的博弈，三农问题也就不可能得到解决。
寄希望于在现有农地产权制度安排下，由政府重新配置资源的方法来解决三农问题是不可能有效的，这已是由数十年来三农问题始终难以解决的实践所证明的现实。之所以政府的举措难有成效，其原因很简单，政府本身也是一个利益集团，且是参与城乡资源配置过程中非交易性博弈的一方，因此，政府为解决三农问题的举措，既可能由于无利可图而名惠实不至，也可能因政府官员的政绩追求而流于形式，更可能成为政府部门与其它利益集团共谋设租寻租的工具。
同样，试图绕过农地产权制度的变迁，通过其它制度的变更来解决三农问题也是很难有效的。举其要述之:其一，户籍制度的改革，似乎有助于城乡一体化，有助于农民向城镇的迁移，但由于农民迁居的主要选择来自于迁居费用考虑，而户籍制的改变并无助于农民迁居费用支付能力的提高，因而并不会普遍地促成农民的迁居;其二，减免农业税被视作是为农民减负增收的重大举措，但这一制度在减轻农民负担的同时，也降低了农民放弃农地的机会成本，使现有的农地使用权转移进程发生逆转，从而可能固化现有的分散经营;其三，提高被征农地的补偿标准被认为是保护农民利益一项措施，然而，由于征地与补偿并不是社会与农民的交易行为，并不能体现农民的利益选择意向，因此只是现有博弈规则的体现，并不能够从根本上对三农问题的解决有所帮助;其四，通过各种换地补偿的方法让农民迁居城镇被看作是一个加快城市化减少农民的尝试，这也是一个行之不通的途径。它的必然后果只能是增加城镇贫困阶层，社会成本仍然将由这一群体承担，因而，各种政府出面的减少农民的举措，改变的只是现有资源配置方式社会成本的表现形式，只是由三农问题变换成了城市贫民问题。
四、农民充分交易权的获得
既然三农问题只是现有农地产权制度的运行成本，因此，根本解决三农问题的唯一途径就只能是现有农地制度的变迁，且变迁的方向只能是把农地处置权安排给已经拥有农地使用权的农民。
把农地处置权安排给农民其直接后果是交易规则将可以在城乡资源配置中更充分地发挥效用:其一，消除农民的交易障碍，可以让农民在群体内进行农地交易，从而实现土地经市场的流动，土地的集中和规模经营才有了可能，中国的农业产业化和现代化才可能从理想转变为现实。由于农地是经过交易确定其价格的，其资源财富的本质得到了恢复，所有者将会有效的经营，从而最终解决现有农地产权安排下的粗放经营，甚而大面积抛荒，使农地浪费和闲置的痼疾；其二，农民获取农地处置权，农民迁居所面临的迁居费用支付能力将得到提高。农民的收入来源将从非稀缺性的简单劳动力交易扩展到具有高度稀缺性的农地交易，从而解决了在现有制度下，农民迁居所面临的不对称交易问题。其更重要的意义在于，农民拥有农地处置权后，将得以对继续耕作还是迁居城镇做出自主选择。当向城镇迁居的机会成本大于收益时，农民将选择固守农地，反之将选择迁居。农民的这种自主选择，其实际效用之一，就是让中国的城市化得到了市场的调节。
把农地处置权安排给农民，让农民获得了充分交易的权力和机会并让农民通过交易来解决三农问题，与政府或其它群体替代农民来解决三农问题有着本质的不同。让农民通过交易最终解决三农问题，其实质是群体博弈规则及资源配置形式的根本改变，是让农民群体在自主选择下参与资源配置的博弈，从而可以实现资源配置的收益和成本的分享共担，这是解决三农问题的根本之途;而政府或其它群体替代性地解决三农问题，只是现有资源配置形式的延续，它以不改变现有资源配置中的博弈规则为先决条件。如前所述，如果现有城乡资源配置形式中的博弈规则不能得到改变，不论这一配置形式的社会收益和其它群体收益如何，其社会成本总是将由农民，农业和农村来承担，也即三农问题也将不断地继续产生。因此，由政府或其它群体替代农民群体的交易并企图解决三农问题只能是不切实际的期望。
在解决三农问题中，政府并不可以无所作为。为社会提供公共产品是政府的职责之一，而在解决三农问题的过程中，政府的这一职责就将以促进农地产权制度变迁来得到体现。在中国，政府是制度的主要供给者。尽管政府供给制度时会具有很多非经济考虑，但是，制度的供给还是必须服从自身的规则。当一个制度的运行成本已经大到该制度无法运行时，这一制度就必须发生变迁。当三农问题历数十年不能解决，且日益成中国经济增长和社会发展的桎梏时，可以认为这样的制度安排已经到了变迁的时刻。
