农村城镇化是我国经济发展的重要战略部署。农村城镇化的推进中，由于政府失灵与市场失灵的同时存在，致使景区发展的同时也给周边农村发展带来困扰，如土地利用不规范、生态环境遭破坏、地方文化破坏以及道德水平下降等问题。旅游景区周边农村城镇建设，需要建立良好的多元治理机制，如政府的规划引领与服务机制、旅游景区经营主体的辐射与责任机制、农户的集体发展机制与道德约束机制以及农村传统民俗文化的修复与发展机制。
一、问题的提出
2000年以来，农村城镇化已成为推进我国经济发展、经济结构调整和城乡一体化的重要战略部署。不同地区的农村在城镇化过程中也形成了不同的特色模式。在旅游景区周边，部分农村借力旅游业得天独厚的资源优势，加强了当地与外界之间人、资金、信息等交流传递，在村容村貌、经济收入等方面取得进步，形成了以旅游景区为中心辐射周边区域经济发展和特色城镇格局。但景区发展的同时也给周边农村发展带来困扰，如土地利用不规范、自然环境污染被破坏、农村传统文化受冲击、道德水平下滑等问题。景区周边居民被动地承担了旅游业发展带来的负外部效应，已形成旅游景区与周边农村发展的潜在危机。
本文在借鉴一些专家学者相关研究的基础上，实地走访了天津郊县景区及周边农村，主要包括蓟县盘山、静海县西双塘、宁河七里海、北塘渔村等具有旅游资源的农村地区。利用访谈与发放问卷相结合的方式，了解和分析旅游景区发展对周边农村带来的消极影响。针对实际存在的问题，探索提出景区周边农村城镇化建设的机制。
二、农村城镇化建设机制构建的理论基础
在地方发展中，政府和市场的关系是影响当地发展模式的重要因素。政府与市场是“现代经济体系中的两种元制度，两者跨越的共时性关联结构构成经济体治理的整体性制度安排”。在推进农村城镇化的进程中，政府与市场需同时着力，但因其各自均有失灵之处，为此，需探究合理的建设机制。
(一)市场与市场失灵
西方自由主义经济学比较认同，市场是一种强大的资源配置机制，甚至被认同为“人类迄今为止所能发现的最优效率且较为理想的一种资源配置体制”。市场机制的优势体现在将追求效用最大化的消费者和寻求利润最大化的企业聚集在一起。在与对手的竞争中，企业有动力通过更低的价格、更快的速度或更高的质量为顾客提供他们所需的产品和服务。在无数次自发达成的交易中，交易双方都能得到福利改善，这通常对社会整体福利也是有利的。
但市场运行中会出现市场交易不能实现社会资源有效配置的情形，如产权模糊或交易成本过高时即会出现“市场失灵”，其主要表现在市场机制会产生外部性。外部性作为一个经济主体的活动对其他经济主体的外部影响，并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，其影响是外在的，这些外在的影响如果处理不好，则会对经济效率产生重大的影响。外部性可以根据影响分为正外部性和负外部性。
从外部性的一般表现形式来看：主要分为产业外部性、地理外部性与时间外部性。产业外部性主要从一定区域范围内来考察一个产业经济活动对本地区相关产业发展带来的影响。产业外部性的存在意味着企业的产出不仅是自身投入生产要素的函数，而且是所在区域产业或整个区域经济环境的函数。外部性理论能够在学理层面上更加科学地解释产业发展过程中遇到的种种问题，尤其是不同产业之间的相互影响关系。外部性的存在会影响市场机制配置资源的有效性，使实际经济效率偏离帕累托最优。在产业外部性的视角下，一种产业经济主体在从事一项经济活动时，其私人成本或收益与社会成本或收益并不一致，必然导致资源低效配置，难以达到帕累托最优状态。
(二)政府与政府失灵
理论上说，政府的存在，可以改善社会整体福利，可以促使市场更加有效运行，可以通过确立和保护产权为经济运行提供基石，可以通过提供信息、制度、基础设施和其他种类的支持降低私人市场交易成本从而促进市场的发展。政府可以通过实施反垄断管制确保市场的竞争性，也可以通过管制、补贴、配额交易等方法减少企业的外部性行为;当然，政府可以提供市场不一定能够提供的公共产品等等。
