一、建设节约型政府要求推进预算会计改革党的十七大报告强调，必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。建设节约型社会，首要的就是要建设节约型政府。所谓节约型政府是指用尽可能少的行政成本，以尽可能高的行政效率来为社会和公众提供尽可能好的公共产品和公共服务的行政组织。具体来说，就是政府如何尽可能“廉价”地为人民“多办事”、“办好事”。“廉价”是指政府尽量降低保证机构运转所需要的费用，这就体现了行政成本;“多办事”、“办好事”是指在一定时间内办尽量多而好的事，或者办同样多而好的事用尽量少的时间，这就体现了行政效率。这表明，行政成本和行政效率是节约型政府建设的核心内容。目前，政府机关普遍存在能耗大、行政成本高、行政效率低等问题，已经和大型公共建筑、高能耗企业并列为资源消耗的三大重点领域。可以说，政府的浪费是社会最大的浪费，只有建设好节约型政府，才能推进节约型社会建设的顺利健康进行。
建设节约型政府，关键是要完善预算管理体制，深化预算会计制度改革。由于预算会计是核算、反映和监督国家预算执行情况的会计，是为国家预算管理服务的，预算会计的组成体系与国家预算的组成体系相一致。所以，预算会计制度作为国家预算管理及行政事业单位财务管理的一项重要的基础性工作，对于规范各级财政总预算会计核算，保证会计信息质量，提高我国预算会计的整体管理水平起到了积极的作用。但是，现行的预算会计制度没有从根本上改变在高度集中的计划经济体制下建立起来的预算管理的基本模式。随着政府职能的转换、新公共管理体制理念的引入和新会计分类的实施，预算会计制度的一些问题和局限性逐渐显现出来。因此，建设节约型政府，从优化财政资金支出结构的角度，必须强化预算会计制度这一管理的基础性技术手段，充分发挥预算会计在推进节约型政府建设中的保障和制导作用，提高政府财政收支透明度，合理评价政府绩效，以便于社会公众的管理与监督，最终实现科学理财的目的。
二、现行预算会计管理中存在的问题及原因分析
我国现行预算会计体系存在的主要问题有如下四个方面：一是现行预算会计的核算基础无法体现政府的“隐性债务”，弱化了风险和责任意识，不利于推进政府绩效考核;二是现行预算会计不能真实、完整地反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务;三是现行预算会计科目的设置体系不尽完善，难以发现和防止政府财政资源的滥用和低效率使用;四是反映政府财政收支状况的财务报表缺乏完整性，不能全面反映政府的资金运动。
(一)现行预算会计目标偏重于满足政府财政预算管理的需要。我国现行预决算编制方法采用收付实现制，在收付实现制的预决算体制下，满足政府预算管理需要的会计信息主要是每年的收入、支出和结余信息。所以，现行预算会计目标主要核算财政部门和各行政事业单位的财务收支及其节余情况，政府财政预决算报告也主要侧重于反映与之相关的当期财务资源信息。这在一定程度上忽视了政府部门作为一个独立的会计主体所应反映的政府所有资金运动状况及其结果的财务信息，财务成果易于被政府部门操纵。在收付实现制下，收入、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性，每期所列报的收入和支出(费用)与当期实际发生的收入和支出(费用)往往有一定差距，收入减去支出后的结余既不能反映政府部门的成本控制情况和投入产出情况，也不能反映政府部门实际的经营绩效和效率。政府管理部门可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，导致年度预算结余金额与实际情况不符，客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比性，最终使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏充分、有效的信息。
{二)收付实现制的预算编制基础使政府行政成本高，行政效率低。在预算管理年度内，行政运行方面哪些应该支出，开支多少，都必须有科学的决策体系，同时还必须有预算支出管理的严格制度，对财政预算资金收支的执行者或操作者行为加以约束。由于我国现行预决算编制方法采用收付实现制，这种预算管理体制存在诸多弊端，比如财政支出项目未形成一个科学合理的标准，各部门只有总体数字而缺乏部门内部的详尽预算，预算的约束性不大，在制度上也未形成鼓励节约惩罚浪费的机制。而满足政府预算管理需要的预算会计信息确认基础是单一的收付实现制，没有成本核算，造成政府“不节约”，预算资金支出管理的浪费现象很严重:i.建设豪华办公楼。在豪华的政府办公楼背后，是不断加重的财政包袱和群众负担，严重影响了党和政府的良好形象。2.公务接待费用严重超支，公车消耗成本高。
据有关报道，2007年我国公款吃喝约2000多亿元，公费出国约2000多亿元，公车消费约3000多亿元。“三公”支出占该年我国税收收入总额20%左右，这与社会的发展目标、民众的基本愿望不相符合。3.“冗官、冗员”的多。当今吃“财政饭”的约4600万人，还有500万人依靠政府给予的权利，实行自收自支。我国总人口中财政供养人口的比例已经达到26:1，这样的比重显然高于国际上大多数国家的水平。
