建国以来中国农村制度创新的路径研究

   当代中国的改革是从农村开始的，其突破口是实行家庭联产承包责任制，这一制度曾极大地促进了我国农村生产力的发展。但是相对于发展来说，目前我国农村制度的创新还是落后了。加入WTO后，我国农业将面临国际、国内两个市场的激烈竞争，面临着十分严峻的挑战。这一形势迫使我们必须加快农村制度的创新。

中国农村制度创新的路在何方?众多的经济学家关注的重点是“与国际接轨问题”，他们广征博引，介绍发达国家的农村政策和制度，旨在为当前我国农村制度的创新提供范例。然而，恰恰是建国以来中国自身农村制度创新的历史经验教训没有受到应有的重视。诺贝尔经济学奖获得者诺斯，曾提出过制度变迁的“路径依赖理论”。他认为：人们过去对制度做出的选择，决定了他们现在可能的选择，制度变迁的路径选择是历史在起作用。因此，对当前我国农村制度创新问题的研究，根本的是要了解本国制度变迁的惯性和趋势，从以外国经验为基础的研究模式回到以本国历史道路为背景的现实选择上来。

 

一、中国农村制度变迁的历史回顾

 

没收地主的土地归农民所有，是中国共产党进行新民主主义革命的三大纲领之一。因此，在新民主主义革命时期(除抗日战争时期外)，在共产党领导的革命根据地，一直实行没收地主土地归农民所有的土地制度。全国解放后，中共顺沿了这一制度。1950年中央人民政府出台了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路”。这次土改运动是我国历史上规模最大，进行得最顺利、搞得最好的一次土改运动，农民不仅获得了土地的经营权，而且对拥有的土地可以自由买卖和出租。这一次中国农村制度创新的绩效，在随后几年的农业发展中得到了充分的体现。1953年同1949年相比，我国粮食产量由11318万吨增加到16392万吨，年均增长13％；棉花由44万吨增加到130多万吨，年均增长43％；油料由256多万吨增加到419多万吨，年均增长21％①，不仅迅速恢复、发展了农村生产力，而且为国家工业化起步奠定了基础。

   随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾。中国农村制度的再一次变革已无法避免。

   今天看来，当时制度创新的关键是要克服小农经济的局限性，要达到这一目标，可供选择的制度安排是多种多样的，完全没有必要非采取人民公社制度不可。比如，当时可以长期坚持互助合作制，在合作经济的体制下解决经营规模问题；亦可在家庭经营的基础上，通过强化社会服务，实现农业的产业化发展。

   促使当时中共作出人民公社制度安排的原因是复杂的。其中最主要的是当时领导人急躁冒进的“左”倾思想的指导。中共的理想是实现共产主义，即消灭私有制和剥削，实行财产公有。但这在马克思主义学说里，是未来生产力高度发展后才能实现的社会理想。在“左”的思想的指导下，党中央对社会主义初级阶段的长期性缺乏必要的认识，认为“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情，我们应当积极地运用人民公社形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”。在这种情况下，中国从1953年开始，搞以土地人股、集体经营为特点的互助组，很快又在全国普遍建立了生产资料集体所有、统一经营的高级社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特点是“一大二公”。所谓“大”，就是规模大，一般是一乡一社；所谓“公”，就是公有化程度高，不仅土地归集体所有，而且生产队的物资、劳动力，甚至社员私人的房屋、家具等也公有化了，可以无偿地“一平二调”。

人民公社作为制度安排，从一开始就包含了诸多的消解制度本身的因素，注定了其绩效的低效率。公社剥夺了农民的生产资料的所有权，当农民失掉土地和财产万分痛苦之时，当现实中的人民公社生活同宣传中的人民公社生活反差太大之时，人们对公社就只能变得反感和失望，这就消解了人民公社的人心基础；公社平均主义的分配制度挫伤了农民的积极性，平均主义导致低效率和缺乏激励机制，低效率导致社员的生活贫穷和公社发展的经济基础的缺乏，从而消解了公社持续发展的内在动力；人民公社实行统购统销的产品流通制度，通过不等价的工农产品的交接，过度提起农村资源，消解了人民公社的规模效益。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元②。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957—1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人

————————

   ①  《中国农村统计年鉴1997年》，中国统计出版社，第161—162页。

   ②  辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》200l年第3期。

 

均收入：60元以下的生产队占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态①。

   为了解决生存问题，从人民公社一成立，在全国许多农村就不断出现各种形式的责任制，最终家庭联产承包责任制在80年代初的中国农村普遍建立起来。家庭联产承包作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排。因为农业生产过程具有时间上的顺序性、空间上的异地性，生产对象是有机生命物，这就要求充分发挥生产者的积极性、灵活性。家庭联产承包制体现了三项制度创新，一是在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权的分离；二是把家庭经营引入集体经济，形成分散经营与统一经营相结合的双层经营体制；三是把农户的劳动投入与劳动收益密切结合起来，真正体现多劳多得的原则。它所形成的激励机制与约束机制，无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业经营中有着最大制度绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证。

   诺斯制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。应当说，随着时代的变迁、社会的发展，制度不能满足人们利益最大化，这是常态，因此，制度也就处于生生不息的变迁之中。

