县乡是我国农村的基层单位,在今后20年全面建设小康社会的过程中,县乡经济社会的持续稳定发展,具有重要的基础性作用。但是,近年来,县乡财政风险问题的凸显及其严峻化,已经成为妨碍县乡经济社会可持续发展的重要因素或隐患。因此,本报告将对县乡财政风险的现状、成因、影响和防范机制问题进行研究,以期能够对促进县乡经济的可持续发展,提出切实可行的对策思路。
一、县乡财政风险的现状与负面影响
对于财政风险,不同的研究者通常从不同的角度,给予其不同的具体界定。但我认为,迄今为止,刘尚希(2003)的定义较为全面而又简洁地概括了财政风险的本质。根据这个定义,所谓财政风险,是指“政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定发展受到损害的可能性。”据此可以推论,财政风险并非单纯的财政部门风险,而是政府和整个社会经济系统最终面临的公共风险。财政风险与财政困难是既有联系又有区别的两个概念。财政困难是针对现实的,具有确定性;而财政风险是指向未来的,具有不确定性。现实的财政困难如果不消除,就会转化为未来的财政风险。但是,当前乃至今后的政府政策和政府行为、经济社会发展环境甚至自然条件的变化,都会影响未来的财政风险。对于财政风险,可按不同的标准进行分类,财政风险也有不同的表现形式。但是,债务风险即财政缺乏清偿能力是财政风险最主要、最直接的表现形式(刘立峰,2002)。财政风险一般具有体系性、隐蔽性和不确定性三重特点。
当前,在我国大多数地区,特别是欠发达地区,县乡财政风险问题较重且呈日趋加重之势。主要表现是:(1)县乡政府的负债种类繁多、规模较大,且有不断扩张之势,呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、或有负债直接化并存发展的特征。特别是近年来县级财政的赤字面不断扩大,乡镇负债普遍化的趋势已在县市级迅速蔓延。(2)县乡财政的增收渠道不畅,财政收入的增长赶不上财政支出的扩大,导致其债务清偿能力的增长比较缓慢,财政收支缺口不断扩大,负债规模远远超出可用财力。
从大量文献研究和笔者的相关调查来看,日趋严重的县乡财政风险问题,已经并将继续产生以下负面影响。(1)影响县乡政府的正常运转,甚至导致县乡政府及其相关部门的工作陷入恶性循环。(2)妨碍农村公共品有效供给的增加,甚至形成政府运转支出挤占公共建设支出、农村公共品供给只能依赖借债或罚款的局面。(3)削弱县乡财政的支农能力,导致实际的财政支农只能依靠中央和省级财政,影响财政支农的宏观效果。(4)助长县乡政府的“地方政府公司主义”倾向,蓄积妨碍经济社会可持续发展的隐患。(5)影响农村税费改革、取消农林特产税等中央惠民政策的可持续性,加剧近期和长远的农村稳定问题。
二、县乡财民风险的成因
(一)在欠发达地区或农业主产区,由于区域经济增长的特点,来自工商业的财政收入增长缓慢,而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源。因此,在大多数地区,县乡财政收入增长的艰难性有其必然性
除上级政府的转移支付外,县乡财政的主要收入大致有两大块,一是工商业对财政收入的贡献;二是面向农民收取的各项税费。近年来,在多数农业主产区和欠发达地区,主要由于以下三方面的原因,工商业对财政收入的贡献能力增长艰难,成为其财政增收难的重要原因。(1)1990年代初期以后,经过连续几年的改制热潮,县乡政府大多切断了与县域企业的产权联系。因此,县乡政府依托与县域企业的产权联系获得非税收入的渠道已经迅速萎缩。(2)近年来城乡消费结构的升级、市场格局由卖方市场向买方市场的转变,以及以乡镇企业为主体的县域中小企业发展阶段的变化,都使以中小企业为主体的县域企业的发展难度增加,从而制约了县域企业对县乡财政收入贡献能力的增长,甚至导致区域之间来自工商业的财政收入出现了加快两极分化的趋势:少数县乡由于工商业的迅速发展,来自工商业的财政收入数量多、增长快,很快走上了经济发展与财政增收良性循环的轨道,并逐步成为发达县乡,而大多数县乡的经济发展和财政增收状况却难有根本改变。(3)在县域范围内,税收贡献能力比较强的中央和省属国有企业比较少,即使有若干这样的国有企业,县乡也很少能够参与其税收分享。因此,在大多数县乡,特别是欠发达地区的县乡,来自工商业的财政收入的增长往往比较艰难,其财政收入的增长容易出现比较困难的局面。