(三)收付实现制会计记账基础不能客观全面反映政府债务、资产和财务状况等情况，不利于防范和降低财政风险。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务，如欠发的退休养老金、应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息等，因未付款而不予纳入预算会计核算之中，这些均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对已收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在收付实现制记账基础上因未付款而不予纳入预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理。从国家和社会公众的角度看，这些都产生了一种财政资源在特定情况下，无形地“消失”在政府部门“视野”之中的现象，不利于完整反映政府部门的运营业绩和受托责任的履行情况。
鉴于以上问题，笔者认为，财政收入和支出的关系是非常密切的，要做到“一手抓收入，一手抓支出，两手都要抓，两手都要硬”。“工欲善其事，必先利其器”，现行预算会计制度这把“钝器”，已制约了我国财政管理现代化水平的提高。建设节约型政府，不仅要求政府注重财政资金使用的有效性，还应该要求预算会计制度强化核算监督，建立一套科学的绩效评价指标体系。
三、对预算会计制度改革的建议
预算会计改革是一场关乎政府的公开透明、管理方式、行政职能转变和预算管理制度的变革，是一项复杂的系统工程，既有理论层面的问题需要研究，也有技术层面的问题需要解决。按照党的十七大精神，通过预算会计制度的改革，建设资源节约型、公共服务型政府，主要应从以下几个方面考虑：
(一)适应新公共管理模式要求，重新构造预算会计体系。按照现代公共管理理论和“新公共管理模式”的要求，随着预算管理制度的改革，应对我国现行预算会计从整体框架上进行全面改革，研究制定我国政府会计、非营利组织会计核算制度和财务会计报告制度。预算会计体系在近期应由政府会计和事业单位会计构成，但在远期应是政府会计体系，其中政府会计包括财政总预算会计和行政单位会计，事业单位会计在近期应纳入非营利组织会计，但在远期应向企业会计靠拢。把政府作为会计与财务报告主体，引入“债权制”和“受托责任”概念。这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。
(二)引入权责发生制记账基础，充分反映受托责任和业绩信息。预算会计引用权责发生制不仅仅是技术上的改革，更是政府预算与会计功能的根本性变化，这种方式能适应政府管理要求的宏观管理信息系统和管理手段。目前，我国正处于发展转型时期，法律体系建设还不完善，政府会计准则还未制订，现有从业人员的技能有待提高，因而，决定了我国在现阶段还不能“一步到位”式地将预算会计基础由收付实现制直接转为权责发生制，而要结合我国的现实条件，采用“分步到位”的方式。也就是说，在我国政府会计改革的初期，可以考虑借鉴德法模式，采用修订的收付实现制，即首先确认应收账款和应付账款，实现收入和支出在各个期间的平衡，明确政府当期的受托责任履行情况，以保证预算会计核算的正常秩序和财政预算管理改革的顺利进行。待时机成熟时，再逐步向较高程度的权责发生制过渡。
(三)预算会计模式逐步转变为基金会计模式。随着财政管理体制改革，“国库单一账户”、“政府集中采购”、“会计集中核算”等制度的推行，财政资金的流动方向发生了变化，为一级政府成为会计主体提供了可能。为配合政府资金的核算和管理，提高财政资源的有效利用程度，我们应借鉴西方国家普遍采用的政府基金会计模式。基金会计模式，是以资金活动为核算的中心，有利于对各种具有专门用途的预算资金进行准确的界定，可以更好地贯彻专款专用原则，便于加强政府财务资源管理。我国预算会计可根据公共财政框架和基金管理的要求，建立政府公共基金会计、国有资产基金会计和社会保障基金会计等，有利于更有针对性地实现具有特定目的的公益事业，提高资金的使用效率。
(四)改进完善政府财务报告体系。为达到改进政府财务报告质量、提高政府财政透明度、强化政府的公众受托责任、合理评价政府绩效等目的，必须改进目前政府会计报告体系，在设计上能够满足不同使用者的需要。完整的政府会计信息体系包括：及时提供有关政府支出和成本的可靠信息，以帮助政府部门进行决策和控制支出;报告有关政府产出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率，加强成本管理;将会计系统与计划、预算、现金和债务情况及审计系统相结合，编制政府各部门和政府整体的财务报告，提供全面反映政府业绩和财务受托责任的财务及非财务信息，披露预算情况、国有资产、政府采购基金、社会保障基金、人力资本等方面的信息等。
