在当代中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层民主建设是改革开放以来最引人注目的重大实践。农村基层民主建设是一项直接关系到整个农村改革、发展和稳定大局的大事，是我国民主政治建设在农村基层的有效实现形式。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。本文将从分析目前农村民主存在的问题入手论述，分析产生这些问题的原因以及在我国农村基层民主制度实现的路径。
一、农村基层民主存在的问题分析
(一)贿选行为经常发生。贿选是指候选人以金钱或其他好处做手段，影响选民的投票意愿，使选民将选票投给候选人自己。我国农村干部有较大权力，特别是他们控制了土地的分配，使权力的含金量很大。越是经济发达的地方，土地资源的价值越大，人们越有可能追逐权力，贿选也越有可能发生。农民总体上比较贫穷，抗御各种生存风险的能力很弱，比较注重眼前利益，所以使贿选者不会支付很高的贿选成本。同样，由于农民的贫穷，以及农民缺乏组织资源，他们事实上很难对乡村干部进行监督。
(二）财务没有充分公开，给村官暴富打开方便之门。在大多数情况下，“村官”的暴富和村集体的财务状况是分不开的，比如机动地承包收入、征地补偿费收入、出售房基地的收入等，都是大笔收入，少则几万几十万元，多则几百万上千万。大凡能够快速暴富的“村官”，多数是村集体比较富裕的，这一社会根源暴露出我们村级的民主管理制度没有得到认真落实，有的则相当粗放。“村官”暴富对其所在农村发展的影响，是村集体或个人有了一定的资金积累后，如何根据本地的情况扩大生产，上新项目，这方面特别需要正确的引导；村集体的民主管理制度、村务公开制度必须认真落实，从根子上堵住集体财产流失的漏洞。
(三)农村党内民主制度方面也存在诸多问题，主要表现在：
1. 民主途径不畅。一是上情下达的渠道不畅。一些基层党组织忽视了党员的民主知情权利，这种情况既限制了党员民主权利的行使和党员作用的发挥，也影响了党员的政治荣誉感和责任心。二是下情上达的渠道不畅。按照党章的规定，党员可以向任何一级组织反映问题，但在现实生活中，党员向各级党组织提意见和建议是有顾虑的，一些党员认为即使正确意见也存在着不被采纳的可能，而且还会得罪领导，受打击报复。
2. 党支部和村委会之间的“两委关系”成为公认难题。在村民自治选举中当选的村官如果依法办事，通常难以展开工作，也难以得到党支部和县乡政府的支持。在乡里实行党的一元化领导，民选村长不可能有多少自己的活动空间。从字面上说，民选村长和党的领导系统可以协调一致，但实践中常常做不到。与村委会成员的产生相比，目前村党委会成员的产生方式尚缺乏与村民自治相一致的民主机制。一些农村地区的村党委会成员的选举多流于形式；有些农村地方存在党委操纵、指挥甚至包办选举的问题，有的村党委会不能按规定及时换届选举；有的以乡镇任命或指定代替党员选举；有的是乡里做工作要求自己合意的候选人当选，一些地方选举前的民主推荐、民主测验、民主评议、选举公示等程序，不完整或被取消等等。
3. 党内民主监督制度不完备。一是党员的掲发权、检举权没有得到充分行使。党员仅仅由于反映情况被抓被押情况时有发生，这与党内缺乏明确具体的检举、弹劾和罢免等制度，党员的这类权利缺少制度保障有直接联系;二是党内监督制度滞后。这一问题涉及到的不仅仅是农村基层党组织的问题，而且是事关全党大局的问题。从现实情况看，党内监督制度往往是原则性要求多，具体细则少，不易操作，对党员开展监督的权利也缺少保护措施，对抵制和干扰党内监督的行为缺乏惩戒措施，因而已建立的制度规章没有得到很好的贯彻。
二、农村基层民主实践中问题产生原因分析
