在《加州高等教育总体规划》的指导下，加州的公立高等教育得到了空前的发展。但随着高等教育的发展，特别是私立教育迅速发展的冲击，加州高等教育总体规划在执行过程中遇到了公立大学经费来源不足、适龄人口规模和结构失衡、私立教育冲击公立教育、职业教育冲击传统本科教育等各项挑战。
本研究重点关注加州高等教育总体规划近50年来经历了哪些变化?以及加州政府是如何应对这些挑战的?
一、引言
众所周知，美国是一个以私立高等教育为主的国家，特别是在世界一流大学中，如哈佛大学、斯坦福大学都是私立学校[1]。
但是作为公立教育发展的代表——加州，在这样的背景下，凭借分层的管理模式、合理的招生政策，特别是在从1960年起草并不断修订的《加利福尼亚洲高等教育总体规划》(MASTER PLAN FORHIG HER EDUCATION IN CALIFORNIA，以下简称总体规划)的指导下，不断调整美国政府和加州政府的关系，不断平衡不同层次高等教育机构的资源配置，使加州的公立教育得到了前所未有的发展。
二、1960年总体规划概述
主要有三项研究直接导致了1960年这一总体规划的产生。其一是1946-1948年关于加州高等教育需求的考察，其二是1953-1955年关于高等教育需求的再考察，其三是1957年关于公立高等教育系统增设校区的需求研究。这三项研究为1960年总体规划的奠定了直接的基础[2]。
除了解决高等教育需求之外，还有其他一些原因促成了该规划的最终出台：加州大学、加州州立大学、各初级学院以及私立高等教育机构在长期的发展过程中职责和定位不明、各自扩张;由于入学人数的增加，造成了州财政的极大压力，而由于结构混乱和无序竞争而造成的重复建设等资源浪费现象则进一步加剧了财政的紧张[3];1957年苏联人造卫星上天将整个美利坚民族抛入深深的恐惧之中，美国提高了对大学、特别是顶尖的研究型大学的要求，因此迫切需要详细可行的规划来保障[4]。
1960年总体规划使加州高等教育的规划达到了制高点，它从关注就学机会、支付能力、公正与质量等四个主要目标出发，为全州高等教育的发展拟定了一个基本的政策和规划框架。
[2，3，4]。1960年总体规划的特征主要表现在：高等教育各部分之间职能分化，实行普遍入学的原则，实行区别招生库，社区学院转学制度，公立高等教育系统的各个部分都成立独立的由校外人士组成的董事会，建立法定的协调机构，通过灵活、便捷的加州政府助学金和私立高等教育机构的招生容量最大化等措施保证学生在高等教育系统之间自由选择就读，通过税收、财政资助和州投资责任的落实等保证高等教育的可支付能力等[4]。
1960年加州高等教育总体规划对于扩大高等教育规模、增加高等教育机构数量、规范不同高等教育系统的职能、保障高等教育的经费等等各方面，都起到了很好的作用，是此后加州高等教育崛起并平稳发展的重要推动力。
三、1960-1999年对总体规划的检查与修订
1960年后，总体规划经历了几次大的检查修订，虽然除了1968年成立社区学院董事会和1974年成立加州中学后教育委员会取代1960年总体规划中创建的高等教育协调理事会外，总体规划基本没有大的结构上的变动，但每一次检查都是对高等教育总体规划应对时势的调整与完善。
在60年代中期进行了对总体规划“条款”的检查，检查哪些条款是必要的，哪些条款又是需要调整的[2]。70年代初，选择委员会和州议会高等教育总体规划联合委员会分别拟定了一份检查报告，主要措施是改组高等教育理事会为新的加州中学后教育委员会和调整董事会成员的构成与任期[5]。
80年代中期，立法会决定遵循1973年联合委员会提出的建议——每10年对总体规划进行一次“例行”的检查评估。此次检查除了评估加州境内各社区学院外，还强调社区学院向四年制学院转学等具体问题，强调要保证这一过程中各转学学生的权利;同时还正式确定了加州教育圆桌会议制度[6]。90年代初众议院高等教育委员会要求对总体规划进行再评估，形成了一系列报告，其中最典型的是1997年9月出台的《打破社会契约：加州高等教育的财政危机》。最新的高等教育规划在2002年出炉，新的规划重新分析了加州高等教育的形势，并对加州高等教育进行了全新的设计[2]。按照惯例，这一规划在2009年也进行了检查[7]。
四、总体规划执行过程中遇到的挑战及应对
自1960年起，虽然加州的高等教育，尤其是公立高等教育在总体规划的指导下发展壮大，成为全美乃至全球最好的高等教育系统，但跟其他政策一样，其在执行过程中也遇到了一些挑战。
(一)资金紧张和筹措经费困难
