“三农”问题的核心是农民问题。农民问题的症结在于人地关系高度紧张，导致大量剩余劳动力的出现。因此，实现农业剩余劳动力的充分转移，是解决“三农”问题的必由之路。然而，现行的农地制度制约了农业剩余劳动力的转移，必须加以改革。
一、农地制度对农业剩余劳动力转移的影响
一般认为，农地制度归结为土地占有方式和使用方式。土地的占有方式和使用方式既密切相关，又在一定程度上存在相对独立性。农地制度既是一个经济问题，又是一个社会政治问题。农地制度对社会经济结构正处于工业化、城市化、现代化进程之中的我国农业剩余劳动力转移有着十分重要的影响。
(一)不同的土地所有制形式和土地经营方式直接影响着农业剩余劳动力向城镇和非农产业转移的方式和规模
一般的情形是，土地占有愈不均衡，就会使愈来愈多的无地农业人口涌向城市，或者少地农民以兼业方式从事非农业生产经营活动，处于一种不稳定的流动状态。不均衡的土地所有制及经营方式潜伏着极大的农村人口流动的推动力，而推动力的大小影响了农村人口流动的速度和规模。
(二)中国现行农地制度对农业剩余劳动力转移的影响
新中国的农村土地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化运动和家庭承包制等复杂的发展过程。家庭承包制基本上是以农民家庭人口为基础在全体人口中平均分配土地占有权、经营权。如果说50年代土地改革是土地制度的第一次革命，是土地所有权的革命，使土地从封建社会的生产关系的束缚中解放出来，从而确立了土地社会主义国家和集体所有的基础，那么，家庭承包制则是土地制度的第二次革命，是土地使用权的革命，使土地从计划经济体制、政经合一的人民公社制度束缚中解放出来。家庭承包制在不改变所有制的基础上，实现了所有权与经营权的分离，农户通过承包方式获得了独立经营集体公有土地的权力。应该肯定，这一制度完全符合二十世纪八十年代初中国农村的生产力水平和国情实际，家庭承包制的推行充分调动了亿万农民的生产积极性，使陷于崩溃边缘的农村经济摆脱困境，促进农业生产力连上几个台阶，其历史功绩毫无疑问。但这种家庭承包制形成了目前中国农地制度两个突出的特点：一是“耕者有其田”，农地分配极其均匀；二是占有经营规模极其细小。这种均田制及小规模的经营方式，形成了对农村人口的“拉力”，阻碍了农业剩余劳动力的转移。
当然，现实的农地制度也酝酿着对农村人口流动的“推力”。首先，中国的土地家庭承包制有别于土地私有制基础上的小农土地所有制。在中国土地所有权被明确为国家和集体所有，农民所行使的只不过是生产经营权，因此，从根本上讲，农民也很清楚，他所眷恋的土地并不是他本人的私有财产，国家和集体有权收回。其次，由于资源禀赋的原因，农民家庭现行进行经营的土地只能基本解决家庭成员的温饱，只能满足最基本的生存需要。要想在解决温饱的基础上实现小康及达到更高层次的生活水平，均田制下的土地家庭承包制无论如何也满足不了需要。事实上，自20世纪80年代中后期以来，中国农村社会经济的发展，主要动力是农村非农产业的发展，而非农产业生产经营的发展，客观上需要农业剩余劳动力的流动。从这种意义上讲，土地家庭承包制及小规模经营不但为农业剩余劳动力的转移创造了必要的条件，最终发展的结果是促使农业剩余劳动力转移。
