美国民主制度自出现至今，一直处于不断地发展和完善中。分析美国民主制度的发展过程，先从明确美国民主制度的定义入手，再分四个阶段逐步展现自创建以来美国民主制度的发展轨迹，以每一阶段中具有代表性的美国总统的民主制度改革为线索，突出每一阶段民主制度各自的发展特点与改革趋势，从宏观上反映出美国民主制度起源和发展的全过程。
当今世界各国建立的民主制度各有不同，其政策和表象也各有特点。对于美国的民主制度，学者们已经给出了较为明确的定义，“美国民主制度的精髓是宪法所规定的分权制衡机制，尤其是三权分立制、联邦机制及其他权力与权力之间的互相钳制。”[1]事实证明，美国的民主制度在追求民主的同时保持了美国政府的有效运作，是一种行之有效的政治制度。自1789年4月30日，华盛顿(1789—1797年)在纽约宣誓就任美国第一任总统并着手组建第一届民主制政府以来，各届总统都对民主制度在不同时期的变化、发展、完善或多或少地做出了贡献。笔者认为，根据时间线索，美国民主制度的发展过程大致可分为：19世纪上半期、 19世纪后半期至20世纪初、一战至二战、战后至今四个阶段。
一、19世纪上半期
19世纪上半期美国民主制度的发展主要包括两位总统的民主政治改革，即杰斐逊民主和杰克逊民主。
1.杰斐逊(1801—1809年)的民主政治。杰斐逊的就职演说被称为是“阐述民主哲学的经典之作”，充分体现了杰斐逊的民主政治主张。他呼吁服从多数人的意志，保护少数人的权利。他说：“多数人的意愿，虽然在任何情形下都应采用，但那种意愿必须合理，才能站得住脚;而且少数人也有同等权利，必须受平等的法律保护，如果加以侵犯，便是压制。”杰斐逊高举资产阶级共和制和资产阶级民主的旗帜，宣称：“我们应当秉着勇气和信心，继续维持我们自己那种联邦与共和原则，拥护联邦和代议制政府。”“要给予人人以平等和公正的待遇，不问其地位或宗教上或政治上的信仰”;“注意维护人民的选举权”;“保障宗教自由及出版自由”，“保障人身自由”，“实行文权高于军权”，“维护各州政府的一切权利”[2]。杰斐逊对自由和民主的追求，充分表现在《独立宣言》和《就职演说》中，就职演说就是杰斐逊的施政纲领，维护了新建立起来的民主制度，被称为“杰斐逊民主”。
2.杰克逊(1829—1837年)的民主政治。杰克逊改革了总统选举制度，由国会核心会议推选总统候选人的传统做法被废除，普选制和通过本党代表大会推选党的普选总统候选人逐渐形成制度。这种面向选民而不只是少数政治领袖的选举制度，使广大人民的政治作用得以确定。他健全总统制，扩大总统权力，建立了美国历史上最早的总统智囊团，并宣称：“我已习惯于洗耳恭听别人的意见，但把决定权留给自己，按自己的想法行事。”他维护联邦统一，反对国家分裂。当时南、北经济差异加剧，宪法又未明确规定各州没有分离权，也未规定防止分离的具体措施。1832年12月10日，杰克逊发表《对南卡罗来纳人民的公告》，宣布联邦永存，联邦权力至上，“使用武力破坏一国政府是犯法”，暂时缓解了联邦分裂的危机。他还改革公职制度，“纠正那些造成联邦政府的任命权和选举自由两相冲突的陋习”，废除了公职终身制，采取轮流担任公职，使人民参政的机会有所增加，扩大了资产阶级的统治基础。杰克逊政府的种种政治经济改革，被称为“杰克逊民主”[3]。
二、19世纪后半期至20世纪初
19世纪后半期至20世纪初美国民主制度的发展，主要表现在四个方面。
1.行政权力的膨胀，出现了国会权力削弱、总统权力增强的趋势。在内战之后的“南方重建”过程中，国会一度取得了压倒总统的优势地位，通过各种常设委员会控制着诸多行政部门，其权威达到顶峰，形成所谓的“国会政府”。但是，这种格局只是昙花一现，不久，权力重心便开始向总统方面转移，国会把越来越广泛的自由裁定权授予总统，使总统在许多重大事务中享有独立的决策权和执行权。立法否决权作为总统牵制国会立法活动的强有力武器越来越经常地使用。 1870年一项国会法案，授权总统使用军队，扩大了总统的军事权。进入20世纪后，权力向总统手中集中的趋势愈益加强。随着进步运动的一步步发展，政府又加强了对社会经济的干预力。经过了西奥多·罗斯福(1901—1909年)和塔夫托(1909—1913年)，到了威尔逊(1913—1921年)时终于出现了“强有力的总统统治”。但这时，国会对总统依然有很大的限制力。
