论文关键词：社区体制；分开；综合
论文摘要：“政府包办”和“条条管理”是中国城市基层社会管理和公共服务体制的基本特征，也是社区体制改革的逻辑原点。社区体制改革的目标模式是建立多元合作治理网络，但合作的前提是合理分工。社区体制改革的基本向度是社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，社区行政管理和社区公共服务综合化。
一、问题提出
随着市场经济的发展和单位体制逐步解体，城市基层社会出现管理“真空”，社区成为多种利益主体特别是弱势群体博弈的主要场域。借鉴国际经验，社会建设一大途径是社区建设，社区建设必须先建社区进行社区体制改革。社区体制改革的核心是调整政府与社区的关系，赋予社区组织和公民参与社区公共事务管理的权利。我国政府与社区分权改革缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。江汉区改革最大特点是强调“垂直整合”，即重点理顺区街政府部门与社区居委会的关系，采取“条专到底”的方式，区政府职能部门通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)独自承担本部门事务江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有_定的资源和权力。
“垂直整合”的社区体制改革经验产生了较大的扩展效应。各城市部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将管理边界下沉社区，将管理触角延伸到社区，出现排他性的各自为政的管理链条，如市城管(执法)局——区城管(执法)局——街道执法中队——城管协管员——社区居委会，市公安局——区公安分局——街道派出所——社区民警——安保队员——社区居委会等等。同时，政府部门通过行政目标层级分解，控制社区居委会的人事权和财权将居委会吸纳其中，成功实现国家对社会的“行政吸纳”。政府部门垂直整合产生三大问题：一是社区居委会全能化，既履行社区公共服务供给职能，又履行行政代理职能，还履行公民权利代言职能；二是相同(相近)事务分散，不同的事务混合，不同政府部门和社区工作者根据“条条管理”原则履行社区行政管理职能、社区公共服务职能，导致机构重叠、职能交叉、权责模糊、相互扯皮、重复劳动；三是社区公共产品供需失衡，无论是社区低层次的生存需求(社区就业与社会保障、社区公共环境)、安全需求(社区公共安全)，还是中等层次的社区交往需求，亦或是高层次的社区参与需求都没有得到满足。因而，亟需深化社区体制改革，探寻垂直整合模式的替代者。笔者认为，社区体制改革的基本向度是分开和综合，即将政府的社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，采用“大部制”理念推行社区行政管理和社区公共服务的综合化。分开是基础，综合是关键。
二、理论阐释
1．分开
中国社区体制改革的目标模式是建立政府资源与社会资源整合，行政机制、准市场机制与自治机制互动，政府功能与社会功能互补的社区治理模式。从中国行政一体化的历史传统出发，社区体制改革的关键是将社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的主体、客体和运行机制实行彻底分离。
第一，社区行政管理与社区自治管理分开。所谓社区行政管理是指特定的执法主体和法定的行政主管部门依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取行政机制组织和管理社区行政事务。所谓社区自治事务是指社区自治组织(社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会等)，依据宪法和国家有关法律独立自主的组织和管理本社区内公共事务。社区行政管理的主体是政府组织，客体是社区行政事务(决策、筹资、监管、纠错等)，运行机制主要是行政机制；社区自治管理的主体是社区自治组织，客体是社区自治事务，运行机制主要是自治机制(自我教育、自我管理、自我服务、自我监督)。
社区行政管理与社区自治管理分开背后的价值理念是“国家、市场与社区的适度分离”。社区自治的必要性在于弥补国家失灵和市场失灵。市场行为的内在逻辑是追求利益的最大化，市场在提供公共产品和社区公共事务管理领域会出现“失灵”或“不作为”。政府行为的内在逻辑是从大多数人的共同性需求出发，提供同质性或普遍性产品，很难对社区居民多样性和差异性做出及时的、恰当的反映。，社区组织的行动逻辑是根据社区居民不同群体或不同个体的具体要求，分别提供不同的产品。国家、市场、社区不同的运行逻辑要求将社区行政管理与社区自治管理(市场自主管理)分开，培育社区组织，改变目前社区居委会功能过大的困境，回归社区居委会自治性质。
第二，社区行政管理与社区公共服务分开。所谓社区公共服务是指社会中介组织依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取准市场机制(引入市场机制，建构市场环境)提供的社区服务。社区行政管理与社区公共服务分开的实质是公共服务的市场化和社会化，即在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化资源配置的作用达到有效改善与提升公共服务的目的。公共服务市场化背景下政府不再是既充当服务制度的制定者和评判者，又充当无所不保、无所不为的公共服务的提供者，而是“开始转向一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的机制”，即政府的职能被界定为“掌舵”而非“划桨”。表现在政府对公共服务的数量、质量标准进行决策和对服务的效果进行监督，而具体的执行则由公共部门、私营部门、非营利部门加以完成。