两种倾向同时并存的结果，使得现实的农业剩余劳动力一方面不得不以转移追求更高的生活质量，一方面则又难以割舍与土地的脐带，加之在城镇对农民并未完全开放的背景下，大部分农民被迫选择了兼业化之路，要么由家庭主要劳动力流向城镇或农村非农产业，次要劳动力维持土地经营；要么大部分时间流入城镇从事非农产业经营，农忙时短期回乡务农；要么已在城镇中初步立足，但仍不放弃农村土地，任凭其撂荒或由别人代耕。这种非永久性转移，在改革发展的初期是可以理解并予以支持的，但在工业化加速并积极推进城市化、现代化新的历史进程中则将会拖后腿，会延缓历史的进程。家庭承包制作为改革开放初期的一项农地制度创新，在中国改革开放和农村经济发展史上曾写下光辉的一笔，但这种农地制度在新时期已难以适应农业现代化、农村城市化发展的需要，它对引导农业剩余劳动力向城镇转移表现出制度上的严重滞后性。
(三)农地制度影响农业剩余劳动力转移的程度分析
农地制度对于农村劳动力的转移结果具有决定性的影响。中国特有的农地制度决定了中国农业劳动力转移的特征，它是一个既有流出又有回流的过程。因此，农业劳动力的转移决策不是永久性的。这导致中国农业劳动力转移中的一系列特点，包括农业劳动力转移的循环往复，呈现出“钟摆式”的转移模式，即多次性、季节性和回迁性。土地是农业生产的基本要素之一，土地制度的安排决定了农民与土地的联系方式。在世界各国，土地制度安排的形式多样，不仅与各国的经济水平有关系，也和各个国家所具有的历史文化背景有联系。中国具有鲜明计划经济特征的统购统销制度、人民公社制度都是以农地制度的安排为基础的。中国经济体制改革的序幕在农村拉开，而对农地制度的改革又是各项农村改革的开始和核心。农村改革在确认农村土地集体所有的同时，灵活地安排了农民对土地的使用权。由于土地使用权的排他性和享有农业生产剩余，农民的生产积极性得到了充分发挥，农业的产出水平出有了明显增加。
但是，随着时间的推移和经济的迅速发展，农业在国民经济中的产值地位日渐下降。与其相应的是，在微观层面上，农户的家庭收入中农业收入的比例也越来越小，而非农收入，尤其是外出务工收入的比例逐渐上升。相应地，土地在家庭决策中的作用也在逐渐变化，从家庭的主要生产要素演变为提供保障和抵御风险的资产。
由于土地转而成为农民社会保障的主要依赖，因此，包括转移决策在内的各种家庭决策，都与土地的归属产生联系。这种农地制度的安排直接导致“循环转移”成为中国农村转移的主要形式，使农业剩余劳动力的转移可能会摆脱农业，但无法彻底摆脱农村。此外，由于土地的保障功能甚于生产功能，使得转移后获得的现金收入很少投资于农业，又影响了农业的可持续发展。中国农地制度的安排仍是带有计划经济色彩的政策，构成了农村劳动力市场发育与完善的障碍，是导致农业剩余劳动力转移难以彻底完成的一个主要因素。
二、对深化农地制度改革，推进农业剩余劳动力转移的几点建议
(一)农地制度改革必须充分考虑经济发展的基础，使之条件化、理性化
农地制度改革，既要有利于农村人口流动、农业劳动力的转移，让一部分已具备脱离土地从事非农产业的生产经营者无后顾之忧地割断与土地的脐带，加速非农产业转移的步伐，又要稳定农业生产，稳定农村社会，避免社会震动。我国的农地制度改革必须在解决上述矛盾中找到自己的出路。“稳制活田严管”是改革的基本思路。同时，必须以该地区经济发展的水平来衡量具备必要的条件。如果条件具备就得到农民朋友的支持，从而顺利推进改革；如果条件不具备，那必定适得其反，甚至会造成一定的社会震荡。中科院牛文元研究员认为，现行的农地制度改革特别是土地流转绝不能靠行政力量强制推行。农地制度的改革应根据经济发展基础、农民意愿和各地实际情况不搞一刀切，采取灵活的制度，以适应市场经济对农地经营管理的要求。
(二)稳定家庭承包制度，使之法律化、长期化