2.政治民主的扩大。19世纪末20世纪初美国在政治上的民主改革，是在声势浩大的进步运动的影响下展开的，主要是在各州和各城市进行，最终影响到全国各地。1913年，宪法第17条修正案规定了由选民直接选举联邦参议员的办法。1916年，美国大多数州实行了直接预选制，即改由党的代表大会提名候选人为由人民直接提名候选人。一战前，有20多个州实现了创制权，即由选民直接提出法案并表决通过就成为法律，而无须经过立法机关，限制了国会的权力，扩大了人民的民主权利。一战前，有11个州实行了罢免权，人民可以罢免官员，增强了人民对政府官员的监督。在投票方式上也有改进，普遍实行了秘密投票制。
3.政府结构趋于完善。其中，最具有民主性的体制改革是“委员会—经理制”的市政管理体制的采用。这个体制既保存了市政委员会制的民主成分 ——通过民主选举产生，以民主方式制定法律和政策——又增加了目的在于发挥专家特长的经理管理的成分，换句话说，这个体制把企业管理原则引进了民主的市政管理中来。在这个体制下，既能照顾到市民各个集团的利益，又能发挥工作效率。这个体制把民主管理与专家治市结合为一体。到20世纪初，美国已有数百个城市实行了委员会—经理制。
4.进步运动。美国总统采取社会立法的形式在社会领域内实行各种调整，这意味着国家政策从过去的自由放任向对社会经济生活干预过渡。总统的权利扩大，国家的职能也随之扩大。尤其是这期间对托拉斯所做出的种种限制，更是影响深远。克利夫兰(1885—1893年)任内通过了“谢尔曼反托拉斯法”，其后历次反垄断法案皆脱胎于此。后来西奥多·罗斯福赢得了“托拉斯大克星”的称号，威尔逊也举起了反托拉斯的旗帜，但目的并不是消灭托拉斯本身，而是使托拉斯更加完善。
三、一战至二战
一战至二战期间美国民主制度的发展，可分为两个阶段。
1.1929—1933年经济危机前，国会加强制衡能力，制衡总统阶段。尽管在威尔逊(1913—1921年)时代出现了“强有力的总统统治”，但是国会对总统仍然有很大的限制能力。比如，威尔逊带着自己制定的“十四点原则”参加凡尔赛会议，倡议成立国际联盟。但由于威尔逊在美国国会中未获得多数支持，美国参议院拒绝批准凡尔赛条约，也拒绝加入国联。之后的哈定(1921—1923年)、柯立芝(1923—1929年)和胡佛(1929— 1933年)都采取自由放任和“无为而治”的政策，不但在经济上不加干预，而且在政治上碌碌无为。国会对总统的制衡能力加强，而总统在政治上也无所建树。
2.经济危机和二战爆发，特殊时期总统权力急剧增强、国会权力空前缩小、人民民主权利得以加强的阶段。富兰克林·罗斯福(1933—1945 年)为了应付危机，一上台便在就职演说中向国会要求准许他使用对付危机的大权，这就是“紧急状态作战的广泛行政权，像我们真正遭受到外敌侵略时所赋予我的权力一样大”。罗斯福“新政”的实施遭到来自保守的最高法院和国内右翼分子的挑战，但是为了应付空前的经济危机并缓和国内的紧张局势，罗斯福政府还是通过新的立法对社会经济生活实行前所未有的干预，从而扩大了联邦政府和总统的权力。二战以后各届总统均继承了这笔“遗产”。二战时期，为了应付战争的紧急状态，罗斯福的权力理所当然地得到了进一步的扩大，国会权力再次缩小，1939年建立了专门的总统办事机构。“新政”措施中为了恢复人们对美国国家制度的信心，采取了一系列扩大人民民主权利的立法，其中最剧烈的立法革新是通过了《全国劳工关系法》，用政府的力量支持劳工的集体谈判权。
四、战后至今
战后至今美国民主制度的发展，主要表现在四个方面。
