二
无论是推行地方自治、重建保甲，还是地方行政机构正规化的建设，政府这两方面的努力都受到了“政府贫困化”的制约。因为无论是机构运转还是培养行政人员，都需要相当的财政经费。据统计全国要全面的实现新县制，仅在县一级政权机构，就需训练118.7万名政务人员，所需经费7.6亿余元[i]。但这时期，南京政府的财政汲取能力是十分低下的，在人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构所带来的财政压力十分明显，这种压力使国家政权的延伸只能导致“国家政权的内卷化”。在这里，杜赞奇提出了“国家政权内卷化”的概念，用以指国家机构不是靠提高旧有的或新增（此处指人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能。[ii] 十分明显，政治上新的制度安排因缺乏必要的财政支持而起不到应有的作用，甚至连有效的官僚机构也建立不起来。这样，南京政府不得不反过来依靠乡村原有的赢利型经纪体制[iii]来履行其诸如征收附加税和摊款等行政职能。显然，国家对乡村社会的控制能力要远远低于其对乡村社会的榨取能力，也就是说，“国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”，[iv]这种榨取在政治支持方面特别具有负效应。与乡村利益相关的原传统保护型经纪即乡村精英，本来是国家政权深入乡村并推行新政之时的主要政治支持，然而榨取的加剧使乡村精英纷纷退出乡村政治领导层，乡村的统治权落入到赢利型国家经纪一类的人手中，这极大地损害了国家政权在人们心目中的合法性。南京政府对乡村渗透的失败，使它无法在乡村建立起有效的政府权威。也就是说南京政府无法通过对制度合法化的强化来达到对乡村权利资源的占有，达到控制基层乡村社区的目的，而控制基层权力的另一个社会资源——文化传统的合法性在政府权力渗透过程中却不断削弱。晚清时期，清政府除地方行政官员外，用以深入乡村的统治结构的下层网络是一个虚弱的、有缺陷的系统。在地方政府——士绅——村民的权力网络中，士绅在完成国家权力对村落共同体的社会控制职能方面，起着不可小视的作用。在乡村社区里，士绅是个管理社区的群体，执行着许多社会任务。如充当社会领袖，组织社区的防卫，调解人民日常的纠纷，关心人民生活，为社区人民树立楷模，以及帮助人主持婚丧事宜等。但是它最重要的任务是帮助政府征税，乡绅是县衙能够按时收足捐税的保证。近代以后，地方征税日渐频繁，士绅在这方面的职能更加明显。因此士绅作为一个居于地方领袖地位和享有特权的社会集团，在维系正常社会秩序的官绅民三种力量中，灵活地也是谨慎地逐步突破法定的限制，使自身所扮演的角色更为重要也更为多样。绅士并不像官员那样拥有钦命的权力，却拥有基层社会赋予的“天然”的实际权威，“世之有绅衿也，固身为一乡之望，而百姓所宜矜式，所赖保护者也。……绅衿上可以济国家法令之所不及，下可以辅官长思虑之所未周，岂不使百姓赖其利，服其教，畏其神乎？”[v]以社会权威而不是以法定权力资格参与封建政权的运作，绅士阶层便集教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪诸功能于一身,成为地方权力的实际代表。这即是文化传统的合法性，也即是杜赞奇所说的保护型经纪体制。在闽中乡村社区，这一传统的合法性往往是与宗族势力联结在一起的。在封建政权强盛时期，宗族在封建政府的倡导与支持下，有效地维护了社会安定的局面，然而在封建政府吏治****、权势衰微时期，宗族则能团结族众，与地方政府抗衡，使自身利益不受侵害。