家庭承包制以人口、劳动力均分土地，以“耕者有其田”为主要特征。这一制度对于解决中国80年代初的农村问题，实践证明它比集体经营制度好，也比纯粹的小农经济好，它保留了土地的公有制性质，避免私人垄断土地的危险。我国农地资源禀赋，人多地少，人地关系高度紧张，土地作为中国农民安身立命的最基本的生存资料，每个老百姓能有一份土地，就占有了一份生存的资源。农民承包的土地按人口、劳力平均分配，这还体现了社会的公平，至少是起点的公平。家庭承包制这是中国农村一个历史的转折。土地不仅仅是经济来源，而且还是社会保障的财源。从国情出发应该给家庭承包制予以立法，从政策层面转到法律层面，给它一个有力可靠的法律保障。应该把从公有制分离出来的承包权，以法律形式肯定它是一个经济主体，一种物权，应按私人财产给予保护。承包权可以说是准所有权。它包含使用权、经营权、还有抵押权、入股权、转让权等多种权利，如果立法予以界定，形成法律依据，从宏观上看，对于稳定农村、稳定农业、稳定农民、稳定中国是大有益处的。农民承包权长期化或改称为农地永包权，使农民能够根据这个法律排除不稳定因素，让种田的农民增加土地的预期，安心生产。
(三)建立土地流转制度，使之资本化、市场化
市场经济如果没有要素的流动就不成为市场经济。如果没有一种有效的承包权转让或资本化的市场，即使农民已从农业转到非农产业就业，已是一个非农劳动者，也不会放弃他对土地的承包权。目前的农地制度不利于农业劳动力彻底脱离农业。这一制度，尽管保护了农民的利益和权益，但不利于非农化和城市化的推进。因而必须建立流转机制。鼓励流转要避免行政行为，要靠市场的力量。通过市场转让，优化土地配置。要按照依法、自愿、有偿的原则，建立土地使用权流转配置。通过承包权的流转，既照顾了目前农村均分土地的现实，又可适应农村人口外流和农业规模经营的需要。这种形式，可以使在非农领域中有了稳定立足之地的农民顺利流出，也可以使处于这一过程之中的农民有一个渐进的适应过程。这种稳制活田新型农地制度，既不会产生突发性的大规模农村人口转移，给农业生产和农村社会经济稳定造成损害，又可加速非农劳动者从农业中转移出来，是促进农村人口流动并使其渐进而有序进行的较好选择。
(四)严格土地管理制度，使之科学化、规范化
为提高农地利用的宏观效率，促进土地有序健康地流转，必须建立严格的农地管理制度。这种制度可以分三类：一类是农地流转和管理制度。首先，应建立农村土地定级估价制度。按照市场经济的要求，逐步形成合理的地租、地价，保障土地交易各方的利益，并以此为杠杆，促进土地合理流转；以股份制形式将土地产权量化到户，农民转移进城后可进行土地股权交易，举家外迁也可变现，当然国家应制定相应的交易法规，如交易变现的资金应纳入该业主落户城市社会保障专户、专款专用，以保障其基本生活，防止出现“失地流民”。其次，应建立土地交易许可制度，国家直接干预某些地区的地价水平和土地利用方向。第三，应建立流转土地储备制度。第四，应设立土地流转中介服务机构。另一类是农地征收制度。即农用地向非农用地转化中科学的农地征收制度，改征用制度为购买制度，按市场经济规律进行土地的转让，以利于保障土地所有者和使用者的权益。再一类是耕地保护制度。应建立完善的土地用途管制制度和基本农田保护制度，使土地管理科学化、规范化。
三、结束语
在工业化、城市化、现代化的进程中，人口流动集聚是必然现象；在二元传统经济向一元现代经济转变中，农业剩余劳动力转移也是必然现象；在人地关系中，不均衡的农地制度安排有助于人口集中化。从国情出发，建立在“均等化”基础上的承包制这一农地制度是理性的选择，但随着经济社会的发展，人口流动的加快，农地制度必须创新。农地制度创新既要有利于农村人口流动，农业剩余劳动力转移，又要提高土地利用效率，促进农业经济发展，稳定农村社会。“稳制活田严管”是农地制度创新的基本思路。通过创新，使农地制度从适应农业剩余劳动力转移过渡到促进农业剩余劳动力转移，并进而加速农业剩余劳动力转移，为推进工业化、城市化和农业产业化增添动力。