县乡财政的另一项主要收入来源,是面向农民收取的各项税费。但从本质上说,面向农民收取的各种税费很难长期支撑县乡财政收入的快速增长。在农业各税中,数额和影响较大的是农业税和农林特产税两项。但就全国或欠发达地区的大多数县乡来说,如果按照有关政策规范征收,在多数县市这两项税收的年际增长空间并不会很大,这两项税种都不具有长期快速增长的潜质。虽然某一县乡可能因为当年大幅度地推进农业结构调整而导致农业特产税的大幅度增长,但就多数地区来说,形成这种局面的可能性并不会很大。近年来,许多县乡农业税、农业特产税的大幅度增长,主要依靠的是对两税的超常规非规范征收,或者更确切地说,依靠的是对小规模农户极其有限的经营剩余的超强度挤压,从长期看这是不可持续的。有些地方还在现有的税费政策之外,巧立名目向农民非法收取各种税费或罚款,并以此作为促进县乡财政,收入增长的重要来源。但从长期趋势看,这也很难成为县乡财政增收的主要来源。
从我们的实际调查来看,在多数农业主产区或欠发达地区,不仅来自工商业的财政收入增长比较慢,农业税和农业特产税还成为县乡财政收入的重要来源,甚至主要来源。这种状况实际上增加了县乡财政收入增长的艰难性。这种情况甚至存在于一些经济发展水平相对较高的中等发达地区。
案例l。2002年,黑龙江省绥化市海伦县农业各税收入6142万元,其中农业税、农业特产税、耕地占用税和契税收入分别为5845万元、149万元、4万元和144万元。农业各税收入占当年县本级财政一般预算收入的56.7%,占当年县本级年末决算收入(含乡镇上划收入)的39.1%。
案例2。1996-2002年,肥城市乡镇本级财政收入从3507万元增加到13511万元,增长了2.85倍;乡镇级工商业税收从2441万元增加到2770万元(按税收分享改革前的口径),增加了0.13倍;农业各税从1858万元增加到11245万元,增加了5.05倍。
案例3。2002年,黑龙江省北林区乡镇级的农业税正税收入为4500万元,农业税附加900万元,而来自农村中小企业的税收不足900万元。该区农业税收入占该区财政总收入的27.8%,占区本级财政收入的45%。
(二)自上而下的增支减收政策频繁出台,加剧了县乡财政支出刚性增长、收入增长缓慢的问题突出
1.“中央出政策,地方出资金”或“中央点菜,地方买单”的新政策出台,增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的艰难性。
2.政策性增人增长过快,导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。
(三)现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局,从而加剧了县乡财政的困境
从1994年开始,我国实行了以分税制为主要内容的财政体制改革,取得了积极的成效。但是,就总体来说,现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面,实际运作的财政体制甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权,对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中,往往存在以下倾向:(1)各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法,形成省以下政府层层向上集中财权的格局。(2)各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题仍然比较突出,实际上形成了各级政府层层向下下放事权的格局。这两方面的综合作用,凸显了现行财政体制下财权划分模式与事权划分模式不对称的问题,容易导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾”(贾康,白景明,2002)。(3)现行的转移支付制度在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征,在中央对地方的转移支付总量中,只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求、真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付,但其所占比重偏低却是一个突出问题。因此,现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势,但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果,甚至在一定程度上放大了地区经济差距(马栓友,于红霞,2003),加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难及财政风险。
(四)自上而下的压力型体制及与此相关的政府职能转变滞后,加剧了县乡政府的弱势地位,也提高了形成县乡财政风险的可能性