社区行政管理与社区自治管理分开，社区行政管理与社区公共服务分开具有重要价值：首先，它为实现城市政府职能根本转变，重塑政府角色和功能，构建服务型政府提供了实现路径。其次，它为解决社区居委会“大包大揽”，社区行政化提供了理论与实践依据。随着社区行政事务、社区公共服务的剥离，社区居委会真正回归法定的社区自治性。最后，它为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的资源和机会。随着社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理在主体、职能和机制上的分离，社会中介组织和社区民间组织将获得独立存在的空间。
2．综合
政府组织的社区行政管理、社会中介组织的社区公共服务、社区组织的自治管理的分离是建构社区体制的最为基础的层面。这一层面改革的实质是改变府“大包大揽”，从横向上重新架构基层社会管理和公共服务体制，实现国家与社会的适度分离，为建构政府与社会合作的公民社会奠定基础。但是，中国社会体制(社区体制)还存在一个亟待解决的重大问题，即各部门职能纵向延伸到底，形成众多的、分割的管理链条，带来政府职能部门(社区工作者)之间难以协作、资源分散、行政成本居高不下、治理效能低下等问题。同时，政府部门“条专到底”的内在冲动，也使社区自治组织(社会中介组织)难以获得自治的空间、资源和机会。为摒弃“韦伯式”科层体制内在弊端，西方政府推行“大部门制”改革，其基本理念是相同或者相近的职能合并，性质相同或相近的机构进行重组。这一理念不仅适用于中央政府行政体制改革，而且适用于社区体制改革。根据“大部门制”基本理念，在社区公共事务治理体制构架中，要实行社区行政管理综合化和社区公共服务综合化。
社区行政管理是政府组织对社区行政事务的规划、审批、筹资、监管等，包括公安部门、综治办、计划生育和人口管理部门对出租屋的安全检查及重点人群的监管；执法部门对社区居民违规行为的纠错和处罚，如取缔无证行医、拆除违法建筑等事务。社区行政管理具有一定的相关性：一是管理对象具有重叠性，都是社区居民；二是管理区域相近，都是街区和社区；三是管理行为具有相似性，都是对违规行为的教育、制止、纠错、处罚。社区公共服务是对社区居民尤其是特定人群提供的服务，如最低生活保障服务、计划生育服务、就业服务、老年人服务、残疾人服务、社会保障服务等。社区公共服务事务具有内在的因果关联性：一是服务对象的重叠性，如残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；二是信息资源的关联性，服务的提供都依据相同的社区人口信息和房屋信息。
源于科层体制惯性，我国社区行政管理和社区公共服务都具有垂直整合、条条垄断、各自为政问题，如公安部门、综治办、计划委、劳动局、民政局等都分别开展人口管理等。政府组织和其他社会组织都难以采取有效地集体行动，导致公共产品短缺，既不经济，也有失公平。社区行政管理和社区公共服务综合化具有重要价值：避免城市基层政府部门职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政管理和公共服务效能，降低行政成本目的。
三、经验研究
为论证上述分析，本文拟以深圳盐田区社区体制改革为样本，作详尽分析。盐田区建立于1998年，面积72．63平方公里，(截至2006年)常住人口21．87万，其中户籍人口3．34万，非户籍人口18．53万，现辖4个街道，18个社区。伴随市场经济体制的完善和单位制的解体，社会问题逐渐礼区化，盐田区政府1999年开始社区建设。与全国大多数城市一样，但由于政府行政体制惯性，盐田区政府职能社区化出现失范问题，具体表现为：“上面千根针，下面千条线”，居委会行政化日益严重，公共产品短缺，社区治理效能低下。源于此，2002年盐田区政府推行社区体制改革，实行“居改社”，将21个居委会改为17个社区居委会；同时以“议行分设”理念设计了两站内置式社区组织体制，即社区居委会下设社区工作站、社区服务站两个专门性的工作机构，共同执行社区居委会的决策：社区工作站主要承担社区行政事务，社区服务站主要履行社区公共服务职能。这一体制改革试图把居委会的行政、服务和自治三种功能进行体内分化，由三个社区组织分别承担，以回归社区居委会法定属性和提高政府管理效能。从改革实效看，社站内置模式在一定程度上缓解了礼区居委会作为政府“腿”与作为社区居民“头”的角色和功能冲突，但是出现各类幸十区组织运作交叉现象，政府职能社区化失范和社区行政化问题更为严重，政府与社区关系不顺。为解决这些问题，2005年盐田区政府进一步创新社区体制，实行“居站分离”，即作为社区自治组织的社区居委会与作为政府机构的社区工作站在组织结构(人员)、职能、权利和运行机制上实行彻底分离(见图1)。
理论界和学术界将盐田社区体制创新的成果称之为“盐田模式”。其具体做法包括：
第一，社区行政管理、公共服务、自治管理分开。
一是社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的主体分开。(1)社区工作站与社区居委会和社区服务站在组织结构上完全分开。社区工作站由原来的社区居委会内设机构收编成街道办事处的派出机构，行政管理上接受街道办事处垂直管理，业务接受有关职能部门指导和监督。社区居委会回归法律定位，主要充、1民权利的表达者和维护者，是居民权益保护性机构。社区服务站作为社区居委会组建的民办非企业单位，隶属于社区居委会。(2)社区工作站和社区居委会在人员上完全分开。两个组织的成员不交叉任职，社区工作站人员由事业单位雇员和临聘人员组成组成，按照《深圳市事业单位雇员管理办法》和《盐田区临聘人员管理办法》进行管理；社区居委会成员由直接选举产生，实行兼职制、属地化管理。