因此，清政府在扶持、劝导宗族达到稳定社会的同时，又担心宗族势力过于膨胀，难以驾驭，这样，清政府利用宗族治理民众外，又建立了属于他们自己掌握的保甲组织。然而，历史上闽中乡村社区保甲制的实施非常糟糕。由于绅士一开始对保甲制进行了强有力的抵制，结果致使这一制度在实施中功效甚微。鉴于保甲制奉行不力的情况，在雍正四年严饬力行族正制。他针对聚族而居地区的实际情形，规定：“凡有堡子、村庄聚族满百人以上，保甲不能遍查者，拣选族中人品刚方、素为阎族敬惮之人，立为族正。如有匪类，报官究治，徇情隐匿者与保甲一体治罪。”[vi]除通过族正制发挥保甲制的作用外，还为了惩治宗族的械斗、健讼，治理宗族带来的社会问题，加强国家对地方社会秩序的控制。族正既不同于族长，又不同于政府官员，身份具有双重性，成为政府与宗族之间的媒介，也可以说是一种“职役”，族正制的实行，目的是使宗族纳入到政权的控制之下。换句话说，像闽中乡村社区的大部分事务，如治安、救济、教化等工作都是由宗族士绅来主持，由宗族来承担的。因此大量的史料都反映出，在闽中乡村社区，宗族首领利用官府赋予保甲组织的权力进一步巩固和扩大其对宗族、对村庄的控制。可以说，血缘团体和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面，它使宗族组织更为“正统化、官方化”。国民政府力图改变这种以宗族划分为基础的乡村政治体制，20世纪30－40年代，对制度合法性强化的努力即国家政权的延伸极大地改变了宗族在文化网络中的作用。而且，由于切断宗族与乡村政体的纽带，使新的乡村政权失去旧有的文化网络中的合法性。特别是政府企图借助地方自治、重建保甲和地方行政机构正规化的建设来防范地方势力的发展，确保对地方的控制，这实际上是通过强化制度的合法性，以削弱宗族士绅利用文化传统的合法性来获得左右社区的势力。在晚清时期，为了保护社区利益，士绅与国家政权及其代理人进行了长期而艰苦的讨价还价。但即使在受到财政和行政双重压力之时，他们与正统秩序仍保持一致，因为，在文化网络之中，他们作为地方社会领袖的法统与帝国政权是分不开的。20世纪的国家政权现代化运动迫使乡村领袖与传统文化网络逐渐脱离关系而越来越依赖于正规的行政机构。1939年福建省政府下令“查镇保甲长负有执行县政府委办事项及办理本乡镇保甲自治事项之双重责任。值兹动员戡乱，并准备行宪时期，其责任较平时尤为重大，如有不称职者，该管县政府基于行政上之监督权，得予撤免”。[vii]因此，士绅们得按政府的旨意行事，否则就会被撤职，甚至被拘禁。三元特种区列东十八保五甲甲长魏秉扬“身为甲长，不知奉公守法，胆敢在联保办公处吵闹”，依照违警罚法被“处十日拘留示敬并将甲长职务撤委”。[viii]摊款增加是20世纪的特有现象，它是导致乡村领袖与村民暗中或公开对立的主要因素。在抗战时期的闽中社区，由于沿海抗战、省府内迁，各种费用的征收繁多，地方士绅要完成政府的征收是一项相当困难的任务。因此国家政权的深入所产生的正式和非正式压力已十分繁重，抗战爆发后，这种压力进一步加强，除个别人为捞取油水而追逐职权外，大部分乡村精英都竭力逃避担任乡村公职。他们每每以“父母年老，目不识丁，能力薄弱”、“家境困难，薪俸无法维持，拟辞职经商”、“经费无着，办公费无多，应酬费、杂费无法报销，又不能设法弥补，每月损失20万左右”、“办事人员稀少，未能专责，事务繁多”、“病，年迈”、“经商亏本”等理由提出辞呈。因此在档案馆的文献资料里经常出现“未肯负责”、“多藉词推诿”等字样。