地方财政风险预警机制研究

    摘要：在社会主义市场经济条件下，经济领域的各种公共风险都有可能转化为财政风险，直接关系到国民经济持续、快速、健康的发展和国家的长治久安。必须全面分析地方财政风险的判别指标和测算流程，探讨化解地方财政风险的方法。通过对地方财政风险预警机制的研究，可以为具体展开实际预警操作提供参考方案，从而进一步为地方财政领导根据财政风险状况进行决策提供依据。

    关键词：地方财政     财政风险     风险预警机制

    财政作为综合经济的反应，直接关系到国民经济的持续、健康、快速的发展，关系到社会稳定和国家的长治久安。然而目前我国财政运行过程中的各类风险问题正逐步凸现并引起各方关注，理论界和实际操作部门也正在研究财政风险问题的防范和化解措施。风险越大，说明社会经济生活中存在的公共风险越多，国家机器正常运转遭受损害的可能性越大。因此，财政风险不只是财政部门本身的风险，还是政府的风险，系统研究财政领域内可能存在的风险及判别指标和测算流程，便在现时期具有了直接而现实的意义。

    一、地方财政风险预警机制的目标与基本技术原则

    财政风险预警机制的目标是根据地方财政风险现状，构建符合我国地方财政风险状况的财政风险预警系统和风险防范化解机制，实现财政风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，预警机制的功能目标包括三个：一是预警功能，即通过确定一系列预警指标及判别标准可以实现对财政风险预警。首先通过主要指标测算出地方财政的风险度值，其次通过一系列的宏观和微观的参考监控指标体系衡量地区财政风险状况。二是实时监控功能，即通过对财政债务的项目结构、地区结构实行实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价。三是风险预算功能，即依据每一项负债的参数（金额、期限、利率和偿还方式等）以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期的、滚动的债务预算。

    地方财政风险预警机制的基本技术原则包括两个方面，一是实用性原则。当前地方财政负债形成机制复杂，缺乏完整的统计数据，财政债务状况底数不清，没有普遍认可的指标及判别依据。在这种条件下，构建地方财政风险预警系统必须坚持实用性、适用性和可行性原则，这一原则贯穿在界定债务范围，确定指标体系和判别标准的全过程。二是动态性原则。坚持动态性原则的原因主要有两个方面，其一，现阶段地方财政负债体现了明显的转轨性和体制性特征。有些负债是经济社会转型过程中政府应承担的成本，随着社会主义市场经济的日趋完善，这些债务将会逐渐被消化；与此同时，一些新的负债形成机制将会产生，债务形成机制具有动态性；其二，所选择的指标及标准应体现适用性原则，即不是以理论预警值确定的，而是根据当前地方负债的特征确定的，随着债务的变动，指标及其判断标准应不断做出调整，使之不断趋向理论值。

    二、地方财政风险预警机制的基本内容

    地方财政风险预警机制的基本内容主要包括以下几个方面：

    1、以债务为核心。财政风险是社会经济风险在地方财政领域的集中体现。随着社会分工越来越细，社会经济运行过程中的私人风险越来越多地转化为公共风险，政府承担风险的范围不断扩大。具体而言，地方财政风险的影响因素主要有社会环境、经济环境、政策环境、体制环境和融资环境，这些因素的影响又最终表现为对即期和潜在的财政资金要求。如果即期财政收入不能满足这些资金需求，则财政只能通过融资来满足，即表现为财政债务的增加。上述因素最终会通过债务的形式表现出来，因地方此财政风险预警系统的研究对象是财政债务。主要包括财政直接债务和财政或有债务，直接债务是指在任何情况下都会发生而且数额确定的政府债务，可以通过一些具体的基础参数计算得到，如政府外债负担可以通过借款额度、币种、利率、期限和汇率计算得到；或有债务是指基于某一偶然的或有事件的政府债务，其发生的概率及由此引发的财政支出规模依赖于某一或有事件的发生，如自然灾害、银行危机等。

    在确定了以债务为地方财政风险预警系统的研究对象以后，需要解决的主要问题是如何界定债务以确定债务的外延，使研究对象具体化。或有负债具有广泛性和不确定性，缺乏必要的统计数据和技术支持。如地方金融机构风险，需要掌握地方性金融机构运行状况的具体财务指标；国有企业转制所引起的财政风险需要分析有关国有企业改革的政策、企业自身的经营状况及财务状况；社会保障改革成本所涉及的问题也很多，地方政府所承担的责任难以准确确定。因此对由或有负债产生的财政风险应单独进行研究，以附加报告的形式对系统进行补充，供领导决策时参考。则地方财政风险的研究对象主要集中在目前为止确定的财政债务，即财政可以准确掌握的、具有可靠统计数字的债务，这包括三个方面的内容：一是财政直接债务，即财政承担第一性付款责任且付款责任明确的政府债务，如外债、国债转贷资金等；二是财政担保所形成的财政债务，即以契约或合同方式产生的，财政承担第二性付款责任的政府债务；三是财政运行过程中形成的硬赤字。财政运行过程中由于收支矛盾尖锐，形成的赤字包括两个部分，硬赤字和软赤字。硬赤字是指地方财政以欠发工资、拖欠债务等形式存在的收支缺口；软赤字是指地方财政对必要的公共设施和公共服务的投入不足。对硬赤字的处理方式是认为每发生一笔硬赤字都认为是一笔新债务的产生，同时，将该笔债务计入逾期债务。

    2、以项目为基础。财政债务最终表现为一些具体的项目，这是财政风险管理的微观基础，也是财政风险管理的最终落脚点。根据项目的资金来源、资金投向对项目进行分类，分析不同项目对财政预算资金的要求，确定每一类项目的风险程度；依据项目的具体属性：金额、期限、利率、汇率等确定出每一类项目的财政支出状况和一般预算收入的支付要求，并以债务的风险头寸作为参考指标，确定风险状况。

    3、以网络为依托。现代信息技术的发展为财政网络化管理提供了可能，也为财政风险以项目为统计基础提供了技术支持。网络技术运用到财政领域可以提高财政部门的工作效率，同时网络技术也为财政风险管理落实在项目上提供了技术支持。