19世纪中叶至2O世纪中叶中国乡村治理结构的历史

内容提要：19世纪中叶至20世纪中叶的近百年间，中国社会在外敌入侵、内部动荡的痛苦中，跨越了古今之变的历史过程。清统治者为弥乱固本，维护帝国统治，在不断强化国家权力机构的同时，也加紧了对广大乡村治域的渗透和控制。日伪时期，日本侵略者通过其扶植的敌伪政权，对东北及其他沦陷区人民实行残酷的殖民统治。腥风血雨中建立的南京国民政府，在调整和处理国家与乡村社会的关系问题上，经历了前后不同的选择。民主革命时期，共产党所领导的革命政权经历了由工农代表苏维埃到人民民主政权的历史嬗变，与此相联系，她所领导的乡村基层政权也经历了不同历史阶段的结构性变化。

关键词：乡村治理；晚清；伪满基层政权；南京国民政府；民主革命政权

 

　　19世纪中叶至20世纪中叶的近百年间，是中国经历动荡最多、经受破坏最大、对当代中国发展也影响最深的历史时期。在这一百年的时间里，中国乡村治理结构在外敌人侵、内部动荡的痛苦中，跨越了古今之变的历史过程。

 

　　一、晚清乡治结构的历史变迁

 

　　清统治者于1644年入主中原建立了全国性政权以后，为弥乱固本，维护帝国统治，并以求“世袭罔替”，在不断强化国家权力机构的同时，也加紧了对广大乡村治域的渗透和控制。

 

　　(一)里甲制与保甲制

 

　　清代(特别是前期)乡治结构总体上是承袭明制之旧，尽管乡村组织的名称繁多，如里甲、里社、保甲、牌甲等，但就其社会职能而言，大都名异而实同，大致可分为里甲制和保甲制两类。清制规定，百一十户为里，一里之中，推丁粮多者为长。里下为“甲”，甲设甲首。岁役里长一人，甲首十人，管涉一里之事，里甲每五年编审一次①。清初里甲保甲并行，且互为补充。这时里甲制的主要职责为编造赋役册籍、调查催办钱粮，可以说是一种徭役与田赋合而为一的制度，所以，颇为清政府所重视。自雍正摊丁人亩以后，由于只以土亩作为纳税的单一标准，地丁钱粮基本固定，里甲也不再是原来意义上的里社组织，而已具有了基层社会行政管理的职能，里长除“管摄里事”(管理里中自治性事务)外，还消“勾摄公事”(协助官府办差)。

 

　　清政府在实行里甲制的同时，还推行保甲制。规定“户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，人则稽其所来。面生可疑之人非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应”。① 并规定里长、保长均由地方上“有身家之人报官点允”。可见，当初所谓保甲制是作为基层治安组织而出现和存在的。应该说，保甲制的实行，为维护清帝国的统治秩序，确实起了弥乱固本的作用。雍正以后，实行摊丁人亩，保甲制也发生了历史性蜕变，最终取代里甲制而为具有综合性职能的基层社会行政组织。保甲制作为清统治者治理乡村的最主要职役系统，其职能作用主要表现在三个方面。一是弥息事端，维护乡村治安。清政府明确规定，牌、甲长任期三年，到期更换，保长一年一换。保甲长不仅要管好户口稽查、陈望巡更、堵御警事、客店盘查及印牌发放等事，而且还要对一乡之中税粮完欠、田宅争辩、诉讼曲直、命案审理诸事负责。正因为保甲制职能作用的发挥，才使乡域中“户婚田土，词讼事件，不待证佐，已可悉其大半。”②二是承办公差。据载，“身充保甲，即属在官人役。其所辖村庄一切事物，地方官悉惟该役是问。”③所以，协助县官处理辖区内一些相关行政事务，已被当时大多数人视为保甲长应尽的职守。三是教化乡民族众，整合基层制度伦理资源。清建立全国性政权后，在广大汉族地区一直遭遇前朝遗民的反抗，因此，清统治者为了弥乱固本，在对反抗其统治者进行武装镇压的同时，也没忘“尚德化刑，化民为俗”，举祭以“忠”、“孝”思想为核心的制度伦理的旗帜。而对乡村民众的教化自然离不开对保甲组织的依托。此外，因为保甲长对乡村人户情况比较了解，所以保甲组织还承担了赈济灾荒的职责。

 

　　(二)团练

 

　　团练萌生于清王朝社会控制严重衰弱的嘉庆年间。19世纪中叶，清王朝统治陷入了来自国内外双重压力的冲击。国内太平天国运动和捻军起义相继兴起，国外则有西方列强虎视眈眈。在这样的历史背景下，广大乡域社会也受到了极大的冲击，小农经济开始解体，社会日渐失序，原有乡村治理结构遭遇到了功能性障碍。于是，团练这种新的乡治结构形式便应运而生了。团练最早萌生于嘉庆年间白莲教活跃的四川、湖北等地区。团练的出现不仅迎合了清统治者在当时情况下镇压教案的需要，也使清王朝最终找到了一种加强乡村社会控制的组织形式。

