随着城镇化的深入推进，大型城市流入人口增多的趋势将在一段时间内持续，上海作为特大型城市，近年来，上海外省市来沪人员呈现快速、持续化增长的态势，据国家统计局上海调查总队在上海开展的“外省市来沪人员状况及居留意愿调查”显示，截至2014年底，上海城市常住人口达到2425万，其中外来常住人口约有1000万，按照4—6%的党员比例计算，有将近40万—60万的异地党员流入上海，呈现出有别于以往的显著特点。
2015年国务院办公厅转发了国家机关事务管理局《关于清理规范驻省会城市办事机构的指导意见》，要求各地政府应当根据经济社会发展要求，推动驻省会城市办事机构职能由接待服务、争取项目和资金为主向促进经济合作、参与社会管理和公共服务为主转变，尤其要加强流动党员和流动团员的管理服务工作，协助流入地党组织做好流动党员的管理服务工作，建立健全流动党员党组织，积极为流动党员提供组织关系接转、组织生活、教育培训、关爱帮扶、权益保障等服务。
一、党建新挑战
1.从“流出地”转变到“流入地”，流动党员与党组织体系疏远
外省区市驻上海单位的人员虽然驻地在上海，可是人员的组织人事关系等都在外地，党员组织关系和所在地分离的状况使流动党员教育管理服务工作面临流出地管不了、流入地管不着的困难情况。
2.从“单位人”转变到“社会人”，党员与单位依赖关系逐步弱化。
当前，社会结构、利益结构、社会组织方式和人们的思想观念发生了深刻变化，许多党员从“单位人”变为“社会人”。随之而来的是依托权力构建起来的“单位党建”模式趋于弱化，党员个人的单位归属意识趋于弱化，而社会意识却在增强。
3.从“静态居住”转变到“动态流动”，党员与居住地融合困难。
主要表现在四个方面：一是经济融合难，流动人口就业多是制造、建筑、批发零售等传统劳动密集型行业，技术含量低，就业渠道窄，收入报酬低；二是政治融合难，边缘化程度高，组织化程度低，缺乏参与热情；三是公共服务融合难，因社会保障机制问题限制，流动人员难以享受到当地的社会福利；四是社会关系融合难，由于地域观念、生活习惯、文化背景等因素影响，社会关系多以亲缘、地缘、业缘为主。
二、实践探索取得积极成果
（一）搭建服务管理组织网络
1.在市级层面，基本形成“单位党委、办事处、商会（联谊会）”三位一体的组织覆盖体系
截至2015年10月，市合作交流工作党委归口管理的驻沪单位党组织共有70家，其中党委48个，党支部443个，党员5250名。这些单位在市合作交流工作党委的工作要求之下，注重加强党的组织和工作覆盖，普遍形成了“驻沪单位党委—驻沪办事处—商会党组织”三位一体的党建工作机制。
2.在区和街道层面，积极探索“两级联动”的服务模式
该模式在本市静安区得到有效实践。区党建服务中心积极主动调整工作重点和工作方式，以“分众”的基本原理指导街道党建服务中心，为来沪流动党员做好教育管理服务工作。
3.形成以地域为纽带、驻沪党组织为主导的管理网络
江西、浙江、山东等驻沪单位党组织坚持“党员流动到哪里，党组织就延伸到哪里”的原则，从理顺组织关系入手，建立和完善组织网络。通过流出地和流入地协作配合，切实规范流动党员管理，形成以地域为纽带、驻沪党组织为主导的流动党员的教育管理服务网络。
（二）探索两地协作有效工作模式
l.“三方联管，两地协作”模式
该模式按照“资源共享、组织共建、人员共管、作用共促”的原则，努力探索创新党员原籍所在地党组织、驻沪党组织、驻地党组织
“三方联管”，驻沪党组织和驻地党组织“两地协作”的工作机制。流出地市县两级组织部门牵头对外出流动党员进行调查统计，提供给驻沪各级党组织。驻沪党组织建立党员信息台账并进行动态管理，把党支部建在市场上、建在片区上、建在商会等社会组织中。