关于政府类型的划分在一定程度上体现出了政府所发挥的作用。理查德·马斯格雷夫将18世纪至今的政府分类四种类型：服务型政府、福利型政府、公社型政府和缺陷型政府。服务型政府与亚当·斯密及其追随者提出的“最小但必要的”政府类似，其职能只是纠正市场失灵、弥补市场缺陷。政府的作用是处理纯粹公共产品、大型基础设施及具有重大外部性的事宜。与服务型政府不同，福利性政府则主要关注收入分配问题，把政府的职能从经济领域的资源配置扩展到更加一般性的市场失灵，政府更加关注外部性、公平和稳定。公社型政府则与意大利学派的家长式政府比较相似，还没有被人们广泛接受。缺陷型政府则经常表现为公共部门失灵，委托一代理问题比较严重，甚至腐败横行，缺陷型政府被称为失灵的政府。
从政府分类来看，政府在纠正市场等方面起到了积极作用，但这并不能保证政府的解决方案可以实现预期的结果。政策解决方案是政治过程的产物，虽然市场结果常常不尽如人意，但政府干预可能使市场结果更加糟糕。因为政府不是单一组织形式，和其他人一样，政府是由对激励具有反应性的个人组成。出于各种原因，政府官员的目标可能与社会期待的结果不一致。政府官员可能基于自身利益行事。当政府履行职责的时候，它常没有动力也没有私人部门降低成本并改善服务的竞争压力。公共选择学派的詹姆斯·布坎南和戈登·图洛克的理论进一步验证了政府失灵的原由。在同一时期、同一国家的每一个个体并不存在“共同意志”或“公共利益”，唯一存在的是“参与社会选择的个体所具有的不同的利益”，这意味着政府代表的是一群具有独立目标和独立利益的不同个体，而不是具有共同目标的社会群体。
(三)多元治理与集体行动的困境
鉴于市场失灵和政府失灵同时存在的可能，部分理论学家提出了多元治理的理念。但多元治理也需要相关的制度约束与运行机制的建立。在多元治理的行动中，多主体的“非理性行为”会出现。
当企业和个人只顾及自身利益时，没有人会考虑其行为可能给社会其他人带来的成本或收益。如“囚徒困境”与“公地悲剧”所展示，虽然集体中的每个个体都追求理性策略，但对同一集体中的所有人来说，集体产出结果是糟糕的。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献。如果群体成员逃避应负的责任却仍能分享到群体利益，集体行动难题便会出现。如果这种“理性的”偷懒者数量过多，没有人愿意去工作时，则群体中每个人的福利都会减少，包括偷懒者在内。不劳而获的可能性使得群体中的多数成员产生了逃避责任的动机，这一群体的收益和福利将急剧减少，甚至不复存在。
集体行动难题会随着群体规模的扩大变得更为严重，因为搭便车的动机增强了。群体中个人的努力对群体整体效果的影响将变弱，免费搭车者不做任何事也可享受到足够多的收益。根据实证研究，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了几个有效的治理原则：如清晰界定权利的边界，制定充分的冲突解决机制，应由资源使用者自己或者其可信赖的一个团体执行监督和制裁机制，共有资源的治理应当是民主的，等等。这些原则同样适用于多元多主体参与地区治理。
综上论述，对于旅游景区及周边农村城镇化建设而言，不可避免地会涉及市场发挥作用的广度及政府介入的深度。同时，农民、各类社会组织参与到农村地区治理过程也可能会出现非理性的境况。我们必须认识到，许多市场失灵都不是自然的而是人为的。政府可能会放任这些市场失灵的存在，甚至政府本身就是市场失灵的始作俑者。我们必须要认识到，在市场可能出现失灵时，政府过分注重以公共部门活动代替市场，将太多的精力集中在了为使结果公平、收入分配均等而进行的收入调整上，却可能没有纠正市场失灵。在很多情况下，市场之所以失灵，是因为政府放任这些市场形成了导致市场失灵的环境。政府应当集中精力避免市场失灵，而不是在事后对市场进行修补或纠正。我们必须认识到，多元主体协同治理也并不是万能的良方，需要设计良好的制度约束与机制，才能实现多方共赢。
