摘要：初等教育教师质量受到印度政府的高度重视。印度中央政府和各邦政府在教师入职资格、教师招聘、教师专业发展等方面制定了相关的政策，并通过推行这些政策进行教师质量监控。这些政策实施过程中产生了教师培养培训效果不理想、合同教师大量存在、教师初始分配向城性等问题。对这些问题的研究对于思考我国义务教育阶段中教师质量监控政策问题有着重要的启示。
关键词：印度；初等教育；教师质量
印度独立后，为实现初等教育的普及扩大了招生规模，但因没有相应的师资储备，继而引发了初等教育系统中受过专业培养合格的师资短缺问题。为解决这一问题，许多邦政府降低标准招聘大量不合格和没有受过专业培训的人员进入初等教育系统。这种情况持续了多年，在这期间，教师质量问题逐渐成为政策决策者和执行者关注的主要问题。直到20世纪80年代这种状况才有了明显的改善。其后印度政府通过相关的多项政策对初等教育教师质量进行监控。对这些政策及其影响的分析对我国义务教育阶段教师质量监控政策有着重要的借鉴意义。
一、印度初等教育教师质量监控政策分析
1950年印度宪法确定初等教育管理是地方政府的责任。1976年第42修正案提出，在初等教育的管理问题上地方政府和中央政府处于并列的位置，这意味着各邦和国家机构的共同责任。[1]印度的教师教育国家委员会(NationalCouncilforTeacherEducation，简称NCTE)是决定教师教育标准的最高机构，在初等教育水平上，所有的邦都是依据中央政府的教师教育政策框架来设计并运作各自的教师质量监控政策。
（一）教师入职资格
国家和邦层面的教师入职资格政策影响着要想成为教师候选人的数量和质量。教师教育国家委员会颁布了教师入职最低的教育和职业资格标准。在初等教育水平上，所有的邦依据教师教育国家委员会的规范和标准制定了他们自己的教师入职资格政策。自1993年以来，教师教育国家委员会在不同时期的通知中提出并不断修订初等教育教师的最低入职资格。2011年教师教育国家委员会制定了初等教育阶段学校教师分段入职的最低教育和专业资格标准。[2]
1.初等教育阶段教师入职资格标准
申请到1-5年级任教的教师需要具备两方面的入职资格：
(1)需要具备高中学历（或同等学历）和一个2年的初等教育文凭（任何类型的初等教育文凭），其中高中学历（或同等学历）的教育和专业资格成绩至少达到50%；或教育和专业资格成绩至少达到45%的高中学历（或同等学历）和依据2002年教师教育国家委员会规定的一个2年的初等教育文凭（任何类型的初等教育文凭）；或教育和专业资格成绩至少达到50%的高中学历（或同等学历）和四年的初等教育学士（B.El.Ed.）；或教育和专业资格成绩至少达到50%的高中学历（或同等学历）和一个2年的教育文凭（特殊教育）；或本科毕业和2年初等教育文凭（任何类型的初等教育文凭）。
(2)需要通过教师资格测试(TeacherEligibilityTest，简称TET)，这一测试是由相关的政府部门依据教师教育国家委员会指导框架实施的。
申请到6-8年级任教的教师也需要具备两方面的入职资格：
（1）需要具备本科毕业和2年初等教育文凭（任何类型的初等教育文凭）；或本科学历并且教育和专业资格成绩至少达到45%和一年的教育学士(B.Ed.)，其中一年的教育学士是依据教师教育国家委员会规定组织的；或教育和专业资格成绩至少达到50%的高中学历（或同等学历）和四年的初等教育学士(B.El.Ed.)；或教育和专业资格成绩至少达到50%的高中学历（或同等学历）和四年的文学学士（B.A.）/理学学士（B.Sc.）、教育文学学士（B.A.Ed.）/教育理学学士（B.Sc.Ed.）；或本科毕业并且教育和专业资格成绩至少达到50%和一年的教育学士（B.Ed.）（特殊教育）。
（2）需要通过教师资格测试（同1-5年级配定）。2014年教师教育国家委员会在教师专业资格方面又提出了新规定，主要是提出教育学士项目，这一项目是一个为期2年的课程，整合了文学学士和教育学士水平的四年课程，20周的实践工作包括教育学士课程以及至少16周的教学实践。这一项目同时对商业学士和技术学士毕业生开放。
2.教师资格测试