2.“协同管理，双向服务”模式
“协同管理”是指流入地党组织充分提供党建共享资源，做好流动党组织日常工作指导，组织流动党员参与驻地经济建设和社会公益活动；流出地党组织集中精力做好组织设置、人事任免、党籍管理和党员的发展审批。“双向服务”是指按照加强服务型党组织建设的要求，将党组织建成流动党员之家，成为来沪创业的“联络站”、接轨上海的“信息中心”、回报家乡的“连心桥”。
3.“交叉任职，互为进入”模式
该模式将党组织的设立由嵌入式变为融入式，让流动党员融入所生活和工作的社区。例如，上海浦东新区高桥镇成立驻地党委与外省市办事处党委双方党政领导为组长的党建联建领导小组，山东省平邑县办事处党委副书记挂职高桥镇综合党委委员，团委书记当选高桥镇团委副书记，高桥镇司法所长挂职办事处副书记；还成立由办事处党委、镇司法所、律师事务所组成的来沪务工人员调委会等，改变了彼此隔离的工作状态。
（三）实现服务平台多维拓展
1.搭建教育培训平台。编印流动党员通讯录，建立微信朋友圈和QQ群，发放党员服务联系卡，免费提供学习材料，打造了集中与分散、专题与实践相结合的学习载体。
2.搭建创业服务平台。加强与各级各类人才交流市场联系，定期搜集发布创业就业岗位信息，增强流动党员务工创业针对性；采取项目指导、创业帮扶、能人帮带等形式，引导流动党员在自我创业上有所作为。
3.搭建权益保障平台。发挥在沪优秀人才作用，加强与驻地维权组织的联系，为流动党员提供法律、政策咨询服务，开展多种形式维权帮扶服务活动，保障他们的合法权益。
4.搭建帮扶关爱平台。重大节日、突发事情时，不忘走访慰问；生活、学习、工作遇到实际困难时，“一帮一”、“多帮一”结对帮扶；老家有后顾之忧时，及时联系和协调流出地党组织，实施异地帮助。
5.搭建风采展示平台。引导流动党员参加形式多样的公益活动，挖掘流动党员创业典型，树立流动党员在上海的新形象，扩大家乡的知名度和美誉度。
（四）有效放大党建综合效应
1.在驻地日常管理中发挥作用
例如：山东苍山流动党委开展主题实践活动，号召流动党员“亮身份、比作为，亮岗位、比贡献”。驻上海江桥市场党支部、驻江杨市场党支部成立后，联合市场党委共同设置了“市场管理岗”、“治安监督岗”等示范岗位，较好地在协调外来人员管理、守法经营、奉献社会等方面发挥作用。
2.在社会治理的重点领域发挥作用
新疆驻沪办党支部经常到新疆上海“内高班”和大学生再就业培训班等学校进行走访联系，掌握新疆籍学生在校思想动态和生活学习状况，引导学生树立正确的世界观和人生观。
3.在突发事件中发挥作用
在2011年上海发生“4.20集卡事件风波”中，平邑县人社局驻上海办事处党委要求党员带头做出
“五不承诺”，即不轻信、不传谣、不参与、不围观、不影响正常工作。正因为在关键时刻党组织发挥了强大政治优势，才使得他们所属的1200多名外运集卡司机冒着车辆被砸、人员被打的危险，无一人参与“4·20”，集卡事件。
三、问题分析
（一）组织建设差异明显
各省、区、市此项工作发展不平衡，不仅表现在省与省之间的差距，还表现为一个省内部各地区间的差异。具体而言，有的地区此项工作开展得比较早、起点比较高、工作比较扎实，但有的地区流动党组织还达不到组织和工作有效覆盖。例如，有的省一半以上的地级市及县区还没有在上海设立流动党组织，有的流动党组织虽然覆盖了，但是工作还没有覆盖。
据了解，从省级层面来看，为了适应新形势、新任务的需要，许多地方将驻沪办党委予以更名，新组建了驻沪单位党委，并配备有专职副书记，主要精力用于抓党建工作，加强对流动党组织的服务与指导，开始探索加强流动党员服务与管理的路子，但总体来看，这种力量还比较薄弱，有些工作还刚刚起步；从地市级层面来看，一个省中有的在上海党员较多，有的则在上海较少，这就造成有的地方对流动党员管理比较重视，有的重视程度则一般。造成这一现象的原因主要有：