经过改革开放20多年的发展,我国行政体制改革虽然取得了重大进展,压力性体制的特性有所减弱。但是,就总体而言,我国行政体制的改革仍然严重滞后于经济体制的改革,现行行政体制仍在一定程度上具有压力型体制的特征。其主要表现是:(1)管理型色彩较浓、服务型色彩较弱,甚至许多服务型职能也要通过管理型方式去履行。(2)上级政府在行政、人事、甚至经济社会事务方面,保持着对下级政府较高程度的控制;在招商引资、计划生育、农村稳定、甚至发展乡镇企业和小城镇建设诸方面,动辄实行奖惩指标考核,甚至“一票否决”。(3)下级政府在相当程度上表现出对上级政府的代理化倾向,甚至要以上级政府的好恶作为评判其行为或政绩的标准。
压力型行政体制的运行,容易产生职能部门强化与市场秩序建立的矛盾,导致政府越位、加剧政府职能转变的滞后问题。
政府职能转变滞后,不仅容易导致政府疏于公共产品(服务)的有效供给,也会加剧公共产品(服务)供给不足对企业、农户等市场主体运行的负面影响,从而间接增加县乡政府减少财政收入、增加隐性负债的可能性。近年来,要求政府精简机构和人员的呼声异常强烈,但是,历史经验表明,在政府职能尚未实现根本转变的背景下,政府职能的转变就难以走出“精简——较大幅度地增加——再精简——更大幅度地增加”的循环。在此背景下,政府机构精简虽然从短期来看,有可能导致政府运行成本的下降;但从长期来看,政府“精增循环”的操作成本及政府机构、人员的长期反弹,都会增加县乡政府的财政支出和出现财政风险的可能性。
(五)县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态,对于县乡政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制
近年来,虽然县乡负债问题越来越重,县乡财政风险在比较严重的基础上仍在不断蓄积,但就总体而言,对于县乡负债和财政风险的管理仍然比较混乱。除显性直接负债外,在多数地区特别是欠发达地区,或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大,仍然是一个迷。县乡政府债务和风险管理的混乱失控,固然与或有负债或隐性负债的自身性质有关,也与缺乏统一权威的财政债务和风险管理机构相联。从理论上说,财政部门是财政债务和风险的管理机构;但预算约束软化和管理不力,预算外、制度外财政收支的大量发生,甚至源自财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量发生,实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性。现行的《预算法》在第28条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。在县乡负债难以避免的情况下,执行这项规定固然有利于控制政府显性直接负债的增长,却也在客观上起到了一种“逼迫”作用,逼迫县乡政府的负债更多地采取隐性负债和或有负债的形式,从而增加了对县乡政府债务和财政风险进行管理、控制的难度。县乡政府的债务或风险管理混乱,还与对政府债务和财政风险缺乏有效的制衡机制不可分割。
三、县乡财政风险的防范和忧解思路
(一)采取有效措施,切实重视县乡财政风险的防范和化解工作
鉴于当前我国的县乡财政风险问题比较严重,还有越来越重之势,而在经济社会的稳定发展和政权巩固中,县乡又具有重要的基础地位,加强县乡财政风险的防范和化解工作,应该被尽快提到议事日程,切实给予高度重视。为此,(1)切实加强对县乡负债的清理整顿和分类治理工作,在进行多方案试点比较的基础上,积极进行依法治债的探索工作。(2)在先行试点的基础上,建立健全县乡财政风险的统计和预警体系,逐步建立规范化的县乡财政风险披露制度,为加强对县乡财政风险的防范和控制提供依据。(3)严格政府支出管理,根据不同类型政府负债的形成规律,积极探索规范政府行为的途径,并相应加强对政府行为的约束机制建设。(4)结合完善县乡财政风险的统计和预警体系,逐步建立防范县乡财政风险准备金制度。
（二）按照健全公共财政体制的方向,加快政府职能的转变
我们认为,按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求,完善政府职能。首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式,积极实现政府由经济建设型向公共服务型的转变,加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐,将政府的主要精力转向提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变,加强政府的社会管理和公共服务职能,促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设,加强对政府行为的社会监督。