三、旅游景区对周边农村发展存在的消极影响
旅游景区周边农村因其特殊的资源优势，一方面抓住了发展的契机，实现了周边农村经济的发展、农民收入的提高、生活设置的便利。但另一方面由于政府失灵与市场失灵的同时存在，农村承担了旅游产业带来的外部负效应。
(一)旅游景区的发展诱发土地利用不规范
在旅游经济的诱惑下，旅游景区面积不断扩大，土地利用问题不可避免。农民是土地利益的主体，土地流转要充分考虑农民的利益，切实保护农民的利益。为了发展旅游，以农民利益为出发点，通过科学、合理的土地利用规划，为游客提供良好的旅游场所，实现农民增收确实可行，但是在景区发展的同时总会发生一些土地滥用、乱用问题。
一方面，旅游景区经营主体擅自扩大经营范围。企业之间的相互竞争，追求利润最大化，纷纷以旅游开发为名，变相进行商业开发。通过私下向农民买地的方式扩大原有规划面积。农民被短期的巨额收益所打动，把自有土地变卖。
另一方面，旅游业促使农村产业结构产生改变，农村土地不断走向商业化使一些基本农田遭到破坏。部分景区周边村民，未经政府批准，擅自利用农业用地建设旅游相关设施，因为用于经营餐饮、客栈、农家乐等非农产业可以获得远高于种植业的经营收益。另外，对旅游经营用地需求的持续增加导致了农用地租的普遍较快增长，成为现代农业规模化扩张的重要制约因素。
旅游景区的扩大过程中，相关政府部门过于追求政绩，放纵农村用地不规范、随意圈地。当旅游发展产生的“公共利益”与当地农村农民的个人土地利益发生冲突时，政府成为征地的急先锋，只顾眼前利益缺乏长远考虑，以“维护公共利益”为借口，损害农民利益。而由旅游开发带来的各种红利，真正收益的农民却寥寥无几。
(二)旅游景区的发展破坏当地自然生态环境
农村居民对旅游景区发展的认识仅仅停留在旅游开发的浅层次，倾向于旅游开发的经济效益和社会效益，仅希望通过旅游业的发展来改善他们的生活质量、创造就业条件，当地居民并未意识到旅游开发可能带来的环境负外部性。
旅游景区的不断发展，会对当地的自然生态环境造成一定的冲击。特别是各种假期期间游客过度集中，甚至突破当地的环境承受能力。尤其是部分游客的低素质行为，乱丢垃圾、随地吐痰、乱涂乱画等都会使原本纯真的生态环境遭到破坏。如寺庙景区周边，大量游客未按规定焚烧燃香，产生大量烟尘，不仅污染环境，而且危机周边林木。游客进香祈福产生的燃烧物需要用铲车清理，烟雾弥漫。
旅游配套设施的过度、无序建设，会对周边农村生态系统形成破坏，造成严重的后果。旅游景区服务经营主体的用水量较大，其所产生的污水未经处理直接排放于周边农村，产生的生活垃圾直接堆砌在农村。从调研来看，大多数景区周边并未有污水处理系统，自然村人口发展也未规划设计旅游业发展可能带来的污水问题。旅游业经营户的污水呈随意排放的状态。随着经营户数量不断增多加大，污水排放量加大，不仅加重了该区域的环保负担，而且制约了生态有机农业的发展。
(三)旅游景区的发展影响周边农村传统文化
农村传统文化在景区发展中享受了传承发展的机会，但丧失的危机已经潜在地显现。旅游景区会吸引大量外来游客，带来文化的碰撞交流，但也对当地的人文环境也会造成冲击。这种变化是缓慢的，还未受到当地政府与居民的重视。
第一，当地居民价值观发生改变。天津市郊县周边农村多以务农为主，人们的文化习俗比较传统。景区的开发吸引了来自以内蒙古、河北、北京为主体的游客。外界的游客给周边的农村带来了新的认识，进而影响到人们的生活习惯和生活方式，改变了当地农村农民的思想。人们不再像以前一样，靠土地吃饭，纷纷经商。人们质朴的思想遭到致命打击，斤斤计较、谋取利益取代了人们的“本真”。简单、朴实的民风被金钱所取代，受外来文化的影响，农村居民的价值观念已然有所变化。