 

　　咸丰三年(1853年)，清朝谕令“各省同乡京官各就本籍人员，无论何官及在京在籍，择其品行端方、才具明练者，每省公保数人”④，授之以兴办团练之任。从根本上说，团练是从保甲组织中衍生出来的一种乡治结构形式，其基本构成为：先清保甲，次抽壮丁，团之以民，申之以练。⑤不过，团练与保甲组织的不同，不仅表现在团练的编制规模较保甲组织要大，最主要的则是两者功能上的差异。团练看重的是“亲邻闾里，同患相恤”，归拢和聚集乡村散在力量。同时，团练遵循由户及牌，由牌及甲，由甲及保、由保及团或场的结构原则。团练在与政府协力消除匪患的同时，尤为关注保卫家乡的安全。因此，在团练组织中到处洋溢着强烈的桑梓观念。团练由官绅合办，办团士绅也由中央简派，从而使国家正式权威与地方非正式权威再次契合到了一处。

 

　　(三)县丞和巡检司

 

　　一般认为，国家设于地方上的最基层行政组织是县级衙门，自宋代以来的几代王朝大都是这样。清代的情况就有所变化，特别是清中后期。王朝统治者一直在试图把国家正式权威体系向县下延伸，前述中的保甲组织和练就是这种追求的结果。清中后期的保甲制和由保甲制衍生出的团练已经被“行政化”了。不仅如此，即使是不存争议的县级官署的设置，清代也较其前一些王朝的情况要复杂。

 

　　清代县衙的职官除正印官县令外，还设有佐贰官和属官。佐贰官即县丞与主簿，属官有典史和巡检等职设。其中县令佐官主簿、属官典史的官署通常设于县城。而为正八品官的县丞，则是地位仅次于知县的官员，与主簿分掌一县之粮马、税赋、巡捕、户籍诸事。与主簿不同，县丞设有办公的专署。更具署理意义的是一部分县丞的官署不是设于城里，而是设于县内其他重要的镇。县丞专署所在的镇，一般都是县域中城尾乡首的交通要冲或商事发达之所。这些设于城外的县丞官署，民间常称为“二衙”，实际上行使了次县级权威体系的行政职能。只是其设置尚不具普遍意义，到光绪时期，全国才共设县丞官缺345个。④巡检司系知县属官，为从九品，职掌缉拿盗贼、盘查奸伪之事。巡检司署一般也不设于县城，大都设于关隘和远离州县治所的繁华之地，较之县丞官署更具有明显的派出性质。如广东南海县除捕属与九江主簿所辖之外，另设五个巡检司，各管辖5—28堡不等②。巡检司所依赖的缉盗武装是治域内的民兵，少则十余名，多则上百名。巡检司在署理缉捕职责外，往往还协助知县履行调节民间纠纷，实施司法和社会救济的职责。总之，巡检司作为府县设于乡村墟镇的基层官署，已结构进国家乡域治理体系，在清王朝基层治理过程中发挥了应有的作用。

 

　　二、南京国民政府的乡村自治

 

　　任何一个政权建立之后，面临的首要任务就是为巩固和扩大自己的社会基础，在中国这样以小农生产为主的国度里，尤其要整合好国家与乡村社会的关系。腥风血雨中建立的南京国民政府，在调整和处理国家与乡村社会的关系问题上，经历了前后不同的选择。

 

　　(一)建政初期的区村(乡)阊邻制

 

　　南京国民政府建立以后，为树立其自身统治的合法性，始终不忘以孙中山事业的继承者自居，很快祭起了带有“总理遗教”标识的地方自治的旗帜。1928年9月，南京国民政府公布了《县组织法》，以山西村治为蓝本在全国推行乡村自治制度。规定，县以下实行区、村、闾、邻四级制，即县下设区，区下设村，村下编闾，闾内编邻。一般情况下，五户为邻，五邻为阊，四阊为村，少于四闾的自然村(屯)要联合编村，二十村为区；百户以上的街市为里，不足百户的街市仍为村。但是，因为受地方习惯或地理条件等因素的影响，虽不足百户而为村、里者亦有之。1929年，南京国民政府在检讨了乡村自治推行过程中出现的问题以后，重新颁布了《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》等法律、法规，作为对《县组织法》的修改和补充，如将村(里)的称谓改为乡(镇)。至此，南京国民政府初步完成了在区村(乡)闾邻行政建制的框架里，构建乡村自治制度体系的政治设计。其基本运行情况是：

 

　　闾、邻设闾邻居民会议选举产生闾、邻长，邻居民会议由闾、邻长负责召集。村、里设有村民大会、里民大会，村公所、里公所和村监察委员会、里监察委员会[1929年以后，随着村(里)的称谓改为乡(镇)，原村里职设的称谓也就相应改为乡(镇)的职设]。就这一时期的区村(乡)闾邻制的结构情况与功能设置而言，当属乡(镇)设置的结构最完备，功能规定也最清楚具体。譬如：

