中国乡村治理：结构与类型

　五、村民自治制度的作用与局限
　　从村庄自主生产秩序的能力方面来讲，村民自治制度能否在村庄运作并因此影响村庄秩序的再生产能力，与村庄内部是否有力量能借重村民自治制度这一外来的法定的国家强力实施的制度有关系。在农民可以高度组织起来的村庄，村民凭借《村委会组织法》的条款，选举代表村民利益的村干部，并可以要求村干部按照村民的要求行为。在村集体经济资源较多时，因为有着巨大好处，村民联合起来，要求村干部公开村级财务帐目，通过民主的办法来管理村级财务及村集体事业。也正是因为有组织起来的村民从村庄内部援引村民自治制度条款，而使村民自治制度在生产村庄秩序的过程中运转起来，并因此成为建构乡村治理结构的力量。
　　当村庄内部有组织起来的力量援引村民自治制度时，具有正当报酬的村庄的村干部，会在乎来自村民的压力，他们不希望组织起来的村民用合法的制度将自己逼到墙角，比如因为忽视村民利益要求，而被村民罢免或在下次选举中落选。或者村民到处上访告状，说村干部没有民主理财，没有经过村民代表会议讨论就擅自决策等等。那些集体财产较多的村庄，因此会召开村民代表会议，十分正规地决定村务。
　　在乡村民要求的村委会干部，不愿积极为乡镇行政做那些明显有损村庄利益的事情，比如不愿意超过政策界限去收农民的税费、计划生育、借款上缴等等。乡镇为了将政务实施下去，而不得不倾向强化对村支部的控制，因此造成村支部与村委会的关系以乡村关系为主线展开（景跃进，2004）。但也如前述，在自主生产秩序能力很强的村庄，村支书也很在乎村民的评价，而使乡镇行政强化对村支部控制的欲望不能实现。
　　而在那些不能得到正当报酬的村庄，村民自治制度并不能为村干部带来收益，村干部要么对村民及乡镇行政的要求反应消极（当村干部得不到正当或非正当的足够报酬且村庄自主再生产价值能力较差时），要么想方设法讨好乡镇行政，以换取乡镇行政对村干部捞取非正当好处的默认。这两种情况下，村民自治制度似乎都无法起到作用。
　　此外，在具有很强自主生产价值能力的村庄，因为村干部特别在乎村民的好评，村干部无论是选举产生，还是上级任命，他们都不愿充当乡镇行政的代理人，而愿意当好村民的当家人，在这类村庄，村民自治制度发挥作用的空间也十分有限。
　　由此，我们可以看到，虽然村民自治制度提供了乡村治理的基本架构，在大多数中国乡村，并没有真正成为决定乡村治理状况的决定性力量。仅仅在那些村庄内部有力量援引村民自治制度条款，而村庄自主生产价值能力不是很强的乡村，村民自治制度才可以在决定乡村治理状况方面，发挥较大的作用。因此，我们既要看清楚，村民自治制度提供了当前乡村治理的基本架构，又要看清楚，村民自治制度远没有能够决定乡村治理的实际面貌。在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则没有作用。
　　以下，我们即以此意见为基础，从两个方面来展开对乡村治理类型及状况的讨论，一是从逻辑层面展开，二是从实证层面展开。

　　六、乡村治理类型的界定

　　我们可以根据村庄价值生产能力强弱，将乡村治理类型划分为两大类。具体就是，村庄自主生产价值能力强的地区，无论村干部是否有足够的正当报酬，村庄必然具有较强的内生秩序的能力，并因此决定了乡村治理的整体面貌为原生的内生秩序型的乡村治理。而村庄自主生产价值能力弱的地区，则因为村干部报酬来源的差异，可以分为三种情况：第一种是村干部有足够正当报酬的情况。因为村干部有正当的报酬，村干部对正式制度的反应应该较为敏感，乡村秩序可以正常维系，这种情况下的乡村治理可以称为次生秩序型的乡村治理。