一、我国预算会计制度改革的必然性预算会计在国家预算管理和单位财务管理中 的重要地位决定了它必须适应环境的变化而不断 改进，但我国预算会计的现状与客观环境的需要 有较大的不适应性。
1.反映不了实施国库集中支付制度和政府采 购制度后出现的新业务实施国库集中收付制度和政府采购制度后.
财政资金不再由财政通过主管部门拔入用款单 位，而是由财政部门从单一账户或采购专户按规 定程序直接拨入职工工资账户或直接拨付给提供商品或服务的供应商，行政事业单位收到的财政 资金不再表现为货币资金，而是一方面表现为收 入的增加，另一方面表现为费用的增加伽工资支 出等)或非货币性资产的增加如存货、在建工程、 固定资产等)，这就需要对行政单位和事业单位会 计制度规定的核算内容进行相应的修改。同样， 在财政总预算会计中，也要核算和反映这一资金 流向的变化。此外，随着我国社会保障体系的不 断完善，建立了养老、失业保险和医疗保险等相应 的社会保障基金，这些基金由政府管理和运作，承 担相应的受托责任，会计核算未能跟上新形势。
2.不能为编制部门预算提供相关的会计信息编制部门预算要求从基层单位逐级编制、层 层汇总，克服了盲目性，使预算编制更加科学合 理。目前，一些部门和单位的业务会计、基建会计 还没有综合起来，依旧各有各的存款，各有各的 账，各有各的报表，决算报表无法与年度预算进行 对比分析。在现行事业单位会计制度中虽对资产 负债表提出了编制汇总报表的要求，但对收入支 出表并未明确此项要求。
3. 不能反映深化收支两条线后财政资金的运 作方式和核算程序发生的变化收支两条线改革后，在将预算外资金逐步纳 入预算管理的同时.对各部门的预算外收入缴入 财政专户:财政部门另按核定的综合定额标准，安 排预算单位的年度财政支出.改变对某些部门收 支挂钩的做法。对预算外资金收缴实行收缴分离 办法就要求预算单位必须改变其过去对预算外资 金所采用的留用、比例分成、上缴转拨等多种会计 处理方式。但现行的预算会计制度不能反映深化 收支两条线后财政资金的运作方式和核算程序所 发生的变化。
4. 不能适应公共财政管理的需要目前，我国预算会计采用收付实现制，但收付 实现制的实施却造成在同一会计期间权力和责任 的不匹配，即本届政府偿还的可能是以前各届政 府举借的债务，而其举借的债务又可能转嫁给以 后各届政府偿还，从而不能客观、公正、全面地考 核各届政府的实际绩效。另外在收付实现制下， 现行总预算报表中不直接体现尚未用现金支付的 政府债券、社会保障基金缺口、政府为企业贷款提 供担保产生的或有负债等债务，从而夸大了政府 真正可支配的财政资源.对财政的持续性发展带 来隐患。在反映政府资产状况方面.目前的预算 会计制度不核算和反映政府固定资产:行政、事业 单位会计虽然对固定资产进行会计核算，但在财 政预、决算报表中，有关固定资产方面的信息只是 以独立报表的形式作为补充资料予以附列，客观 上导致固定资产一旦形成便脱离了会计监督的视线。
二、我国预算会计改革的总体思路和对策
我国预算会计改革应充分借鉴国际经验，同 时又符合中国国情。（1）及时制定和修改相关的 法规、制度。为了适应政府预算和会计改革的要 求，必须相应调整现有的会计制度和出台新的配 套法律法规。（2 )大部分资产与负债项目按权责 发生制原则进行核算。除金融资产全面按权责发 生制原则核算并在资产负债表中反映外，应对可 确认并可计量的资产按照权责发生制原则进行核 算，并进行资本化处理，对所有已确认并可计量的 负债项目按权责发生制原则进行核算;对尚未确 认或虽可确认但尚不能充分计量的或有负债，在 财务报表附注中予以详细披露有关信息。（3）实 现预算的权责发生制。预算的权责发生制是指在 各级政府、各个政府部门中实行全面的受托责任 制，通过确定相关的目标，建立政府问和部门问购 买和租赁产品和服务的关系，从而促进政府部门 在产品、服务提供方面可以更有效率和竞争力，促 使各部门及时处置利用率不高的资产，使政府更 加关注资产的投资成本。另外，要建立与国际接 轨的预算会计体系。会计作为一门国际通用的商 业语言，要求会计信息通过会计的国际协调具有 国际可比性因此，我国会计的国际化协调也是一 个现实的迫切的问题。
1.将预算会计分为政府会计和事业会计从国际惯例看，我国应将预算会计分为政府 会计和事业会汁两大部分。财政部门对财政支出 资金实行全过程管理，将财政总预算会计的监控 对象延伸到单位预算会计。各行政单位由于只是 政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，其 资金活动已经通过总预算会计反映。因此，财政 总预算会计和行政单位会计共同构成了政府会 计。事业单位有自己的业务收入，形成了预算会 计的一个独立分支，与政府会计有较大的差别。 应对事业单位建立“平滑过渡”机制，使有条件的 事业单位不断增强经费自给能力，并逐步走向市
