一、问题的提出
公众参与是近30年来法治发达国家发展起来的一种有效的民主形式，它指的是“那些对行政机关的决定感兴趣或者受其潜在影响的人有权参与到决定产生产生的过程中来”。[1]2当前，公众参与公共决策过程的主体大致可以归结为个人和组织两大类。公民、居民、专家属于个人的范畴，而团体、单位则以组织的形态出现。改革开放初期的公众政策参与由于社会组织化程度不高多采用个人介入的方式。包括参加竞选、向政府部门申诉、写信给政府官员、向新闻媒体曝光、打假、法庭诉讼等。从政策参与个体的身份来看，主要集中在私营企业主、自由职业者、小区业主、职业打假人等，他们一般多具有一定的经济实力。但是，个体化的参与显然已不适应当前时代发展的要求。正如曼瑟尔·奥尔森在阐述依赖于一个公共池塘资源的占用者所面临的关键问题时所提到的，当许多人有着共同的或集体的利益时——当他们共有一个目的或目标时——个人的无组织行动（或者）根本不能促进共同利益，或者不能充分地促进共同利益。[2]46法律虽然赋予了了个体参与的权利，但是分散的个体在能力和影响力上都极为有限，参与过程中的信息传递繁琐、失真率高、代表性片面、非理性色彩浓郁、参与费用过高及途径有限等问题都使参与的效果大打折扣。如何在现实意义上保障个体参与到公共政策中来，唯有通过组织化的方式才能得以实现。
本文的第二部分通过个体化和组织化参与两种公众参与形式的对比，主要是提出和论述在这个利益多元的社会中为什么需要组织化的方式提升公众参与的效能。第三部分以今年5月发生在昆明的民众反对PX项目事件为切入点，分析公众的组织化参与是如何影响到政府的公共项目决策的。针对该事件中公众参与组织化的面临的困境及存在的弊端，文章的第四部分提出相应的解决方案。
二、公众公共政策参与中的个体化和组织化
公众参与公共政策主要表现为个体性参与和组织化参与两种形式。公众以个体为单位参与行政决策的制定和执行时最常见的参与形态，它具有简单、灵活的特点和优势。我国早期的公众参与多以个体介入的形式出现，例如在产品质量和消费者权益保护领域，早些年出现的“职业打假人”王海就是一个明显的例证。这些人的打假举动在改变市场消费格局、促进政府监管方面都起到了积极作用。但是其参与行为更多地体现为松散化和原子化特征，存在着诸多缺陷：其一，原子化的参与形式意味着利益博弈过程的非对等性。在公共决策中，当相关的利益主体不得不以个体化的方式面对高度组织起来的地方政府时，其在利益协商中毫无疑问处于不利地位。没有一定的组织作为依托，无论个人的能力有多强，个人也不过是如“马铃薯”般彼此独立着。其二，通过个体参与而寻求“公益”的做法在当今利益高度分化的社会中面临严峻的挑战。基于各自主体利益诉求的原子化参与强化了个体理性而忽视了公共利益。原子化的个体表达的是特殊利益甚至是极端的个人私利而非普遍的利益。其三也是最重要的是，组织化的缺乏使得公共利益的诉求主体虚而不实，公共利益难以得到有效保障。个人表达利益诉求的分散性，无法使得利益主体凝聚共识，去接近或影响政府的决策。在这种情况下，公共利益仅仅依靠地方政府及其职能部门的自觉程度去界定，很难避免因为政府的亲资本倾向和自利性倾向而造成的公共利益扭曲。
因此，当个人的愿望受阻时，人们变求助于专门化的组织，希望借助其力量来使得利益得以表达。根据组织社会学的相关原理，组织被看作是一个社会的基本结构，是“一种集体行动的结构，它可以将个体的行动有机地整合起来，使人们在充满不确定性的环境中获得一种相对的确定性。”[3]40近年来，我国的非营利组织发展迅速。据统计，截止2008年底，我国依法登记的社会组织已经超过41.3万个，其中社会团体22.9万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。[4]147社会组织化的不断提高，标志着公民社会自治空间不断扩大，也预示着公民能够有组织地介入政治和政策过程。特别是一些代表强势利益群体的非营利组织能够利用各种社会资源，借助各种形式影响公共政策。公共政策中组织化参与的最大好处在于，能够将分散的利益予以整合、集中，克服个体化参与的缺陷与不足，使得随后的利益表达、交涉和协商过程更加有效。下面，本文就以今年5月发生在昆明的PX项目中的公众参与事件为例，分析公众参与的组织化是如何影响到公共政策的。