(一)农村基层民主选举的法律缺位。我国目前对于村民委员会的选举没有专门的法律规定，《村民委员会组织法》仅用六条共约五百余字作了简单规定，显然过于简略且可操作性不强。在基层民主选举过程中出现大量问题，引发大量矛盾和争端，不利于农村的政治稳定和经济发展。随着村民委员会选举中贿选、操纵选举、行政干预等问题的不断暴露，现有的《村民委员会组织法》已经不能很好地满足村民自治的需要。贿选的产生，一是政治背后的经济利益，使得竞选者舍得“投资”。很多竞选者之所以贿选，看中的还是村干部手中权力的含金量；二是为巩固传统势力、为争口气、甚至为复仇，有些人在贿选上也“不惜血本”。有竞争才有贿选，而竞争者各有各的基本选民，这些基本选民，大体上是竞争者的同宗、同族、姻亲、邻里、同学、朋友。竞选者在谋划“贿”谁、不贿“谁”时肯定要精心取舍，“贿”了不该“贿”的只能产生反作用，而且这种行为本身带有很强的隐蔽性，一般当事者不直接出面，而委托他的亲属或朋友出面，找个答谢的借口，以人情往来的形式进行，双方一般心有灵犀，彼此心知肚明。
(二）民主决策机制无法保证。目前，农村基层民主选举已经走上制度化、法律化和规范化的轨道，而民主决策、民主管理和民主监督的发展还显得相对滞后，还不能充分满足广大农村公民的民主参与的需求，甚至在一些地方，民主选举同民主决策、民主管理和民主监督存在严重脱节，缺乏切实有效的法律配套和制度保障。例如，村级事务的民主决策问题，村民的权利救济问题，村民的权益保障问题，对民选村官的监督制约和罢免问题，乡镇政府同村民委员会的关系问题，全国各地都各自创制，五花八门，难以形成全国统一规范的运作，这种局面给农村基层民主的整体发展带来不利的影响。现实中，往往出现民主决策机制形同虚设，村民委员会成员代替村民作出关乎全体村民重大利益的决定。
(三)“两委”不和，其原因是多方面的。牵涉到干部素质、管理体制、思想观念等方面，但从制度规范角度看，“两委矛盾”源于制度规范对“两委”关系界定不清，作为村委会权力运作的基本法律规范《村民委员会组织法》第一条、第二条就规定了：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”“村民委员会是村民自我管理,自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”。但又在第三条规定党支部“依据宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动”。但是怎么支持、保障，没有相对具体的规范。农村党支部主要依据《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》运作，党的文件，国家的法律，国家的法规等也是党支部制度规范的重要来源。1998年11月，国家颁布的《村民委员会组织法》明确了农村基层党组织的法律地位和基本制度规范，其中第三条是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。而且1999年3月，党中央下发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，更加明确了村党支部是各种组织，各项领导的核心，但具体怎么领导、如何在党的领导下依法组织村民自治等等都没有讲清楚。
三、农村基层民主制度实现路径分析
道格拉斯_C•诺斯在《制度变迁的理论》一文中，对制度进行了清晰界定：制度是人们发明设计的对人们相互交往的约束，它们由正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例和自我制定的行为准则)和它们的实施机制所构成。制度变迁就是指制度的替代、更换与交易的过程。在诺斯看来，制度变迁的路径依赖是指由于制度变迁的过程中存在着一种报酬递增和自我强化的机制，所以制度变迁的初始选择构成了制度变迁的初始制度条件，在初始制度条件带来的报酬递增机制的作用下，制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断地获得自我强化。自我强化的结果：制度变迁可能进入良性循环一诺斯路径依赖I;也可能沿着初始的错误路线往下滑，被“锁定”在某种无效率的状态一诺斯路径依赖II。显而易见，制度变迁以初始制度选择为起点，以制度的报酬递增为自我强化基础。我认为中国的农村基层民主制度建设，是一项前无古人的事业，没有什么路径可以依赖，它是一个不断探索，不断选择的过程，在这一过程中，为防止走上诺斯路径依赖的道路，同时为使我国农村基层民主制度走上规范轨道，可以从以下几方面完善农村基层民主的路径。