第二种是村干部无足够正当报酬，但能够捞取非正当好处的情况。因为村干部有收益，他们就有行动的动力，因为收益的非正当，他们的行为会引起村民的不满，他们又要获得乡镇的庇护，这种情况下的乡村治理可以称之为乡村合谋型的乡村治理。第三种是村干部既无足够正当报酬，也无法捞取非正当好处的情况。因为村干部既无社会性收益，又无经济型收益（哪怕是非正当的收益），村干部就不会有应对制度的积极性，而会成为消极无为的“撞钟者”，这种情况下的乡村治理可以称之为无序型的乡村治理。这样，我们实际上得出四种类型的乡村治理。以下分别展开讨论：
　　1.原生秩序型乡村治理
　　展开来讲，就是村庄具有很强的原生秩序能力，这种原生秩序的能力不仅表现在村庄提供公共物品的能力方面，也表现在生产价值的能力方面。因为村庄具有生产价值的能力，就使村庄精英为了获取社会性收益，而愿意出任村干部，这些为了获取声望与面子而出任村干部的村庄精英，一定愿意充任村庄的保护型经纪。即使在人民公社时期，那些担任村干部的村庄精英，也愿意与村民共守村庄秘密，在村民自治体制下面，村庄精英更是没有理由作为乡镇代理人，来作会明显损害村庄和村民利益的事情。乡镇行政为了加强向村庄的渗透，愿意任命一些村庄边缘人物来获取对村庄的控制，但这些村庄边缘人物即使在人民公社时期，也要遵从村民的意愿，否则就要冒与全村人对抗的风险。在当前体制下面，乡镇任命边缘人物来掌控村庄，更加没有可能，一是当前乡镇行政力量与人民公社力量相比，已远为不如，二是村民自治制度下，村民行动的空间更大，村民可以通过选举将那些他们不喜欢的人选掉。
　　在这种乡村治理类型中，乡镇行政的种种达标升级要求，在村一级都缺乏落实的帮手。明显有损村庄长远发展的组织行为，不可能在这类乡村出现。也因此，村一级一般不会有因为自上而下的要求而建造的各种达标升级工程，除非办村办企业失败，村一级一般不会有太高的债务，乡镇行政不能从村民手中收取不明不白的费用，因此乡镇集镇建设，不仅缺少那种以农民负担为基础建立起来的各种站所办公大楼，而且乡镇政府办公的地方也很陈旧（注：除非刚好是工商业发达的乡镇，乡镇可以从工商税收中获取大量收入。）。
　　因为村干部在乎社会性收益，村干部正式的工资收入不会太高，灰色收入几乎没有。村干部不会贿赂乡镇主要负责人，他们也不会以完成乡镇政务来取悦乡镇行政。因为乡镇财政缺少额外向农民多收的预算外收入，村干部也不会向乡镇送钱送物，乡镇干部也大多在正式工资以外，少有意外之财，乡镇干部因此不像“国家干部”，乡村关系较为温和，乡村干部之间的关系较为平等。乡镇负责人也较少是那种武断、粗暴型的气质（这样气质的乡镇干部，很难在村一级开展工作）。
　　2.次生秩序型乡村治理
　　展开来讲，就是村庄缺乏原生秩序的能力，村级治理状况较多受成文制度的决定。村庄缺乏生产价值的能力，村庄精英不能从村干部职位上获取足够的社会性收益（声望和面子）。不过，因为村干部可以获取较为可观的正当经济收入，村庄精英竞相争夺村干部职位。在村民自治的背景下，一部分村庄精英走村民直选的下层路线，竭力获取村民的支持，在协助乡镇行政工作时，不愿（也不敢，因为他们愿意长期当这个有着稳定收入的村干部，担心村民下次不选他）得罪村民，也不会因为乡镇的要求，过份损害村庄利益，而另一部分村庄精英则走上层路线，通过乡镇行政支持来获取村干部职位，这部分走上层路线的村干部与选举产生的村干部会在若干事务的决定与执行方面有所差异，但即使是走上层路线的村庄精英也不愿意冒着村民强烈抗议的风险，去做有损村民利益的事情。在这个意义上，即使走上层路线的村支部与走下层路线的村委会之间产生冲突，这种冲突也会表现得较为温和。