第一，“双重管理”带来管理不到位的问题。“双重管理”主要是组织关系隶属市合作交流工作党委的驻沪单位党组织，行政上以派出地管理为主，党组织管理隶属派驻地。由于市合作交流工作党委管不到驻沪单位的干部任免、资产运作和人事关系，驻沪单位对驻地的管理“选择性”认同，导致一定程度上存在“派出地上级党组织管不到、派驻地党组织管不实”问题。其次，有时还产生管理重叠“两头都管”的现象，驻沪单位要分头应付。
第二，对于如何确定组织形式还存在着诸多困惑。近年来，在市合作交流工作党委的推动下，商会已经成为开展“流动党建”工作重要的“一驾马车”。但有的地区驻沪党组织提出，目前比较困惑的是商会是成立秘书处党组织还是商会党组织呢？如果只成立秘书处党组织，商会对其会员的管理、影响力会受到局限；如果成立商会党组织，将管理范围延伸到会员单位，将会产生“管不过来”等问题，而这些都需要将来能够进一步明确和规范。
第三，党务干部力量有所欠缺。由于驻沪办事处与党委合署办公，绝大多数党委没有专职工作人员，身兼数职，工作繁忙，难以集中精力抓党建工作。与此同时，受人员编制等因素影响，有些驻沪办事处干、部实际上是“走读干部”，
队伍不够稳定。有的党务干部是党务行政工作“一肩挑”，真正用于党务工作的时间与精力比较有限；有的流动党组织的负责人任命出现一定的滞后性，不利于组织活动的持续正常开展。
（二）党员管理挑战诸多
1.党员的党性意识有待于提高。有的流动党员即使居住在上海，但其经营关系、业务往来等都全部挂靠在外地，党组织有时无法及时了解其相关情况，很容易形成管理上的“空白点”。加之许多流动党员去向不明，使得管理工作更难到位。由于多数流动党员属于打工族，谋生压力较大，各种原因促使他们缺乏参加正常的组织生活的热情。另外，流动党员关系难接转、活动难开展，这些都使得他们的先锋模范作用难以发挥。
2.党员的基础管理工作面临着诸多挑战。这主要表现为：一是
“口袋党员”识别难。有的流动党员不办理党组织转接关系，使得流出地和流入地党组织都无法掌握他们的信息。二是信息对接难。流动党员来沪后，往往会出现人和档案在上海、组织关系依然留在流出地的情况，使得对他们的管理很难到位。三是组织关系难转接。有的企业没有党的组织，即使开了组织关系介绍信，也很难落户。四是活动组织有难度。由于生活规律性差，生存的压力大，党员主动参加活动的意识还不强。
造成上述问题的原因有：
第一，基层党组织建设尚不完善。流动党员大多集中在个体和私营企业中，有的企业根本就无党组织，导致组织关系无法接转，从而使得他们无法参加党的活动。
第二，执行党章有关规定不到位。个别党组织的负责人碍于人情面子，对无正当理由6个月以上不缴纳党费，或不参加党的组织生活，或不做党所分配的工作的党员，不作处理，怕得罪人。
第三，部分流动党员有思想顾虑。有些农村地区的流动党员之所以不愿意将组织关系转到流入地，是因为他们对自己手中的选票很看重，认为可以在流出地的村“两委”
选举中派用处，如果将组织关系转到流入地，自己将失去这种权利。
（三）党建资源未获整合
1.顶层设计力度不够。有的地区感觉没有具体推进的方案或实施意见，对于如何更好地推进此项工作感到方向不明；有的地区认为，外来人口的归口管理是由稳定部门负责，而党建则归组织部门管，造成了工作上的不融合、信息上的不对称；有的对如何采用科学有效的办法来加强“流动党建”缺乏办法。
2.资源条块分割、封闭，未被充分打通。尽管流出地与流入地之间有了对接的渠道，但不可否认的是，这种对接还处于初级层次，尚未完全形成一种常态化、制度化的合作机制。