(一)完善农村基层民主法律体系。要将村民委员会从产生、运作直至结束全部都纳入法制轨道，逐步形成事前防范、事中控制、事后惩戒的完整法律体系。
1. 完善村民选举立法。一是关于规范候选人的竞选行为，目前最重要的是：（1)要在正式的法规中明确规定，村委会候选人可以开展竞选。我国目前的村委会候选人和选民之间正式的沟通方式比较单一，而在选举实践中，多数候选人事实上还以非正式的方式开展竞选活动。（2)应当逐步明确地对非法竞选行为进行界定。二是关于规范选民的投票行为。应从以下几个方面加以强调：（1)在领取选票的时候一定要要求选民出示选民证。现实中很多村庄规定需要选民证而无人查验，这可能导致违反一人一票的规则。（2)限制委托投票的使用范围。（3)为保证秘密划票、无记名投票原则的落实，需要进一步限制流动票箱的使用，强调投票站要设立秘密写票间等。
(4)计票和唱票应当当众公开进行，集中进行操作。三是还要对破坏选举的行为制定相应的处罚措施，目前这一方面基本上是无法可依。在加强村民自治的立法过程中，还必须明确只有依法享有立法权的地方人民代表大会及其常委会才可以制定与村民自治有关的法律、法规或者是规范性的法律文件。否则，如果县、乡人民政府能制定有关村民自治的规范性文件，《村民委员会组织法》上所确定的基层政权组织与村民委员会之间的指导与被指导关系就会落空。这样才能从源头上遏制“村官腐败”现象的滋生，从源头上消除腐败的因素。
2. 加强农村基层民主运作程序的立法。一方面是对村民委员会运作的整个程序进行规范，另一方面是对议事程序进行规范。对村民委员会运作程序的规范包括进一步完善村民会议制度、村民代表制度、村民委员会问责制度以及述职制度等等；而对议事程序的规范主要是针对议事事项的提出、讨论、表决、决策过程进行全流程规范。对农村基层民主运作程序的规范，其重要途径是强化对运作程序的监督，包括确认监督主体、框定监督范围、规范监督途径、明确监督结果（监督处理结果）等。一些地方成立了村务监督委员会，成为监督村务的重要力量，在实际操作过程中，村务监督委员会成为村民委员会的制衡力量，有效防止了村民委员会的滥权行为。这一做法目前虽有政策支持但无法律规定，建议立法时参考并予以吸收。
3.建立村级财务审计制度。要治理存在的村级财务“黑洞”问题，应从建立健全村级财务审计制度入手。村级财务审计工作要充分发扬民主，多听群众的呼声和要求，多了解群众的负担和疾苦，必要时，还可以深入农户进行审计取证和调查，增加与群众交往的机会，这对解决一些棘手问题大有帮助。村级财务审计工作必须做到审计结果公开、干部退赔贪占资财公开、最后处理结果公开。逐步建立村级财务审计制度，国家应尽快出台《村级财务审计条例》。对于村级财务审计制度的设计，应有别于对国家机关的审计：审计主体的角色可以由作为社会中介组织的审计事务所来承担；在审计内容上首先以离任审计为主，逐步扩大到重大项目、村内公益事业等单项审计，最后形成定期审计（如年度审计）制度为主轴、各单项审计（离任、重大项目、公益事业等）为辅助的全面审计制度；审计结果应提交给村民会议而非村民委员会本身，并进行公布。完善的村级财务审计制度的建立，必将使各类腐败行为置于审计监督之下，不仅为追查和惩戒腐败行为提供了重要证据，而且对于绝大部分“村官”来说也具有教育、威慑和引导作用，应能减少和预防“村官腐败”事件的发生。
(二）改变村治权力授予方式，普及“海选”，强化“委托——代理”机制。