1.总统权力的进一步扩大。现代美国总统既是国家元首又是政府首脑，也是军队的总司令，还享有对立法建议的创议权和对国会通过的法律的否决权。其权力的进一步扩大，首先表现为联邦官僚机构的扩大。老布什(1989—1992年)将13个内阁级的部变为14个，有50多个独立机构。克林顿(1992—2000年)政府时期，除白宫办公厅外，还下设7个总统行政机构。其次是联邦政府对经济生活的直接干预。1946年就业法规定，国家的任务就是保证使用一切手段来促进最大限度的就业、生产和购买力，这就意味着联邦政府首次正式承担责任，为了调节就业和失业，国家必须在总统的领导下干预经济的发展，成为资本主义再生产机制中不可分割的组成部分，正式确定了总统对经济生活的领导权。再次，总统还与国会争夺立法权。总统向国会提交的报告和咨文，成为国会立法活动的指南。总统管辖下的行政部门和机构通过的规章条例，也具有法律效力和作用。总统否决权的范围和总统享有的国会委托立法权都有所扩大。最后，美国政治权力一步步集中于总统个人手里，在尼克松(1968—1974年)时期已成为“帝王般总统”。到小布什(2001—2009年)时期，“9·11 事件”为小布什总统获取空前政治权力提供了契机，小布什获得了以往历届政府所没有的权力，《爱国者法案》的通过加强了小布什打击敌人的权力，国会授权小布什使用所有必要和适当的手段来为美国提供保护，这一授权成为小布什进行国内窃听的依据。奥巴马(2009—今)当政后，面对全球性经济危机和“反恐”战争困局，总统的权力扩张是必然之举。
2.国会重申自己的权力和改革。国会在1946年通过立法机构改革法改革国会，使之提高效率。又在1973年通过战争权力法限制总统权力，并在1976年通过国家紧急状态法，规定只有确实存在紧急状态，而且只有在国会具有审查保证时，方可运用紧急状态权力。国会还利用其预算审议权，加强对联邦预算的控制，在1974年通过预算与扣留拨款控制法，建立国会预算局，拒绝有关战争的预算拨款，谋求制止扩大战争。1974年，国会通过法案并建立机构，试图对情报机构进行控制，但是失败了;利用“立法否决”限制总统，即立法否决权允许国会授予总统权力，但可不经总统同意收回权力，结果被判违宪。70年代以来国会试图重新振作，但并没有根本改变总统是政府中心这一事实。
3.司法部门的演变，起带头作用的是联邦最高法院。联邦最高法院积极扩大行使司法审查权，使法院变为社会改革的工具。在涉及民权与公民自由问题上给出公正裁决，如对一系列种族隔离制度违宪的判决。在改革刑事审判方面，保护贫穷被告通过正当的司法程序获得权力，制止警察滥用刑法。联邦最高法院采取司法能动主义，特别是在水门事件录音带之争中，判决总统立即交出录音带，从根本上查清了这一事件。在战后，司法部门在保持三权分立中的作用越来越大。它不仅在解决总统与国会之间争夺权力的纠纷中处于仲裁者的地位，有时甚至变成了事实上的立法机构。
4.联邦主义的发展和变化。美国联邦制的实际内容不断变化，并呈现出相应的阶段性。战后，杜鲁门(1945—1950年)的“公平施政”政策、肯尼迪(1961—1963年)的“新边疆”政策和约翰逊(1963—1969年)的“伟大社会”政策实施的结果，大大加强了从罗斯福新政开始的合作联邦主义，联邦政府对社会经济生活的干预和管制空前扩大。通过联邦拨款而进行的联邦和州政府之间的合作，使州政府越来越受制于联邦政府。到1969年，尼克松提出新联邦主义口号，扭转中央过分集权的趋势，还权于州，还政于民，以满足“美国选民要求改变华盛顿的家长式的统治的愿望”[4]，并实行税收分享计划。此后至今，州和地方政府的职能逐渐加强，联邦政府的干预减小，联邦政府逐渐减少对州和地方政府的拨款，代之以共同分享联邦岁入，扩大它们的职权和干预经济的作用[5]。
五、结语
美国自建国至今两百多年的时间里，其民主制度一直不断发展和完善。这是一个漫长的过程，其中充满了复杂的斗争。这一过程说明，民主的含义和内容一直伴随着时代的变化而改变，社会在不断进步，生产力的发展和生产关系的变化必然会赋予上层建筑的民主制度以新的任务，但同时新旧观念的冲突也必然会给民主制度的改革带来很大的阻力。只有广泛的群众参与，才能从根本上保证国家政治民主化，也才能更有力地保障人民的各项民主权利。
作者：刘鹏 来源：学理论·下 2016年6期