由中央政府授权的中等教育中央委员会(TheCentralBoardofSecondaryEducation，简称CBSE)，在国家层面上实施教师资格测试（TET)，作为中央教师资格测试(theCentralTeacherEligibilityTest，简称CTET)。各邦从2011年开始按照教师教育国家委员会准则实施教师资格测试。
中央教师资格测试由两张试卷组成：[3]试卷1是为申请1-5年级教师资格的人员准备的。试卷2是为申请6-8年级教师资格的人员准备的。如果申请人既申请1-5年级也申请6-8年级教师资格那就需要参加两个测验。试卷1中的问题20%是关于孩子发展和教育学的，80%是关于学科内容的（语言、数学或环境研究）。试卷2中有20%的问题关于孩子发展和教育学，40%关于所有申请人的语言方面，40%有关教师申请者申请数学和科学学科方面的内容，40%有关教师申请者申请社会学科的社会研究方面内容。
在教师资格测试中特别强调学科内容。教师资格测试合格分数是60%。教师教育国家委员会指导中也提出允许合适的邦政府实施自己的教师资格测试，但要服从教师教育国家委员会指导；也允许学校（政府、地方政府、政府资助和未资助的）依据他们现有的预留政策以及在招聘过程中教师资格测试的分数权衡考虑给予预留优惠。但取得测试的资格仅仅是任命资格标准之一，还不能聘用。教师教育国家委员会指导中提出合适的邦政府至少每年举行一次教师资格测试，教师资格测试合格证书的有效期最高是七年。但对于个人考教师资格测试获取证书的时间次数没有限制。
（二）教师招聘
一般情况下，在印度，由各邦的公共服务委员会来承担教师招聘工作。在大多数邦，招聘机构的功能是实施入职测试（教师资格测试或相同的测试）、面试、按成绩和预留政策确定招聘清单。一旦清单准备完毕，将其转交给初等教育管理相关部门，由主管部门任命。依据各邦的招聘政策，任命部门与所选的老师联系。一般情况下，一旦成绩清单完成，任命和招聘工作就由各邦的教育部门来完成。
1.招聘教师来源
全国范围内各邦初等教育层面的教师招聘来源主要有二种：一是直接招聘，二是间接招聘。[4]直接招聘主要是招聘不在教师系统中的人；间接招聘主要招聘目前已经在教育系统中的教师或需要提升的教师。通常情况下，间接招聘主要依据教师的经验和资格完成。在有些邦，如果初等教育教师想要从初小转到高小，可以通过间接招聘完成资格提升。
2.招聘教师身份
各邦在教师招聘方面要考虑以下情况：
(1)邦政府能够承担的薪酬和与额外教师相关的其他费用。
(2)为确保目前新建学校师资的稳定供给，教师的正式资格需要改变。
(3)为确保缩小教师和学生之间的社会差距和增加更多的责任性，更多地实施教师本地招聘。
为满足这三个方面的条件，大多数邦通过用固定薪水、有时限的合同来招聘教师。因此，大多数邦招聘的教师身份有两类，一是普通教师，另一类是合同教师。[5]目前许多邦继续聘用合同教师，但是出现了通过延长服务年限或者增加附加资格使合同教师合法化的趋势，而且许多邦对合同教师资格要求也有不断提高的趋势。
3.招聘教师程序
邦层面的招聘程序一般有两种：系统和有效的制度招聘以及政治驱动招聘。系统和有效的制度招聘有着系统的运作程序，[6]首先，做教师需要评估——每所学校将他们的需求报送到街区，街区整理核对后送到地区；随后地方官员运用《儿童免费接受义务教育的权利行动》（RighttoEducation，简称RTE）作指导考虑地区范围的比例，将他们的要求送达邦政府；随后这些评估送到内阁、财务部批准。根据政府的预算情况，这些评估可能会下调。一旦评估获准，空岗信息就会在网络上公布，招聘工作正式启动。政治驱动招聘这一过程受到政治利益的影响。这种形式的招聘只是应对政治考虑，与学校师资的需求没有关系。例如在有些邦，这种招聘都是在邦政府举行选举之前针对潜在教师岗位申请者的群体压力而进行的。
4.招聘教师初始分配
在印度，初等教育教师的初始分配是集中决定的。根据各邦情况的不同，教师任命和分配的决定由州、地区或块级官员制定。也就是说教师在任命方面的初始分配依赖于教师归属的地方（邦、地区、乡），也依赖于他所在邦的招聘和任命程序。在这个意义上，教师不能选择他要去哪所学校任教，学校不能决定他们雇佣哪些教师。[7]在大多数邦，初等教育教师的任命决定由管理部门确定，这个过程可能是基于等级考虑或也可能涉及政治领导人或教师工会代表的干预；有的邦则利用计算机来完成招聘教师的初始分配，这种做法通常能使教师和政府达成一致意见。