三、事件回顾
公共项目，是指直接或间接向提供能源、交通、邮电等基础事务及科教文卫、行政、福利等公益性服务的项目，下文所要介绍到的昆明PX项目就属于公共项目的一种。PX，中文名称对二甲苯，属于低毒类的化学物质，可燃、有毒、有刺激性，主要用于化学工业。曾在厦门、大连、宁波等地引起广泛正义的PX项目，最近再次在昆明掀起舆论大波。PX项目引起了昆明公众对环境保护的广泛关注。随后，围绕PX项目，昆明市民进行了积极的组织和动员。
1.政策背景及利益考量
为缓解中国西南地区成品油成本较高的问题，中石油计划在距离昆明市中心45公里外的安宁市投资兴建化工厂，预计投资约200亿，将带来年产值约1000亿元的可观效益。该项目引发争议的最大问题在于化工污染项目在有700多万人口的昆明市的正上风方向，有毒气体将被直接吹进春城。另一个实质问题在于，该项目耗水量巨大，影响城市的正常水资源供应。从远期来看，该项目的建设和未来城市发展用水押注在“滇中引水工程”上，但是这个庞大的工程又会给脆弱的高原生态造成影响。为此，昆明市民进行了积极的组织动员，在短时间内集中讨论了与PX项目有关的公共利益认识与组织问题，并成功地组织了和平请愿活动。面对昆明市民的抗议，昆明市政府做出了回应。昆明市市长李文荣承诺：“大多数群众说不上，市人民政府就决定不上。”
2.政策参与者的行动及利益表达
在戴维·伊斯顿看来，政治系统的功能就是把政治环境的输入转换为公共政策输入，输入的是公民和集团的要求与支持，这种输入的过程就是利益表达的过程。[5]161利益表达，是公众参与政府决策的核心价值所在，即利益群体通过一定
的渠道自由地向社会大众和政府表达权力和意愿的自由。[6]公众参与主体通过利益表达，提出利益诉求，与决策主体进行富有诚意的交流，才能使自身利益在决策中得到体现。昆明市民这次有组织的和平请愿活动主要有以下三个特点。一是有组织地利益表达。在以往的情况下，数量上大多数，相对于少数的、组织化的主体和利益竞争对手来说，却处在实力上的弱势。只有通过有组织的利益表达，才能对政府的决策产生影响。尽管一些非正式的组织带有自发性，组织程度低，但在社会对话中往往更直接地代表各自的利益主体。2013年4月18日，昆明本地的环境组织“绿色流域”和“绿色昆明”，就对安宁石化项目进行了首次现场调查，并指出项目推进过程中的信息披露不充分和缺乏公众信息沟通渠道是政府的不足点。
二是借助公共舆论表达。随着改革开放和民主进程的逐渐推进，越来越多的利益主体借助各种公共舆论媒介表达自己的利益要求。除此之外，还借助非正式舆论媒介，如互联网等各种利益主体表达渠道。这些分散性、自发性的利益表达往往也会形成强大的社会压力。昆明市民和平的请愿活动，受到了多家媒体的关注。针对公民购买口罩必须实名登记和打字复印实名制等闹剧，多家媒体相继撰文批评。《人民日报》的新浪微博发表博文说：“石化项目印发的争议，固然有损昆明的形象，然而防民之口甚于防川，只会使裂痕加深、矛盾积累。以包容心态对待不同意见、以开放姿态充分沟通协商，才会避免对立冲突、修复官民互信。”此外，新媒体的发展也助推了民意。近年来流行的微博及微信，以简短、实时、广播式的传播为特点广受民众喜爱，也成为了传播重大时事信息的“利器”。昆明市的民众也正是经由这些新媒体获知了相关请愿活动的举行时间和地点。