二是社区工作站与社区居委会和社区服务站在职能上相对分离。社区居委会将原来承担的社区行政管理事务全部剥离给社区工作站，不再承担政府交办的行政任务，其主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将社区居民的权利要求传达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督。社区工作站专门承接各“条条”政府部门(街道办事处)向社区转移的社区行政事务。社区服务站执行社区居委会决议，主要职责是开展社区服务。
三是社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的机制分开。社区行政管理采取行政机制运行，政府职能部门和街道办事处自上而下建立起社区工作站，是垂直性、依附性的权利关系结构，并通过等级命令制供给公共产品。社区公共服务主要采取准市场机制运行。盐田区将社区服务站定性为民办非企业，并通过购买服务的方式，每年等额购买图书阅览、老人活动、残疾人康复、特困居民救济等公益服务项目。
社区居委会主要采取自治方式运作，具体工作方式包括：召开议事会议和开展各项活动；对其他的社会组织进行监督；对事关社区建设和居民群众利益的有关工作进行考核评议；对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决；对政府有关部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及社会性、公益性的重大工作在做决策前进行昕证等。
第二，社区行政管理和公共服务综合化。
一要社区行政管理综合化。“盐田模式”改变了政府职能社区化进程中部门“条条分散”管理的困境，实行综合管理。将所有的社区行政事务从社区居委会身上剥离，让社区工作站独立承担，实现了社区行政事务的综合化，社区工作站因而成为社区行政事务综合管理的一个平台和机制。按照相同职能合并，不同职能分开的原则，将社区行政事务归并整合为十大职能，将区政府职能部门和街道办事处设立的社区计划生育干事、出租屋综合管理协管员、社区社会保障干事、安全检查临聘人员等整合成社区综合协管员队伍，统一划归社区工作站管理。工作站实行“一门式”服务，根据岗位工作量的大小、特点和难易程度，实行一岗数职、一职数人或一人数职的管理模式。
二要社区公共服务综合化。盐田在社区体制改革中将社区服务站定位为一个综合服务性组织，是政府为整合社区服务资源，由单一服务向综合服务过渡的平台和组织机制，而不是街道办事处内设的或者延伸出来的管理机构。社区服务站的主要职责包括三方面：(1)根据《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》和《民办非企业单位登记管理条例》及居民需求和就近原则，开展旨在提高居民生活质量的便民利民服务，诸如托幼服务、家政服务等；(2)开展有利于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设的各种公益性的服务项目，按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务和其他社会公益性服务等无偿服务；(3)办理社区捐助接受站、庇护站、社区老人之家、残疾人康复点、废品回收站等福利性、公益型的代理机构。
盐田社区体制创新具有重要的实践绩效：有利于理顺政府组织与社区居委会、社会中介组织的关系；有利于降低了行政成本，提高了政府行政管理、公共服务和自治管理效能，解决公共产品供需失衡问题。据不完全统计，改革后盐田社区行政工作财政支出每年可减少600多万元；安全文明小区覆盖率达95％以上；为90％的社区居民建立健康档案；从1998年至2007年，社区民间组织由1个发展到45个。
四、结论与讨论
透视盐田社区体制创新实践，我们认为社区体制改革存在两个基本向度：一是政府组织的社区行政管理、社会中介组织的社区公共服务、社区组织的社区自治管理相互分开；二是社区行政管理综合化和社区公共服务综合化。第一向度旨在改革“政府包办”式的体制性问题，第二向度旨在改革“条条管理”式的体制性问题。“政府包办”和“条条管理”是中国城市基层公共管理和公共服务体制最基本特征，也是社区体制改革的逻辑原点。社区体制改革的目标模式是建立政府组织、社区组织、社会中介组织功能互补、力量互动、机制互连的多元互动治理网络。合作互动的前提是合理分工。我国社区体制改革的关键是政府组织、社区组织、社会中介组织功能的分化，其背后是权力(资源)的再分配过程，是政府权力收缩和社会权力扩展的过程，也是公民社会培育的过程。公民社会是维护社会公正，构建社会主义和谐社会不可或缺的结构性要素，其载体是各类自主、自治的公民组织。盐田改革通过制度创新将作为政府“触角”的社区工作站与社区居委会彻底分离，使社区居委会成为不受制于国家权力支配的自治组织；同时按照政府购买服务的方式，对社区服务站(民办非企业)从事的无偿服务进行评估、补贴，培育社区服务组织。社区居委会自治性质的归位以及其他自主自治组织的发育意味着公民社会的存在。公民社会的发展和成熟需要政府进一步收缩权力和功能边界，扩展各类社会组织发育的资源和空间，赋予公民参与权利；同时也需要在宏观和中观层面上进行“大部门制”改革，实现政府再造，否则社区体制改革难以获得持续的动力。