庞大的加州大学系列、14所世界一流的高水平分校加上一系列州立大学和社区学院想要均衡发展，需要十分巨大的开支，这对于加州来讲是非常严峻的难题[8];经费不足，加州的公立高校只能涨学费，增加了中低收入阶层子女求学的成本，但这又与公立大学自身的“公平性”特点十分不符，因此又会遭到民众的反对和抗议。除了增加学费，加州大学和加州州立大学不得不采取大量削减招生人数、压缩课程、降低教职工待遇等措施来维持正常运转[7]，这些问题又会导致四年制高校学生不得不回到社区学院选课的反常情况，这对于教学质量的负面影响不言而喻。
为了解决这个问题，加州政府和教育委员会等各个机构一直在寻找办法，如鼓励私立高等教育的发展、鼓励公立高校拓宽经费来源、增加全州税收和教育投入等措施，但很多措施执行起来需要时间和很大的难度。
(二)人口的规模和构成变化
从20世纪90年代到现在，加州正面临历史上第二个学生入学高峰期，不断增长的入学需求与有限的教育资源之间产生了很大的矛盾;而且加州的人种构成也发生了变化，少数族裔和国际学生的比例增加，加州的少数群体、国际学生与当地生源之间在入学、就业等方面都存在不可避免的竞争[9];但出于公平性考虑，少数群体不能受限制，出于国际化和保证收入来源考虑，国际学生也不能被削减，出于“惠及加州”考虑，加州本地也不能被削减，摆在加州高等教育面前的，是十分难以调和的人口问题。
由于人口问题牵扯到各个利益群体、复杂无比，因此总体规划也很难提出针对和可行的建议，只能通过有计划地扩张高等教育系统、完善入学考核制度、兴办职业教育和远程教育等新兴教育的方式来缓解这些矛盾。
(三)私立教育对公立教育的冲击和职业教育对传统本科教育的冲击
首先私立教育由于其增加了学费和企业收入等资金来源，因此私立教育有更多的资金来吸引优秀师资和建设硬件设施，对于有条件的学生自然有一定的吸引力;而职业教育由于所教课程更加实用，学习周期多为两年，入学要求也相应降低，而就业上也有一定优势，因此有越来越多的学生从四年制本科学位转成了二年制专业学位。
私立教育的崛起会影响公立教育的教学水平，间接地增加了中低收入阶层子女的求学难度;而职业教育的冲击除了会影响传统本科的生源、就业之外，更加严峻的是会影响之后的人才层次，对加州乃至全美的经济造成影响。
除了在现有基础上进一步加大对公立教育的投入之外，加州教育规划还提倡传统本科教育进行改革，提高学生的就业软实力，并鼓励公立和私立大学之间的师生交流。
五、总体规划发展特点对中国的启示
(一)政府应充分发挥规划功能，引领公立大学发展，但不要限制大学的自主权
从整个总体规划的发展过程中，即使是美国这样一个以市场经济闻名于世、政府宏观调控比较小的国家，政府仍然在公立大学发展过程中发挥着高屋建瓴的作用，把握教育发展的大方向，承担对教育的社会责任;但同时，如何处理入学、课程、科研、国际化等各个细节方面，都是由大学控制的，政府没有过多干预，大学掌握了充分的自主权。即使是加州大学的不同分校，也都是在董事会的监督之下独立运作，政府、委员会等都只是起到规划、引领和监督的作用，在大学遇到问题时提供指导[10]。建议我国政府和高等教育主管部门在发挥总体规划功能的同时下方一些自主权给大学。
(二)充分发挥中介协调机构的作用，保障决策的民主性
回顾总体规划的发展特点，我们发现从1960年起，各类中介机构在调节政府和大学关系中发挥了举足轻重的作用，他们由社会各界的专家和民众构成，具有保障重大决策民主性、缓和政府和学校矛盾等各种好处，是公立大学规划发展过程中很好的辅助机构。
从我国目前实际来看，虽然政府也会组织一些专家咨询会，但这些会议的透明、公开和参与性都远远不足，大学的发展不应该只由大学和政府决定，各个社会力量的参与都能在其中起到很好的协调作用，我国政府应充分意识到中介协调机构的作用。
(三)政策和规划应与时俱进，不断改进，应对新的挑战
从1960年起，仅大的检查就有五次，而且每次检查都动用了众多机构的作用，最终都形成了切实可行的文件并落实起来，这是加州高等教育规划得以发展和延续的根本。现在的时代是一个飞速发展和变化的时代，相应地，对应的政策和规划也应该根据时代不断变化。
以建设世界一流大学为例，现在与20年前、40年前的要求一定会有不同，比如国际化水平，以前可能8%、10%的留学生比例就已经很高了，但现在不但对数值比例有更高的要求，对于留学生生源的质量、水平也有了要求;再比如学生的课程、教师的资历等等，这些都要根据时代的发展而变化，只有顺应时代的变化，才能保持大学的竞争力。在这一点上，希望我国高等教育主管部门可以积极改革、勇于摒弃过时的理念。
作者：郭宝宇 来源：亚太教育 2016年8期