三是行动表达。这是利益表达中比较剧烈的一种方式，也是争取、实现利益的直接行动。在一定情况下，这往往是利益主体在其他利益表达渠道不足以维护、争取自己利益时，采取的一种社会行动。在反对PX项目落户春城昆明的行动中，当地市民主要通过佩戴写有黑色PX、红色叉的口罩，举着“春城拒绝污染项目”的牌子走上大街。活动的组织者呼吁人们不言论、不争执、不堵路、无垃圾，文明表达对家乡昆明的爱心。当然，对这类比较剧烈的表达方式，在变革时期尤其应该引起足够的重视，否则可能激化矛盾，甚至引发对抗。[7]
3.行动评估
昆明民政的和平请愿活动，受到了昆明市政府的重视。2013年5月10日，昆明市政府、中石油和云天化召开了新闻发布会。昆明市市长李文荣在现场表示，关于中石油炼油项目副产品配套项目问题，待项目科研究报告完成后，市政府将走民主决策程序，充分尊重群众意愿，“大多数群众说不上，市政府就决定不上。”云南云天化石化有限公司总经理胡均表示，“炼油副产品配套项目上不上、上什么类别的产品，在可研究报告完成后，将走民主决策程序，充分尊重社会各界大多数群众的意见与建议。”5月16日昆明民众第二次聚集之后，市长李文荣还开通了自己的新浪微博，他在首条微博中表示：“希望在此搭建一座与大家坦诚沟通的桥梁。”接着，5月22日下午3点，昆明市政府再次邀请23名市民代表举行第二场恳谈会。由此可见，昆明市民组织化的利益表达，引起了地方政府的重视，推动了政府与民间的交流。
四、公众组织化参与公共项目决策面临的困境
通过对昆明PX项目决策中的公众参与的个案分析，该事件具有一定的效仿价值，但并非是一种制度化、规范化的参与模式。这种模式仍存在着参与模式随意、参与效力不强、参与保障不力等问题，并非真正意义上的组织化模式。
1.参与模式随意
组织是具有一定的组织机构，有明确的分工，有特定的利益诉求表达渠道或以特定的方式追求利益的团体。而在昆明民众反对事件中，昆明市民只是基于共同的切身利益和朴素的环保意识，松散地、自发地、临时性地结伙，在组织形式上仅为人的集合而非结合，也没有按照社团、机构或者其他组织形式有效地组织起来。也就是说，只是简单的人口聚集而非人力资源的结合。“散步事件”之所以取得成功只是得益于其产生的规模效应，迫使政府在群众的压力之下做出妥协。正如昆明当地的环保组织“绿色昆明”的会员坦言，参与和平请愿的大多数游行者并不清楚什么是PX项目，也不知道炼油厂会产生什么样的污染。他们只知道反对，却不知道为什么要反对。有的民众只是凭冲动参与，甚至只是为了发泄不满情绪，而不采取规范化、程序化的参与形式。所以说，真正意义上的组织化参与，对于政府环保决策的影响并非简单依赖人数的压力，而取决于它的组织程度或组织形态。
2.参与效力不强
再次，昆明市民的组织效力不强。组织化的公众参与具有一个重要的功能，那就是对于政府的决策形成一定的压力。但是，其效力并不单纯取决于组织规模的大小和人数的多少。公众在数量上的绝对优势，并不见得在与政府的博弈中能占到便宜。民众的聚合仅仅是最低层次、最浅显的参与，或者是组织化公众参与的第一步。在社会生活等领域，这一现象很容易得到日常经验观察的支持。社会心理学的创始人、法国思想家勒庞在其《乌合之众》一书中指出，作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的，但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行为方式将渐趋一致，变得越来越情绪化。聚众中个体的人丧失了独立的、理性行动的能力，其行为主要受到脑下垂体的控制，在情绪的支配下，既有可能做出英雄之举，也有可能残暴无情。[8]27-29而另一方面，奥尔森在其1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中也指出，搭便车的心理效应，带来一个集体行动困境，那就是，一旦某个公共物品的受益者人数众多，那么人们采取集体行动去获得这一公共物品反而会变得更为困难；人群的规模越大，采取集体行动的困难也就更大。[9]因此，昆明市民在一定程度上具有盲目性，很多公众只是人云亦云随波逐流的反对，并不具备对该问题的深刻见解。前期的和平请愿行动仅仅是引起了政府部门的重视，对政府的公共项目决策形成了一定的压力，但是从最终对政府决策产生影响方来说面必须依赖于后期深层次的参与和利