家庭联产承包责任制作为一项制度创新，有力地促进了中国农村生产力的发展。但却不可能一劳永逸地解决中国农业发展的全部问题。发端于70年代末的家庭联产承包责任制是沿着把农民逐步塑造成自主经营、自负盈亏的市场主体的方向发展的。当我国社会主义市场经济日益成熟之际，农业的比较利益却越来越低，农民在市场竞争中地位却越来越不利，家庭联产承包责任制面临着严重的挑战。家庭联产承包责任制在土地等生产资料的分配上依然存在平均主义原则，导致农民对土地承包期限的不稳定感，造成农民对土地投入的短期行为甚至掠夺式经营；这种承包模式与农业现代化所要求的适度规模经营相矛盾，使农田水利等基本建设受到严重阻碍，使先进的农业机械和农业科技难以推广运用；家庭分散承包经营，农资、工具等重复购置，无形中增加了农产对农业生产的投入；小规模经营的农民对市场反应不灵敏，其生产经营存在严重的盲目性和滞后性，缺乏市场竞争力等等。总之，家庭联产承包责任制在当前的形势下存在着重大缺陷，它在某些方面已成为农业生产进一步发展的制约因素，从而孕育了中国农村制度的第四次创新。

 

二、中国农村制度变迁的路径分析

 

   自中华人民共和国成立至今，以土地的所有权和经营权为核心中国农村制度的创新，走过了一条具有鲜明特点的制度变迁路径：土地所有权、经营权都归农民一土————————

①  林蕴晖：《人民公社狂想曲》．河南人民出版社1995年版，第36l一362页。

 

地所有权归农民、经营权归集体一土地所有权、经营权都归集体一所有权归集体、经营权归农民。我们可以看到，历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。通过土地改革我国实现了，土地农民所有、农民经营的土地制度；至合作化初期，搞互助组、初级社，继承了土地改革时期土地农民所有，但却否定了农民对土地的经营使用权，代之以集体对土地的经营使用；发展至高级社、人民公社，则在互助组，初级社基础上，继承了集体对土地的经营使用权，而否定了农民土地所有权，变为集体土地所有。此后的家庭联产承包责任制则继承了人民公社的集体土地所有，否定了人民公社集体对土地的经营使用权，变为农民承包经营土地。这是制度变迁路径依赖的典型表现。

   利益诱致是建国后我国农村土地制度变迁的根本动因。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。系统考察建国后我国农村土地制度的变迁，可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换而言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。土地改革，农民土地所有，形成对农民的激励机制，农民积极性提高，但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现，导致社会分工所带来的利润无法实现，也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效的无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现。但这两种土地制度安排在“左”倾思想的指导下并未促成真正的规模效益的出现，它们搞平均主义、大锅饭，导致了激励机制的丧失，监督成本、组织成本提高，无论是国家、集体抑或是农民在这种土地制度安排下，都未能实现各自的经济利益最大化。相反，家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权，农民生产积极性提高，激励机制所带来的经济绩效重新找到，监督和组织成本大大降低。基于这些，家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，笔者认为今后新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。

   建国后我国农村土地制度变迁是强制性变迁与诱致性变迁相结合的结果。制度变迁可分为诱致性变迁与强制性变迁，前者指的是一群行为主体在响应由制度不均衡弓＼起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁，后者指的是由政府法令引起的变迁。所谓制度不均衡是指在所给定的制度选择集中，已选择的制度不是最优，因而制度供给者具有选择新制度，以谋求效率最大化，从而达到一种新的制度均衡的期望。按照这种制度变迁的分类，可以认为1978年以前的土地改革、合作化与人民公社皆以强制性变迁为主，而1978年以后的家庭联产承包责任制则以诱致性变迁为主。但是这两种制度变迁方式并不是绝然对立的，而是相互联系的。以家庭联产承包责任制为例，20世纪70年代末安徽凤阳县农民自发组织起来，实行家庭联产承包责任制，在当时只有人民公社是唯一可以接受的模式的情况下，这一制度被视为非法，这显然具有诱致性安排的性质。就连改革开放的总设计师邓小平也指出：“家庭联产承包责任制发明权属于农民。”①然而在很高的经济绩效面前，政府做出了理性的选择，很快在全国范围内推广了这一新的土地制度，这又具有明显的强制性安排性质。家庭联产承包责任制，体现了两种制度变迁方式的结合，土改、合作化、人民公社亦是如此，只不过在这几次制度变迁中强制性变迁体现得更为明显。在农村制度变迁的过程中，政府并不是无能为力，在一定的范围之内，政府有选择制度的自由。不过政府对制度的选择，不仅对当时的制度生成、固化起重要作用，而且对今后制度的变迁也起着重大的影响。从中我们可以看出，明智的政府作出的强制性的制度安排，是为了协调规范农户的诱致性制度变迁才出现的，而农户在政府强制性制度安排下又可根据环境需求的变化进行诱致性制度变迁。

建国后我国农村土地制度变迁的过程是不断寻求效率与公平最佳结合点的过程。按照纳什的博弈均衡理论，在制度安排过程中，效率与公平是一对互相博弈的矛盾。建国后我国农村土地制度变迁过程与其说是尝试不同制度安排的过程，不如说是效率与公平的博弈过程。土地改革，农民土地所有，调动丁农民生产积极性，具有很强的激励机制，制度变迁效率与农村土地利用配置效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高。但从发展的眼光看，这种土地制度安排必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。互助组、初级社、农民仍是土地所有者，在自愿互利的原则下集体经营，是一种效率与公平都有所提高的土地制度。而高级社、人民公社，集体土地所有、集体统一经营，劳动一呼隆、分配好坏拉平，监督、组织成本极高而又缺乏激励机制，是一种效率极其低下的制度安排。家庭联产承包责任制，土地所有权与经营权相分离，既考虑了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，是一种效率与公平并重的制度安排。但是正如前文所述，这种土地制度安排，在当前的形势下，面临种种严峻挑战，也并非公平与效率的最佳结合点。寻求这种公平与效率的最佳结合点，是我国今后农村土地制度创新的重要依据之一。