　　因为村干部有可观的稳定收入，乡镇行政要求村干部办理的政务，只要不是过于艰难，村干部一般都会照办。乡镇行政负责人在乡镇关系中处于较为主动的地位。村干部的行为因为有长远预期，而较为稳健。
　　但是，如果乡镇行政不断将超过村庄要求的各种任务向村级下达，明显损害村民利益的政务会使村干部之间的矛盾凸显出来，其中的根本原因是，因为有稳定收入从而愿意表现稳健的村干部，在乡镇行政要求和村民意愿之间无法找到中间缓冲地带，这个时候，就可能出现以村支部和村委会对抗（所谓两委关系）为表现形式的乡村冲突（乡村关系）（注：学界分析两委关系时大都以此展开制度想象。）。
　　3.乡村合谋型的乡村治理
　　当村干部职位既不能获取社会性收益，又没有可观的正当经济收益时，村庄精英不愿竞争村干部职位，在任村干部因为缺乏稳定的预期收益，而倾向利用手中权力谋取短期收益，尤其是利用村庄现实及可能的资源，来捞取灰色收入，由此造成对村庄的毁灭性损害。
　　村干部不能获取社会性收益，其含义之一就是村庄缺乏价值生产能力，村庄社会关联度低，因此，村民缺乏从道义上及组织上阻击村干部捞取灰色收入的能力。在缺乏有保障的正当经济收益的前景下，村干部倾向以非正当的方式来获得收益。因为村民阻击能力较弱，而使村干部较为容易实施这种获取灰色收入的想法。
　　村干部如果要捞取灰色收入，惟一的障碍可能是乡镇行政的监督。村庄也会有一些村民到县乡上访，要求查处村干部的不良行为。想捞取灰色收入的村干部必须与乡镇搞好关系，无论这些干部是选举出来的还是上级任命的。村干部与乡镇搞好关系的方式有二，一是坚决果断不遗余力地完成乡镇布置的各种任务，有些任务明显超出了国家政策的界限，二是讨好甚至贿赂乡镇主要负责人。乡镇为了实施政务，也需要村干部有实施政务的积极性，因此乡镇也有意对村干部不良行为不闻不问，以构成对村干部实施政务的激励。这样，在乡村之间就形成了官官相护的官场景观。

　　捞取灰色收入的村干部，会不顾村庄发展的实际需要，将所有可能好的发展方案，都变成捞取短期利益的手段。因此，他们会借上级的各种达标要求，向农民收取费用，或向社会借贷，然后从工程建设中捞取回扣。他们会将村庄可以支配的所有资源变成现实收入，总之，他们会利用每一个机会来获取个人的好处。村干部捞取好处的行为，村民不会不知道，村民因此对村干部严重不满，村干部与村民的关系会变得极其紧张，不信任，几乎任何村庄公益事业都会受到村民的抵制。
　　只要村庄还有资源，或者只要村干部还有捞取灰色收入的机会，乡村关系就仍然能有效运转，乡镇行政的要求就仍然可以在村庄得到回应。但捞取灰色收入的村干部们的短期行为，总有一天会将村庄所有资源耗尽。村干部最终不再有任何捞取灰色收入的空间，乡村治理因此进入另外一种面貌。
　　4.无序型的乡村治理
　　一旦村干部既不能获取社会性收益，又不能获取经济收益，村干部职位就不再对村庄精英具有吸引力，成文制度如《村委员组织法》，因为不再有村民对村干部职位的积极追逐，而流于形式。乡镇行政面对消极无为的村干部，除了一再提要求以外，没有任何有效的办法使村干部积极工作。除非乡镇行政事事亲为，否则不能在村庄实现任何有价值的政务。村庄大量的公共事务，也不会有村干部出面主持。面对村民的抱怨，村干部几乎惟一的应对措施是不闻不问或者无限期拖延。与乡村关系和村干部与村民关系相类似，村两委之间也不会有激烈冲突，因为无任何利益可言。
　　如上所说，以上四种乡村治理类型，是可以相互转化的，尤其是后三种类型，很容易发生转化。七、乡村治理类型的经验研究以中国之大和农村情况之复杂，以上列举的各种乡村治理类型都可能在任何一个地区出现。但就出现概率来说，某些地区因为具有某一方面的共同要素，而使某种乡村治理类型在一个地区出现的概率特别地高，这为我们作区域比较及以数据为基础的经验研究，提供了可能。
