乡镇自治：根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁

内容提要：本文认为，20世纪中国乡镇体制的变迁过程，是在控制型治理和自治型治理两种模式中进行选择的过程。由于政治动员的性质及政权更替的方式所决定，国家行政权力最终深入到了乡镇并成为了国家现行宪政体制的重要组成部分。但是，随着社会经济市场化和国家民主政治建设目标的确立，特别是在普遍推行村民自治之后，乡镇自治将成为最现实的选择。
关键词：乡镇体制 行政控制 社区自治 民主选举
目前有关我国乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率1。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村2，实行“乡治、村政、社有”3，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。其二是弱化乡镇体制。主张者认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治4。
这表明，对我国乡镇体制建设这一关系到国家宪政制度和农村稳定及发展的重大问题，尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实，来认识这一问题的性质及解决的路径。
一、 乡镇体制的历史变迁
自秦朝至明清，国家的地方权力体系发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年（公元595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇16年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级5，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。但是，到19世纪后期，特别是随着科举制的衰落以至在1905年被废除，“整个社会丧失了它特有的制度体系”6。于是，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革。光绪34年（公元1908年）清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）--保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。这种企图让行政权力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色调，又有中国封建政治制度的胎记，是两者混合的产物7，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。然而，清朝推行这一乡村改革方案时，皇权的影响力已经受到了史无前例的挑战，各地兴办自治之事，多有名无实，而在此项法令颁布3年后，清朝便告灭亡。这一改革法令也就成为了中国乡村社会变迁过程中的文本制度遗产。
辛亥革命的一个重要后果，就是政治的合法性基础受到破坏，被统治者对政权的认同和自愿服从的程度下降。对于乡村社会来说，这种危机最为突出的就是与皇权相联系的保甲体制受到了冲击并逐渐失去了存在和发挥作用的基础。而在西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了政权“合法”性的基础。孙中山表示，在兵事完结之后，把全国一千六百多个县划开，将地方上的情形让本地人民自己去治。袁世凯为了巩固自己的统治地位，也于1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。从发生学意义上来说，民国初期的这种“地方自治”，是在封建皇权受到冲击和废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性，因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统治8。
1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石发布了《施行保甲训令》，在一定的区域内废除了“地方自治”的外衣，实行以人身依附为特征的保甲体制。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，蒋介石认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。******推行的这种保甲制，同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、******九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 9，地方自治也空有其名。
二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生12。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个。
随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为****。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。这些问题的存在，势必造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在******“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。
(原刊《战略与管理》2002年第6期)
注释：
1 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
2 王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
3 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
4 于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
5 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。
6 [美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。
7 参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第6页。
8 徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版，第256页。
9 参见胡次威：《******反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。
10 于建嵘：《人民公社的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。
11 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
12 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
13 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
14 于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。
15 闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第436页。
16 [美]戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第396页。