这种现象以三元特种区列东保保长联合办公室主任魏植俊的辞呈最为典型：“当此非常时期，尤以本联保之地当孔道，政务纷至沓来，费用东移西挪，地方千疮百孔，民生力竭财穷，工作既特别繁重，人员又非常缺少，推行实感十三分困难。”因此，他罗列了“身有残疾、身兼两职、任职期限已满、成绩不优”等不符保甲长选用办法的理由提出辞职。[ix]此外，根据省政府训令，任用乡政人员应就受训及格之人员中遴选，因此，“保长、副保长、国民学校校长教员调训时，伙食均由受训学员自备，校长教员月薪低微，保长、副保长无薪职，谋生已感不及，再加以抽调受训时购备制服、文具等必需品之支出，均属不赀，何能再自备伙食，致有以训练为畏途。”[x]而且保长等乡管人员在任职过程中，还要受当地有权者的压迫，三元县杜筠乡筠竹保保长罗着启就因被“一、二服务教育者”压迫，他们伙同下乡人员拘捕保长，致使保长厌心保务，逃避他方[xi]。由于任保甲长负担沉重，本地的士绅甚至将负担转嫁到客籍者身上，列东十九保从江西迁至的一独居梅姓就被选为保长。[xii]所有这些都从一个侧面反映出他们对“公职”畏之如虎，惟恐躲之不及。而这些保护人退出乡村政治领导层对民国政权尤为不利。在国家政权深入乡村并推行新政之时，它特别需要乡村精英们的密切合作。当国家政权企图自上而下地恢复被战争破坏的社会秩序时，特别是在加强控制和推行现代化举措方面，它更离不开乡村精英的支持。然而，事实正好相反，它的惟一结果是使国家政权在民众中的威信更为降低，实际上这是一种“内卷化”的政权扩张。
1938年5月省府内迁后，经过一段时间的调整，1940年全省推行地方自治。在1943年前，闽中社区各县各乡镇普遍成立临时乡镇民代表大会，按月召开保民大会，还成立农会等，这些保民大会和乡镇民代表大会等民意机关，负责选举或罢免乡长、镇长，决定本地重要事务。规定乡镇以下实行直接的民主自治权，乡镇层次则实行间接的民主自治权。
[i] 许纪霖、陈达凯.中国现代化史（1840—1949）第1卷[M]，上海：上海三联书店，1995： 445.
[ii] ［美］杜赞奇.文化、权力与国家：1900－1942年的华北农村[M]，南京：江苏人民出版社，1996：65－67.
[iii] 注：杜赞奇将官府借以统治乡村社会的“经纪人”（或称中介人）分为两类，一类为“保护型经纪”，他们代表社区的利益，并保护自己的社区免遭国家政权的侵犯，如中国传统意义上的乡绅。另一类型的经纪视乡民为榨取利润的对象，他们被国家权力所利用，称之为“赢利型经纪”，也称为“掠夺性经纪”.
[iv] ［美］杜赞奇.文化、权力与国家：1900－1942年的华北农村[M]，南京：江苏人民出版社，1996：65.
[v] 金镜蓉.复抚军密查地方吏治文[A]，痰气集卷7 [Z]，转引王先明.近代绅士——一个封建阶层的历史命运[M]，天津：天津人民出版社，1997：61.
[vi]清朝文献通考，卷23，职役[M].
[vii]三元县关于乡镇公所人员就离职任免的报告、指令[Z],三明市档案馆82-3-60，1947: 198
[viii]三元县关于乡镇公所人员就离职任免的报告、指令[Z],三明市档案馆83-3-58，1947:8.
[ix]******三元特种区关于各保长任免[Z]三明市档案馆82－1－4，1939:27－28.
[x]健全保甲机构办法、整编保甲[Z]，沙县档案馆，案卷号19，1940:138.
[xi]三元县政府及各乡镇关于人事任免、就职报告表[Z]，三明档案馆82－3－57，1942:61.
[xii]******三元特种区关于各保长任免(2)[Z]，三明市档案馆82－1－4，1939:37.