第二，传统的民俗发生渐变。传统文化发展趋向出现偏差，越来越商业化。一个地区优良的传统文化是当地的象征、代表，传统文化的继承与发扬至关重要，然而，旅游景区的开发，会使这些文化遭到破坏。在经济利益的诱惑下，景区周边居民的传统文化偏离了原来的发展道路，走向了商业化、经济化的道路。在商业需求的驱使下，当地文化受到各种包装，出售给游客。这使得游客对当地文化有所误解，严重损害了当地的文化形象。
政府管理部门也未充分发掘当地周边农村的特色文化，反而移植或复制其它地区的文化，基本的公共文化服务与公共文化产品还未能充分提供。我们到各个景点，所能看到的商品雷同即是典型的例证，作为当地特色文化的依附载体的旅游商品不能引起游客的兴趣，更难引起购买的冲动，当地特色文化的传播自然难以实现。
(四)旅游景区的发展冲击农村道德水平
旅游景区的发展带动了当地整体实力的提升，在带来优势的同时，也会对当地社会道德规范造成冲击。中国自古就有“靠山吃山，靠水吃水”的传统，所以，旅游景区周边的居民自然会产生“此树是我栽，此路是我开”、依靠景区发家致富的思维。经济利益诱惑、虚荣心、盲目的追求高大上致使当地居民逐渐丧失一些优良传统美德，整体社会道德水平下降。加上一些外来不正之风的影响，必然导致一系列的社会问题，如盗窃、商业造假、诚信缺失、社会责任感缺失等。
由于当地农民在地区发展中参与缺位，产生的排斥感会驱使其做出非理性的行为，如破坏景区内的设施满足心底的不平衡感。由于旅游景区对不同的游客采取不同的票价，当地部分居民就会采取与景区部分不良工作人员勾结或联合当地旅行社等手段，拦截景区的自助游客，以优惠代购门票等形式倒卖景区门票。在部分问题严重的景区，甚至有当地居民不购票而直接带领游客抄小道进入景区游览的情况。更有甚者景区外从事强拉强卖的商业活动。
另外，一些地方缺乏结构合理、素质较好的乡村旅游从业人员队伍，这已经成为“农旅融合”中亟须解决的一道难题。比如，在一些农家乐中，出现用语不友善，甚至态度恶劣，更甚的是存在欺客宰客等情况。
四、旅游景区周边农村城镇化的建设机制
旅游景区周边农村城镇化，需要充分利用景区发展所带来的积极推动力，也应考虑负的外部性。充分避免市场失灵、政府失灵所带来的消极影响。需要政府、市场等多元主体的共同建设。
(一)政府的规划引领与服务机制
政府的规划引领是弥补市场失灵的一项公共政策。旅游景区周边农村的发展要转变政府主导的思维模式，政府的职能在于做好规划引领工作，充分发挥市场基础作用。政府可以为农村发展指引方向，为农村发展营造良好的氛围，而不是替代农村农民做经营者，具体如何经营应该交给市场去做。
其一，政府规划好土地利用，确保景区和周边农村协同发展。政府应编制农业发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划、旅游业发展规划、文化发展规划、农民素质提升规划等多规合一的整体性规划，避免各个规划各自为政、甚至冲突，确保规划的科学性、长期性。尤其需通过对土地使用的详细规划管理，平衡景区开发与周边农村用地的冲突。制定科学合理的景区与周边农村发展规划，需通过对旅游景区全面、准确评估，确定景区开发对环境承载力、对周边居民的影响，明确潜在的冲突问题，及时调整策略，把负面影响降到最低。
其二，政府为农村城镇化的推进提供服务机制。政府职能之一就是提供公共服务，一是一般性的公共服务，即提供对景区及周边村民生活所必需的基础设施，如如水、电、交通等，避免因景区发展造成对农村居民的干扰;二是提供农村城镇化建设专门的服务。政府自身应简化工作流程，加强公务员队伍素质建设，为农村产业发展提供工商、税务、保险、贷款等基本的便利。天津市在此方面已作出初步的探索，如推进农家院审批“一站式”服务，将旅游局审批权限下放到镇乡旅游办，协调公安、工商、卫生、食药监等部门实行新的审批程序，开展上门服务。协调天津农商银行等金融机构，针对旅游精品村农户创新设计了“三户联保”等多种贷款方式，为农村农业发展提供了便利。需要注意的是，服务不代表不需要监管，旅游、公安、工商、卫生等相关部门联合监管也应同时到位。