2.加强制度建设，规范预算会计在1993年的企业会计制度改革以前，只有会 计制度，没有会计准则。而在会计制度建设完备 的国家却普遍采用准则，对于新出现的问题用单 独的准则予以规定，而不必全面地修订会计制度。 1993年我国颁布了《企业会计准则》以及若干具体 准则，此后制定了统一的企业会计制度。1998年 1月1日事业单位试行《事业单位会计准则》但是 没有规范全部预算会计的预算会计基本准则。
由于没有预算会计基本准则，使我国两大会 计体系的会计准则不完整，企业会计有会计准则， 预算会计却没有预算会计准则。从发展趋势看， 为了完善我国的会计法规体系，应在将预算会计 分为政府会计和事业单位会计后，另行制定〈敏府 会计准则》。
三、预算会计改革定位及其策略
我国预算会计改革方向如何定位，这将是预 算会计改革的关键问题。我们既要前瞻国际政府 会计改革的方向，更要把脉我国实际会计环境，寻 找一个符合我国国情的改革方向。预算会计改革 实质上就是与会计环境变革协调的过程。在这个 过程中，会计环境的变革要求预算会计进行改革 但“守旧”的会计环境又阻碍预算会计改革的进 程。
纵观国内学术研究动态，我国现阶段预算会 计改革方向主要存在两种观点：一种是依托现行 管理体制的预算会计改革研究;另外一种是借鉴 西方国家的政府与非营利组织会计分类体系，以 会计制度合理化、科学化、国际化为目标的改革研 究。大多数人认为，我国预算会计改革应该与国 际趋同，霞新调整我国预算会计体系，建立我国政 府与非营利组织会计体系，并不同程度地采用权 责发生制核算基础。但是，我国现行的预算会计 体系设置比较符合现行我国集权的预算管理模 式。另外，我国预算会计核算基础转向权责发生 制是否适宜还值得怀疑。首先，我国预算管理仍 管理模式转变到分权的模式，有着内在的风险，一 般也会受到抵制，要从权责发生制会计的采用中 充分受益，还必须对公共部门的管理和人事安排 进行某些根本性的变动（戴蒙德，2005)。其次，权 责发生制会计核算基础的复杂性将使其成为隐藏 和扭曲事实的工具。我国目前的行政管理能力还 不足以全面推行权责发生制预算会计。况且，我 国1998年的预算会计改革是一次根本性改革，在 理论上和实践上取得了重大进展，对适应我国由 计划经济向社会主义市场经济转轨过程中各级财 政部门和行政、事业单位加强预算管理和会计核 算的需要，提高我国预算会计的整体管理水平起 到了积极作用，为我国政府的会计核算进一步向 国际惯例靠拢打下了一定的基础。
我国社会主义市场经济体制改革的经验表 明，预算会计与财务财政制度结合过于紧密，势必 造成财政的微小改革都要求预算会计相应改革， 从而影响了会计核算的连续性和稳定性。为了保 持预算会计的稳定性和体系的完整性，在改革中 应当将预算会计制度与财务管理制度适当分离， 同时保持预算会计制度研究的前瞻性，体现务实 性。我们建议预算会计改革应研究长期改革方案 和短期改革方案，不同方案的改革重点是不同的。
1. 预算会计制度长期改革重点预算会计制度长期改革应该强调前瞻性和全 局性，与国际接轨。首先，预算会计体系应与国际 惯例接轨。国际会计体系由政府会计、非营利组 织会计、企业会计三部分构成的“二三足鼎立”会 计体系，我国预算会计制度体系也应朝着政府与 非营利组织会计方向发展，而不是继续沿着原预 算会计的方向发展。其次，适应预算管理和经济 体制改革的需要，借鉴西方政府与非营利组织会 计及国际公立部门会计的习惯做法，研究政府及 非营利组织会计准则体系，包括基本准则、具体准 则及指南研究，改革我国目前以规则为导向的预算会计模式。再次，收付实现制导致很多问题，国 际惯例倾向于采用修正的权责发生制核算基础，向发展。
2.预算会计制度短期改革重点预算会计制度短期改革重点应该满足当前会 计环境变革的迫切需求，强调可操作性。由于我 国现行预算管理体制短期内不会发生较大的变 动，政府收支分类改革也采取“两个基本不变”做 法：即现行预算管理模式基本不变，现有工作流程 基本不变。为此，预算会计制度短期改革重点应 该体现为核算内容、核算科目及报表体系的渐进 改革。
首先，国库集中支付制度改革后，所有财政性 资金通过国库单一账户进行核算财政加强了非 税收入的管理，政府收支分类改革扩大了收支分 类的范围。这要求扩大预算会计核算范围，其直 接体现为会计科目体系的修改和会计科目核算内 容的重新界定。
其次，现行收付实现制会计核算基础在一些 核算项目上不能有效地揭示财政风险，而权责发 生制预算管理在国外也是未成熟的研究课题，现 行预算会计制度暂时还不能完全采用权责发生 制。因此，会计核算基础在短期内还是以收付实 现制为基础，但一些迫切需要权责发生制反映的 项目，我们需要研究出一套具体、可操作的方案。 哪些项目现在需要采用权责发生制或修正的权责 发生制，我们需要明确界定。
最后，会计核算内容的改变必然导致预决算 报表体系的修改。这是因为，一是会计科目体系的修正也导致相关会计报表项目的修改。例如，收支分类改革要求收入和支出类会计科目修改，收支分类报表也将要相应改变。二是现行会计报告体系反映的会计信息不足，需要增设相关新会计报表，考虑调整报送汇总方式和报表体系等。
我们建议事业单位会计制度增设现金流量表。会计报表体系可适当增加附加报表和会计报表附注信息的披露。