“海选”是宪政建设在社会基层的起步，宪政建设的过程主要是宪法的实施与宪法的实现。“海选”首先实现的是村民的选举权与被选举权，这是宪法赋予公民的基本政治权利。“海选”在农村的日臻完善与推广，将日益加强宪法赋予公民的权利义务的实现，强化公民的宪法观念，对宪法的实施有着突破意义。不容置疑，“海选”是宪政建设在我国基层社会的起步。从海选中受益的村民群体，会继续进行诸如村务公开，不合理负担的否决机制等一系列村治框架下的制度创新，逐渐形成一个非常复杂的相互支持的制度矩阵，为制度变迁的自我强化创造良好的初始制度条件。推行“竞选组合”制，由海选产生的村委会主任负责从法定的候选人中挑选人员组成村委会，村民代表会议对组合情况进行监督，村民会议通过选举或罢免村委会主任来行使对村委会成员的决定权，加强对村集体钱财的收支监督，以增强村委会内部团结，提高管理效率。在进行如上初始制度条件的构建之后，有利于理顺基层政府与村委会关系、村党支部与村委会关系、村民会议(村民代表会议、村民)与村委会的关系，从而为村民自治制度变迁良性发展打下基础。
(三)建立村党委干部选用的群众公认机制是发展农村基层党内民主的重要基础。把村党委会和村委会的一切活动都纳入民主与法制轨道是实现农村基层党内民主与村民自治相结合的根本所在，为此，应积极推行在我国基层民主探索中总结的先进经验，“两票制”和“两会制”便是很好的案例。
“两票制”源自湖北省随州广水市骆店乡青堆村，是在村党支部书记选举中，先由全体村民投信任票确定候选人，再由党员投选举票，现场唱票产生当选人。“两会制”源于湖北省随州市曾都区南郊瓜园村，是对村务要事的决策，先由村两委会共同提出议题，交由党员大会形成预案，再由村民代表大会表决形成决议，最后由村务监督小组监督村两委会执行。
两票制和两会制为发挥农村基层党组织的领导核心作用以及推进基层民主提供了有益探索，两票制有利于从授权制度上加强党组织与群众的密切联系，使党组织得到群众的广泛认可，从而有利于领导核心作用的发挥，我国基层民主选举方面进展较快，但民主决策民主管理民主监督相对滞后，如果没有这三者的配套，民主选举的成果就难以巩固。
如果村党组织干部都由乡镇党委精心挑选和配备，然后由村党员大会对乡镇党委提名的人选通过选举形式而加以确认，这不仅弱化了党员的选举权，而且更缺乏群众基础。这种选人用人的机制，易出现村党组织脱离群众、置群众利益不顾的状况，甚至于同村民的利益发生直接冲突，村民认同度不高。而“两票制”、“公推直选”等村党组织选举模式的推行，增强了党内选举的公开性、平等性、民主性，是农村党内民主建设的新发展。同时，也把党内选举扩大到党外，让群众广泛参与，超越了一般意义上的党内选举，与村委会选举相衔接。这就把人民群众的意愿同党的意志统一了起来。理论上讲，代表广大村民的根民主决策和民主监督相结合的基本依据所在。如村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求党员、村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持，村党支部做出的有关本村重要事务的决定，还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过。一些地方把村两委的选举联结起来，通盘考虑，实行“二选联动”。在进行村委会换届选举时，同时考虑下一步村党支部委员委会的选举。拟推荐的村党支部书记人选，要先参加村委会的选举，获得群众认同以后，再推荐为党支部书记人选，从而真正把有能力、有威信、综合素质好的人选为党的支部书记。如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。从实践上看，两委结合选举，明显提高了党支部和村委会成员的素质，提高了两委班子的威信和号召力，增强了两委的协调与合作，减少了农村干部编制职数，降低了农村治理成本，这是一个较好的方法。
四、结语
农村基层民主制度建设是落实人民当家作主权利的基础性工程，同时也是化解基层矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会的基本途径和政治保障。列宁认为，不实现民主，社会主义就不能实现，[1]这一预言被苏联的解体证实。改革开放之初，邓小平说：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”]我认为，如果没有农村基层民主制度的成功，就不可能有社会主义民主的实现，也不可能实现民享、民有、民治。