(三)科学划分各级政府的事权,按照财权与事权相对称的原则,适当调整中央和地方政府及省以下各级政府之间的财力分配关系
为了解决这个问题,除加强自上而下的转移支付外,适度重新调整中央与地方、省与市县、县与乡镇之间的财政分配关系,也是一个重要途径。比如,对于欠发达地区,可以适度增加增值税地方留成的比例,稳定县级财政对于所得税、营业税增量的分享比例。同时,坚决取消自上而下的包税制、收税提成和奖励政策。在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时,适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。
（四）强化中央和省级政府在财政支农方面的投入责任
当前,在多数地区特别是欠发达地区,由于财政困难较大,县乡政府在总体上已经无力支持农业,这种状况还不是短期内可以根本改变的。因此,在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下,近中期内,要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上,明确要求中央和省级政府的财政支农投人,成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局,可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面,有利于防止各级政府相互推诿财政支农的责任,导致财政支农行为难以真正地付诸实施;另一方面,避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长而影响宏观决策的科学性。当然,从中长期的角度看,根据发挥比较优势的原则,积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工仍是非常必要的。
（五）加快完善适应分税制要求的转移支付制度,加大对欠发达地区的财政支持
在当前县乡严重负债、财政风险不断蓄积的背景下,完善转移支付制度需要重点做好以下工作:(1)除少数发达地区外,鉴于我国县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势,建议适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重,借此加大对欠发达地区的财政支持,以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口,缓解县乡财政风险问题。(2)审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响,配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台,实施配套性的部分或全额转移支付措施,避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。
(六)强化中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任
在农村劳动力流动和就业空间不断扩大的背景下,农村义务教育具有日益显着的公共品属性。因此,应该明确并不断强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任,不断加大中央和省级财政在农村义务教育方面的专项转移支付。这样有利于解决农村义务教育在产业、地区之间成本——收益的不对称性。建议在加强调研的基础上,参考不同类型地区的物价和所在区域工资的平均先进水平等,分类分地区合理核定农村义务教育的生均最低公用经费标准(可从义务教育的固定成本和可变成本两方面考虑)。调研可采取省地县联合调查、中央抽查或督查的方式进行。根据义务教育生均最低公用经费标准和相应年度相应层次的农村中小学学生数,确定该年度该地区农村义务教育所需的最低公用经费总投入水平。对于不同地区农村义务教育的总投入,中央和省、市、县应该承担不同的比例。发达地区可实行完全由省及其以下承担的方式;欠发达地区以中央和省级承担为主,地、县承担为辅。目前,中央已经明确提出,要将新增教育经费主要用于农村。这为增加中央和省级政府的义务教育投入提供了良好的开端。
(七)加快行政体制的改革和政府级次的调整,取消(地)市级政府和(地)市级财政
取消(地)市级政府和(地)市级财政,并将目前由(地)市级政府掌握的财权下放到县一级,可以改变县级政府的财权被过度上收等问题,适当增加县级政府筹集财政收入、化解财政风险的能力。
此外,鼓励各地因地制宜地加快预算管理制度和财政收支制度的改革创新;与此同时,积极调整区域经济发展战略,加强对县城经济的财政金融支持,以培育县乡财源都是非常重要的。