（三）教师专业发展
在国家层面上有几个组织，像全国教育研究和培训委员会、国家教育规划和管理研究所(NationalInstituteofEducationalPlanningandAdministration)和教师教育国家委员会；邦层面的一些机构，像邦教育研究和培训委员会、邦教育机构等都在关注印度教师教育的各个方面，包括初等教育教师专业成长、在职培训、教学有效性等。
1.专业成长
在印度，初等教育教师要想得到专业提升，需要教师有一个能超过目前岗位的资格。例如，在有些邦，初级小学的教师需要本科学位才能提拔到高级小学，高级小学的教师完成教育学士学位后才能被提拔到中学。那些中学教师，在他们各自的学科领域中完成硕士学位后才能被提拔到大学预科学院或高中。当然，实际的提拔是依靠空缺岗位情况而定的。
实际上，只有较少的邦制定了具体的有助于教师获得专业提升必要资格的项目。卡纳塔卡邦（Karnataka）就有着最全面和最优惠的政策，[8]该邦的教师，如果有5年以上工作经验而且年龄不超过45岁的，就可以被选拔出来去接受高等教育文学学士/理学学士/教育学士或者研究生/副博士/博士的学习；政府为这些教师提供长达四年的带薪休假（文学学士、理学学士学习3年，教育学士学习1年，研究生课程学习2年），其职位暂时由其他人替代。享受这一政策的先决条件是签订一个为政府至少工作十年的合同。
2.在职培训
1986年以前，在印度，教师在职培训项目极少。1986年《国家教育政策》（NationalPolicyonEducation，简称NPE）强调了在职教师教育的重要性，成立了由全国教育研究培训委员会和邦教育研究培训委员会提供专业和后勤支持的地区教育培训学院，为所有初小和高小教师提供持续的在职培训。1994年在乡和区水平上成立了乡资源中心（BlockResourceCentre，简称BRC）和区资源中心（ClusterResourceCentre简称CRC），为教师提供持续的和现场教学的支持。[9]地区教育和培训机构（DistrictInstituteofEducationandTraining，简称DIET）为乡资源中心全体成员提供指导。
根据印度初等教育普及计划(SarvaShikshaAbhiyan，简称SSA)，每位小学教师接受每年二十天的在职培训，这样的培训大约有十天在区资源中心进行，剩余的在乡资源中心进行。乡资源中心组织小学校长和教师以及区资源中心的全体人员的在职培训项目，监管与指导区资源中心的在职培训项目。乡资源中心需要将自己以及区资源中心的相关资料提供给地区教育和培训机构，同时，把地区教育和培训机构的指示或建议传达给区资源中心。区资源中心必须给乡资源中心提供关于它的行为和项目以及教师培训的反馈，以便能使乡资源中心的培训满足当地的特殊需要项目，也期望接受来自乡资源中心的指导和学术支持。[10]目前，印度各邦的教师在职培训用一个特定方式实施，几乎都是由两个中央赞助计划：初等教育普及计划和中等教育普及计划（RashtriyaMadhyamikShikshaAbhiyan，简称RMSA）提供经费支持。但由于受制于这些资金的可用性以及相关的形式和优先顺序，各邦接受在职培训的比率明显不同。
3.教学有效性
1970年国家教育委员会建议引进对学校监督的新系统。之后“国家教育政策”建议将检查和监督系统转变成一个学术支持系统。自1986年的“国家教育政策”开始，印度已有若干举措来改进现有的教师评估系统。指导监管人员的具体项目由国家和邦一级机构定期实施，提出了采取自我评估、教育官员评估、村级委员会评估的初等教育教师评估模式。
目前，在各邦中，参与教师教学有效性监控的人员主要有校长、资源中心工作人员、政府官员、初等学校管理委员会。校长被要求正式监控教师每一天的课堂工作；乡资源中心工作人员也需到校寻访，考察教师并给他们提供反馈。虽然这些系统正式存在，但在现实中，执行力度很弱。[11]经常是教育管理部门的其他官员随机来学校检查，只关注数据和行政管理问题，而不考察课堂教学效果。
二、印度初等教育教师质量监控政策的影响