 

　　1．乡(镇)民大会作为立法机关，其职权规定有：选举罢免乡(镇)长及其他职员；制定或修正自治规约；议决单行法规和同级预算；议决乡(镇)公所交议事项和闾邻组织及公民交议事项等。

 

　　2．乡(镇)公所作为执行机关，设乡(镇)长一人，副乡(镇)长一人。乡(镇)公所要在现行法令、区自治规约及乡(镇)民大会议决交办的范围内，尽其职守。如：户口、土地调查登记道路、桥梁等公共设施的建筑和维护；教育、社会救助及其他文化公益事业的实施；自治公约及预算决算的编制等。

 

　　3．乡(镇)监察委员会作为监察机关，要随时调查该乡(镇)公所的账目及款产事宜，发现乡(镇)财政收支有违规行为，有报请区公所予以纠正之权责。

 

　　4．乡(镇)公所调解委员会系乡(镇)民事及依法撤诉的刑事纠纷的调解机关，由乡(镇)民大会选举产生。

 

　　(二)“剿共”时期的区署保甲制

 

　　1931年，南京国民政府对中央苏区的工农红军进行军事“围剿”时，蒋介石亲赴江西督战。为检讨“围剿”失利的原因，“剿匪总司令部”所属党务委员会授命成立地方自卫处，专事研究保甲制度，并草拟法规，先试行于江西。翌年，“剿匪总司令部”又颁布《剿匪区各县编查保甲户口条例》，规定十户为甲，十甲为保，联保连坐。与此同时，南京国民政府又先后颁布了《剿匪区内各县区公所组织条例》、《剿匪省分各县分区设署办法大纲》，在“剿匪”区推行区署制。1934年12月，行政院受******“中政会”之命，通令各省普遍实行保甲制度。于是，保甲制由江西、河南、湖北等省而推向全国。区署保甲制度的推行，使“剿匪”区的乡制发生了结构性的变化，出现了县一区一联保一保一甲的新格局。

 

　　区署保甲制的基本结构是以户为单位，十户为一甲，十甲为一保，一乡(镇)编成五保以上者设联保，十保以上为乡(镇)，乡(镇)以上设区。保甲之编制基本上遵循十进位的原则，特殊情况下也采取了弹性的做法。比如，不得少于六，多于十五的规定。甲设甲长。保设保长，联保设联保主任，乡(镇)设乡(镇)长，区设区长。甲长、保长、联保主任皆设有办公处。乡(镇)设乡(镇)公所，区设区署。保长与乡(镇)长一样，兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，实行政、军、文“三位一体”。区署保甲组织对各职守充任人选十分挑剔，资格限制和阶级界分极其严格。

 

　　区署保甲制最早行于国民政府****前沿——江西，带有强烈的****色彩，强化基层统治，稳定社会秩序，是其产生的直接原因。所以，区署保甲制最严厉的规制莫过于联保连坐之法。所谓联保，就是各户之间实行联合作保，公具保结，相互担保不做违法之事；连坐者即结内一家“通匪”，他户必相告发，如不举报，结内各户将连带坐罪。①

 

　　(三)新县制实施后的区乡保甲制

 

　　1939年9月，南京国民政府颁布《各县级组织纲要》，推行新县制。1941年8月，据此纲要又颁布了《乡(镇)组织条例》。新县制所体现的最明显的政治用意，就是使保甲制与基层自治制度互为表里，实现两套治理体系的充分融合。县下区、乡(镇)、保、甲四级行政建制(实际上是三级，此时的区署实为县政的派出机构)。区设区署，下设建设委员会、警察所；乡(镇)设民意机构——乡(镇)民代表会议，执行机构——乡(镇)公所，审议机构——乡(镇)务会议；保设保民大会；甲设户长会议。保甲仍按十进位编户，不过，特殊情况下也采取了弹性的做法。比如，不得少于六，多于十五之规定。保长与乡(镇)长一样，兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，实行政、军、文“三位一体”。据南京国民政府内政部统计，到1947年6月，全国编整的保有431870个，甲有4997345个。②

 

　　应该指出的是，新县制实施后的保甲制，尽管没有完全达到南京国民政府的政治预期，即充分实现保甲制与乡村自治制度的融合，但从制度设计和实际运行上来看，确也表现出了与区署保甲制不同的情况。

 

　　1．新县制时期的保甲制克服了区署保甲制层次混乱、权责不清的弊端，从而，不仅在组织动员民户兴修水利、整顿交通、防御灾害、劝农工商等方面发挥了应有的作用，而且于抗战中，在整合战争资源方面也发挥了积极的作用。这也就是新县制的保甲制，之所以能在包括陕甘宁边区在内的全国范围内得以广泛推行的主要原因。