(二)旅游景区经营主体的辐射与责任机制
总体来看，旅游景区发展给当地创造了财政收入、促进了基础设施的建设、带来了更多的就业机会，其所带来的收益是发展的动力机制，也是周边农村城镇化推进的产业基础。因此，需要旅游景区经营主体通过规范经营、合法经营发挥辐射作用为周边农村带来更大的收益。
但仅仅发展旅游景区还不够，要想带领周边农村的长足发展，还需致力于发展与旅游相关的第二产业。因为经营模式单一、旅游产品开发水平较低已经成为限制景区与周边农村发展的瓶颈。旅游景区经营主体应和相关部门在布局旅游项目时，立足地方特色、环境特点，注重资源互补、整合，把同一类型的资源按照不同手法包装、打造，把特点转化成“卖点”，形成比较优势，做出特色。同时要大力兴建大型、综合性的农产品深加工企业，统一生产、统一品牌、统一销售，提升农产品附加值，让前来观光的城市居民买到更加放心、更加称心、更加多样的农产品，以此提升旅游吸引力，增加认可度。
旅游景区经营主体同时应承担企业发展的社会责任，尤其是生态补偿责任。应当建立生态环境再生产的经济补偿机制，将生态环境的保护与经济决策完全融为一体，使经济活动的总效益与总成本融为一体。景区发展所引发的环境负外部性，既需要政府通过多手段予以治理，但更需要经营主体自我的行为纠正，意识到周边环境与景区经营是共同利益体。周边农村环境的改善也能提升景区的知名度，为景区发展带来正效应。
(三)农户的集体发展机制与道德约束机制
在现有的旅游景区开发与管理中，事关景区发展的决策基本是由地方政府与旅游企业共同做出，周边农村居民没有进入决策体制的机会，甚或其意见建议都不能进入政府议程，因此，周边农村居民所进行的自主分散的发展仅仅局限于从事景区的体力性工作，或仅靠出售当地特产来获得一点收入。前面我们已经提到，集体行动在产权不清晰、集体规模庞大、利益分享机制不明、惩罚机制不严的情况下不可避免会出现集体行为的非理性。因此，农村城镇化的发展必须突破农民打单独斗的境况，需要农户自我组织起来，通过建立专业化的机构，作为一个高度组织化的统一体，齐心协力应对外部性问题。
针对已经出现的道德水平下降，需要处理好经济与道德的关系，不能走以道德水平下降换取经济进步的错误道路，更需要农民的自我提升、相关部门的适度的引导、专门机构的监督共同作用予以实现。通过舆论监督、民众监督等手段，使不道德行为无容身之地，暴露于阳光之下。有关部门制定完善监督措施，营造弘扬正确价值观的传播平台。执法部门对不良行为依法予以严处，促使农村恢复良好的道德氛围。
(四)农村传统民俗文化的修复与发展机制
优秀的农村传统文化是一个地区的标签与象征，弘扬传统文化，传承优秀的价值观能增强人们的凝聚力。旅游景区周边农村应借力旅游业所带来的传播效应，把本地区特色的民俗文化修复、传承和发展。
不可否认，传统民俗文化具有一定的适应现代化发展，不断自我更新的能力。但单纯靠其自我修复要花费较长的时间成本，可能要承担农村民俗文化受工业化、信息化冲击而毁灭的危险代价。民俗文化毕竟贯穿着一方民众的集体智慧与文化逻辑，承载着民间社会千百年来形成的道德观念、精神需求、价值体系等，具有潜移默化的约定性，从而构成一种无形的群体性规范。因此，当地居民应该深刻认识到文化丧失的危险性，制定保护特色文化的相关措施，树立文化保护与发展观念，而不只是以经济发展为主，忽略文化的传承与保护。
作者：于志勇 韩玲梅 来源：农业部管理干部学院学报 2015年3期