（一）教师质量得到一定程度的改善
1.教师学历资格结构得到改善
从2011年至2016年的5年里，初等教育教师的学历资格呈现稳步增长的趋势。初等教育中本科教育以下的教师比例从2011-2012年度[12]的37.12%降到2015-2016年度[13]的26.14%，其中高中学历的教师比例为17.68%，初中学历教师比例为7.34%；具有本科学历的教师比例从2011-2012年度的38.91%增长到2015-2016年度的42.04%；研究生以上学历在这一段时间内也从23.33%增长到31.69%。
2.教师专业资格有所提升
从2011-2012年度到2015-2016年度，不论是普通教师还是合同教师，教师专业资格的比例都有所提升。具有专业资格的普通教师的比例2011-2012年度[14]是79.58%，2012-2013年度[15]有所降低为78.58%，而在2013-2014年度、[16]2014-2015年度、[17]2015-2016年度[18]不断提升，分别为80.06%、81.14%、82.41%，近五年普通教师的专业资格增长了3%左右；从2011-2012年度至2015-2016年度合同教师的专业资格比例分别为62.02%、54.01%、55.55%、65.84%、67.02%，近五年合同教师的专业资格增长了5%。
（二）教师培养培训机构运行效果与预期目标存在差距
在全国范围内不同地区的交流中，新教育政策改革委员会（TheCommitteeforEvolutionoftheNeweducaitonPolicy）多次获悉关于教育学士课程质量较差的信息，为期一年的项目不能使教师充分掌握学科知识以及教学技能。多年来，教育学士学位可以通过函授课程获得，大多数其他学院提供的教育学士项目的质量远未达到人们的满意程度。虽然邦政府和教师教育国家委员会支持这类院校的发展，但这些院校不注重培养培训质量，看起来更像兜售文凭的商店。[19]
初等教育教师培训学院的条件也不是很乐观。多年以来，这类培训机构的准入资格是10年级水平即可通过审核，经过一年的文凭培训之后，这些教师就能够教授7年级甚至8年级。到目前为止，初等教育学校教师的准入资格仅仅是接受过12年教育，本科毕业的教师一般则被安排到高级小学任教。[20]初等教育快速扩招以及对教师的需求导致了低于标准的文凭学院的快速成长，许多被这些学院认证的教师成为初等教育学校的教师。
因忽视教师教育在初等教育阶段已经付出了沉重的代价。自20世纪70、80年代至今的三、四十年，学校已经聘用了低学术水平、职前培训不足的教师。直到最近采取了一些激进的、甚至不受欢迎的措施来提高教师教育和教师的质量。在《儿童免费接受义务教育的权利行动》中制定了将本科毕业作为高级小学部分教师的准入资格；教师教育国家委员会规定了必须要完成的两年教育学士课程。
（三）合同教师的大量招聘影响了师资队伍的质量与稳定
在有些邦，合同教师的主要职责是支持普通教师或承担具体教学工作，但薪水却很低，这使得政府能够以较低成本，在无需等待扩大教师教育能力的情况下，维持教师队伍人数，许多邦政府越来越多地招聘合同教师。在过去的二十年里，大量的合同教师被引入教育系统，从近五年的数据可以明显地看出这种趋势，印度初等教育阶段合同教师，在2011-2012年度的总数为813005人；[21]2012-2013年度、2013-2014年度有所下降，分别为538579人、[22]508312人；[23]但2014-2015年度却激增到1119655人，[24]2015-2016年度虽然有所下降，但总数仍然很高，达到1064215人。[25]
由于合同教师的特殊身份，从理论上讲这些教师轻易不会与学校起纠纷，所以这些非正式教师承担的责任通常都远远超过最初的合同要求。这种薪水低而且还没有太多工作保障的就业方式几乎是没有激励作用的，这就导致了合同教师去寻求更多薪水和正式身份的工作。[26]聘用不合格人员作为教师的现象不仅扰乱了师资队伍的稳定，增加了教师管理规范的复杂性，而且容易失去人们对教师信任。
（四）缺乏配套激励机制的初等教育师资初始配置存在向城性特征