益表达。而通过和平请愿活动或者游行示威等方式迫使政府妥协，并不能在制度层面促进政府的科学决策。
3.参与保障不力
我国是由一个权力中心决定制度安排基本框架、并遵循自上而下制度变迁原则的国家，在政府与民众的互动过程中，二者处于较明显的不对等地位。特别是改革开放以来，党和政府的工作重心实现了从阶级斗争为纲到以经济建设为中心的巨大转变，GDP指标成为各级政府追求的政绩，庞大的公共项目建设被视为发展的必需。在这种以发展为导向、以行政权力为手段、以改革为名义、以征地拆迁为主要形式的施政逻辑中，公民的合法权利被视为发展的代价而被合理化。面对一些和平请愿行动或示威活动，地方政府倾向于以“敌我矛盾”来定性为群体性事件，把本是公众的经济、民生诉求事件视为反对执政党和地方政府的政治行为。尤其是在我国缺乏实质性游行示威权力的情形下，群体性事件更容易带上政治色彩。我国公众的组织化参与保障不足，无法满足人们日益增长的参与要求。
五、公众参与组织化模式的总结与对策
公民临时的组织化化和动员并不等同于公众就能有效地影响政府的公共决策。由于”搭便车“心理的存在，个体都希望别的人来采取行动，自己则可以免费获得行动带来的收益。此外，个体的“聚众化”，有可能导致非理性的、非制度化的行动。这些行动在情绪的支配下往往偏离行动的初始目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性。“聚众化”的行动表面具有很强大的力量，但是因为欠缺有效的组织化，其力量并不长久。针对目前公众组织化参与公共项目决策存在的参与模式随意、参与效力不强、参与保障不足等问题，只有依靠专业性更强、组织化程度更高的非政府组织，才能确保公众有效地参与到公共政策中。
首先，在组织的能力建设方面，我们发现，一些非政府组织还存在着能力低下、贪腐严重、内部管理失范、社会公信力不强等问题。为此，应当特别关注NGO自身的能力建设，具体包括几个方面：改变非政府组织的“官民二重性”特征，增强其独立性和自主性；加强能力建设和规范力度，提高其透明度和公信力；有明确表述的组织愿景；适应变化的外部环境的能力等。
其次，在相关制度的配套方面，应推进政府的信息公开改革和多种形式的公众参与。政府信息公开是回应民众知情权的重要制度措施，民众只有在“知”的前提下才能“行”。一方面，虽然我们强调有效的组织化是公众参与公共政策的有效路径，但反过来，我们同样发现，有效的公众参与制度同样重要。“服务型政府”和“开放型政府”的建设还有很长的路要走。
最后，应完善公众参与组织化模式的形式载体。我国目前的公众参与仍处于象征性参与阶段，尽管现实中不乏各种各样的参与途径，如座谈会、群众意见箱、政府首脑热线电话、听证会、信访乃至近年流行的政务微博等形式，但大多收效不理想。公众提出的意见是否被采纳，没有得到明确的答复；具体听取或吸纳多少和什么样的公众意见，没有在相关载体上得到体现；征集意见的结果没有评估和反馈。实践证明，象征性地参与方式，不足以支撑政府决策中的公众参与。只有不断完善公众参与组织化模式的形式载体，采取双向的完全性参与方式，才能使政府的公共项目决策最大限度地涵盖利益攸关者的切身利益，从而实现和促进公众的组织化参与。
参考文献
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