　　就全国现实的情况来说，村庄自主生产价值的能力正在快速衰落，村庄的村民越来越从村庄共同体中解脱出来，而面向国家的法律和制度，村庄共同体本身在迅速解体。从村庄共同体中解脱出来而面向国家的村民，变成了国家的公民。虽然村庄仍然是他们生产、生活和娱乐的场所，也是他们获取人生价值的基础所在，但因为外来价值与制度主导村庄和切割村庄，而使村庄价值生产越来越受到外来因素的决定。表现出来，就是村民越来越不关心他人的好坏评价，村庄道德与舆论力量越来越弱，一个传统的村庄好人，却可能被村民评价为“又酸又臭”，意指这个关心村集体事业的人（比如退休的老支书）自己经济条件不好，却在村里指手画脚，“他怎么还好意思！”在这种缺乏自主价值生产能力的村庄，村庄的声望和面子就不足以成为村干部行动的动力，村干部职位对村庄精英有没有吸引力，关键就要看村干部职位的经济收益。
　　就笔者有限的调查及并依据以上的推断，可以将当前中国农村出现的乡村治理类型概率较高的地区，列举原生秩序型乡村治理，如江西、福建的宗族乡村，徽州农村等；次生秩序型乡村治理，包括村集体经济较发达地区的农村，或国家可以给村庄较多转移支付资金的农村。如温州沿江地带的农村，城市郊区的农村，占有大量资源（煤矿资源、旅游资源等）的农村，国定贫困县的农村等；乡村合谋型乡村治理，如农村税费改革前中部地区相当部分的农村；无序型乡村治理，如农村税费改革后一部分中部地区的农村。
　　那么，我们如何从经验研究的角度来测定乡村治理的类型？依据以上讨论，我们可以分别从村庄内部和乡村治理本身各选取三个问题进行调查，从而可以判定出乡村治理的类型来。
　　1.从村庄内部指标来看，可以选择以下三个问题进行测定：
　　1a.村级债务状况及村级信用状况：村集体能否以集体的名义借到现金。
　　1b.村集体收入除来自向农民的收费以外，是否有其他收入来源，及村集体是否有足够相对于必须支出的财政收入。
　　1c.村集体是否仍然有相当部分可以变卖但没有变卖的集体资源。
　　2.从乡村治理本身的指标来看，可以选择以下三个问题进行测定：
　　2a.村庄精英是否积极竞争村干部职位。
　　2b.乡镇行政能否调动村干部的积极性。
　　2c.村民对村干部是否存在较多的正面评价。
　　如果1a、1b、1c和2a、2b、2c均为否定的回答，则为典型的无序型乡村治理。如果1a、1c和2a、2c均为肯定的回答，而比、2b为否定性回答，则很可能是原生型乡村治理。如果1a、1c和2a、2b均为肯定的回答，而比、2c为否定性回答，则很可能是乡村合谋型乡村治理。如果1a、1b、1c和2a、2b均为肯定的回答，2c为否定性回答，则很可能是次生秩序型乡村治理。
　　七、结语

　　中国农村十分庞大，乡村治理的实际状况虽然受到制度规定的很大影响，却与制度规定之间存在差异，这种差异不仅表现在制度规定与乡村治理的一般状况之间，更表现在乡村治理制度安排在不同地区之间的实施差异上面。本文的目的在于，为乡村治理类型研究提供一个理论框架及分析路向。本文的不足之处，是未对自上而下的政策变动（注：包括达标升级任务、计划生育任务、财政转移支付、农村税费改革等。）对乡村治理类型的影响作出细致的讨论。不过，既然我们关心的要点在于乡村治理的区域差异，而一般情况下，自上而下的政策都在全国农村实施，这就使我们的这个不足之处变得可以容忍。今后我们尤其需要做的事情，就是到全国不同区域农村进行不同层面的调查，以检验我们这个研究框架是否适合中国乡村治理研究的现实需要。