在过去的十年里，降低师生比已经成为印度政府的一项主要政策目标。在初等教育普及计划激励方案里，师生比的规定是40：1，2009年修订后师生比降到30：1。从目前的统计数量分析来看，国家层面的目标已经实现。2012年以来，全国初等教育系统中的师生比一直呈稳定下降趋势。2011-2012年度、2012-2013年度、2013-2014年度、2014-2015年度、2015-2016年度的总体师生比分别为：29.76：1，[27]27：1，[28]26：1，[29]25：1，[30]24：1。[31]
虽然全国的师生比逐年下降，但这些平均数据掩盖了学校教师分配不公平现象，尤其是初等教育师资初始分配存在的向城性特征。在印度，初始分配后的教师薪酬结构不能有效地激励教师去农村地区。对于那些申请教师资格的人来说，到农村地区或者偏远地区就职意味着他们只能得到很低的住房租金补贴，没有城市补偿津贴还不得不每年从自己的口袋里拿出钱来用于到学校的交通等方面的额外费用。[32]所以，他们中的大多数人不愿意到农村或困难的地区，正因为如此，初始配置对这些教师来说是一件十分重要的事情，他们会想尽一切办法获得他们想要的岗位。[33]2015-2016年度的统计数据可以看出初等教育师资配置存在城乡较大差距，城市地区新增加教师65641人，[34]而农村地区增加的人数只有48110人。[35]
三、印度初等教育教师质量监控政策问题的经验与启示
（一）监控政策要有明确的要求与指标，确保教师质量监控的方向与效率
教师质量监控效果如何很大程度上取决于监控政策中对教师质量的要求和指标的规定。这些要求与指标确立得是否合理直接影响到监控指标的有效性和可靠性。印度很多邦在教师在职培训方面没有有效的政策，几乎所有的在职培训都是由中央赞助的初等教育普及计划和中等教育普及计划资助实施，因为缺少对初等教育教师实际专业发展需求的了解与评估，导致在职培训的效果并不理想。因此，不论是国家层面还是基层，教师质量监控政策都应该有明确的要求与指标，这种要求与指标应该随着社会和教育的发展不断更新以适合新的需要。国家层面制定的要求与指标应该作为绝对指标，确保监控的方向正确，基层部门要以国家的绝对指标为依据，结合当地的教育与师资实际需求制定相对的要求与指标，但这种相对性的要求与指标的确定必须坚持教师质量底线，不能低于最低标准，避免教师质量标准的空泛性。
（二）监控政策实施过程需严格与透明，确保教师质量监控结果的客观与公正
严格与透明的监控过程能保证多方面利益主体对政策实施结果的有效监控。在这一过程中，教师质量的各个方面能有效地通过相关信息与数据表现出来，同时也可以减少人们对监控结果的猜忌与怀疑，增强人们对这一政策及政府部门的信任度。跨邦进行教师招聘、分配和调转在印度是一个相对特别的过程，在有些邦这些工作经常受到政治影响，导致教师在教学技能养成、教学兴趣提升方面的动力受到严重影响。但在个别邦，如卡纳塔卡邦和泰米尔纳德邦（TamilNadu），招聘和调转工作采用成熟的软件和管理信息系统在网上进行，这种透明的方式避免了在其他邦出现的腐败现象。在义务教育阶段，教师入职与招聘、专业发展等方面政策的实施过程应该严格按照要求与指标进行监控，同时通过网络、媒体等各种方式将各种政策实施的目标、过程、结果等实时公布出来，让更多的人参与监控，确保监控结果的客观公正。这种监控不仅可以确保优秀师资进入义务教育系统并能有效提升教师质量，同时还可以充分发挥监督的约束力，有效地防范和消除腐败现象。
（三）监控政策反馈信息交流渠道畅通，确保教师质量监控运行的持续与有效
教师质量监控政策的持续与有效离不开畅通的反馈信息交流渠道。义务教育阶段的教师质量监控政策的完整运行包括反馈信息的交流。印度政府一直关注教师的教学有效性问题。但在有些邦却缺少对教师的绩效评价，学校在各种活动评价中经常缺位。[36]作为最直接的教师质量信息来源被忽略掉了。义务教育阶段的教师质量监控政策实施过程中，可以从不同层面邀请各种利益相关者参与对监控政策运行效果的评估与反馈，从而保证多维度、多渠道获得反馈信息；可以创设条件保障反馈信息交流渠道畅通，尽量缩短反馈时间，及时获得有效的信息；相关管理部门可以根据反馈信息对监控政策进行调控或偏差的预防，使之不断地处于最佳运行状态，形成良性的周期循环，以确保教师质量监控政策运行的持续与有效。