3.流入地的现成资源未得到充分重视与利用。目前，上海共有200多家党建服务中心。是流动党员的接纳地服务点，然而，现实中本市许多党建服务中心的这一资源优势还未得到充分利用。
4.党建公益项目未能得以充分利用。党员做公益，党员到社区报到，然而，现实中，只有部分党组织进行了探索，使得此项工作出现了碎片化、孤立化、边缘化的现象。
四、对策建议
（一）形成枢纽网络，实现复合叠构
发挥市合作交流领导小组的领导优势，加强顶层设计，从全市层面着眼，探索建立各方共同参与的党建联盟。结合两地发展和联盟成员单位的实际情况，研究解决党建工作中的重大问题，推进党建合作项目，交流基层党建工作成功经验。
联盟在组织形式上主要采取三级架构的方式。一是领导层，建立每年一次的联席会议制度和成员单位党组织领导定期会晤机制；二是协调层，建立各成员单位党组织分管领导每半年一次的工作例会制度；三是操作层，联盟下设办公室（为便于沟通联系，办公室设在市合作交流工作党委），由各成员单位组织部门领导组成。
（二）延伸工作触角，夯实基层基础
1.由传统领域向新兴领域延伸。要将商会党建作为商会建设和发展的重要组成部分，在异地商会登记环节，将党建情况作为初步审核内容。选派党建工作联络员，逐步实现党建工作全覆盖。
2.由单位向区域延伸。在来沪人员就业集中的重点行业、重大产业和重要项目上，扩大党的组织和工作覆盖。探索地域性党组织建设，在大型人口导入区，依托驻沪机构的组织优势，推动建立流动党员党支部。建立流动党员双向共教共管机制，注重发挥党建服务中心的“底盘”作用。
3.由实体向网络延伸。在外来人员办理暂住证、居住证等证件采集信息的过程中，将党员信息作为一项重要项目纳入；建立远程教育平台，使党员学习不受时间、空间的限制；利用微信等工具进行党员活动签到并进行累计，为党员就近参加活动提供技术支撑；及时针对党员关心的重点、热点、难点问题解疑释惑，提供有针对性的服务和帮助。
（三）强化服务功能，推动两地发展
1.找准上级党组织为下级党组织服务的切入点。一是加强政策支撑，重视目前存在的“双重管理”及一些政策规定的“模糊地带”，梳理可复制、可推广的经验；二是加强人才支撑，重视党务干部的配备和培训，尤其是重视推进“班长工程”；三是加强资源支撑，尽可能保障党组织活动经费，并为基层党组织利用驻地党建资源提供指导和帮助。
2.找准党组织服务党员的切入点。搭建三个平台：一是沟通的平台，建立流动党员联络机制，依托亲缘、乡缘关系在流动党员身边形成“熟人社会”的氛围，让他们获得精神归属和慰藉；二是帮困的平台，解决流动党员和群众的各种困难。
3.找准党员发挥作用的切入点。将融入流入地的治理结构作为切入口，在开展生产活动时勇担急难险重任务，在开展商业活动时诚信经营、文明经商，在促进家乡建设及与上海的交流合作中发挥积极作用，带头示范，做好表率。
（四）加强保障机制，落实党建责任
1.理顺关系。市合作交流工作党委应通过各种渠道与各省区市党委政府加强沟通、开展合作、理顺关系，从而提升各省区市党委政府对加强流动党员教育管理服务工作的重视支持，增加驻沪机构的党建经费投入、配强党务干部、细化相关制度、加强工作指导。
2.落实责任。坚持“突出重点，务实管用”的原则，建立健全市合作交流系统党建工作“5+X”制度体系。“5”为五项基础性党建工作制度，“X”为系统各单位党组织制定党建工作制度的自选项，参照五项基础性制度体例结构，进一步制定完善本单位党建工作制度。
3.加强指导。组织相关培训活动，尤其是挖掘实践中的成功案例进行现场教学。培育一批“驻沪单位党组织与驻区党建联建示范基地”，形成一套成熟的标准、规范和流程，以达到典型引领、分类指导、逐步推广的目的。
