国际初等教育政策改革和发展的一个核心价值取向是促进初等教育自身及其与整个教育体系的和谐发展，促进人与社会尤其是儿童自身的和谐发展。这种“基于和谐”的价值取向，对我国现阶段初等教育政策的制定和完善，以及和谐教育理论与实践的探索，具有重要的借鉴意义。
一、初等教育发展与投入政策的优先趋向
从教育现代化历程看，各国教育虽然都有一个重心上移和后移的发展过程，但初等教育一直居于优先发展的地位。例如，日本早在明治维新初期就确立了“抓两头、带中间”的教育发展战略一首先发展初等教育和高等教育。战后日本继续把教育发展重点放在初等教育，即使在九年义务教育目标实现后相应提高其他层次教育投入的情况下，义务教育仍占学校教育投资的50%，其中，初等教育占27%。11989年日本教育经费总支出1690.1亿曰元，初等教育占31.7%，初中教育、高中教育、特殊教育、高等教育、成人教育分别占19.5%、15.6%、2.7%、11.7%、7.6%，教育行政占10%。就各国整体情况看，世界各类型国家三级教育生均教育经费比例如下：
联合国教科文组织在考察各国教育政策的基础上，提出应把公共教育投资重点放在基础教育上。根据世界银行的建议，国际21世纪教育委员会在《教育一财富蕴藏其中》中提出以下政策原则:
•保证所有儿童有机会接受高质量的初等教育，在教育公共开支方面，各国应绝对优先于这一级教育。
•在所有儿童均有机会接受高质量的初等教育之后，应把扩大接受普通中等教育(先是初中，然后是各级中等教育)的机会作为第二位目标。
初等教育政策这一价值定位，建立在一个重要结论的基础上，即第一级教育投入的回报率常常高于第二级和第三级教育。研究分析，根据地区不同，发展中国家初等教育、中等教育和高等教育投入的社会回报率，分别在17.9%〜24.3%、12.8%〜18.2%和11.2%〜12.3%之间;经合组织国家这三个层次教育投入的社会回报率分别为14.4%、10.2%和8.7%。由此看来，优先发展和投入政策是促进初等教育与整个教育体系和谐发展的重要保证，在纵向上反映了“基于和谐”的国际初等教育政策的价值取向。
我国改革开放之初，邓小平同志就提出要大力发展科学和教育，并明确要“从小学抓起”。此后，随着普及九年义务教育的推进，初等教育发展实现了历史性跨越。但初等教育作为公共教育投资的重点、优先地位没有得到应有的体现和保障。2000年我国三级教育生均经费指数相比为1:2:17,这与国际上优先投入初等教育的政策取向不相适应。初等教育作为典型的公共产品，是维系教育公平和社会公平的基石，国家应下大决心把初等教育放在优先发展的地位上。
二、初等教育机会与资源配置政策的均衡取向
从历史来看，19世纪后半期至20世纪40年代，双轨制因不能适应生产发展和社会结构变化的需要而开始打破壁垒，走向并轨。法、德等国家建立“统一学校”、“基础学校”，中小学逐步发展成为由国家主要投资和统一管理的同一性质的公共教育制度。美国在单轨制体系下建立初等学校，形成国家统一和民主的公共教育体系，由此，初等教育成为整个国民教育体系最基础的一环，实现了教育机会的起点平等。60年代，教育进入大发展、大改革时期，促进教育机会均等成为初等教育政策的核心价值。以美国为例，1965年开始实施的《初等和中等教育法案》，主要针对贫穷阶层，为公立与私立学校提供联邦经费，注重初等教育机会的起点均等。这项法案先后历经了8次重新认定。1994年克林顿政府通过了《改进美国的学校法案》，进一步改变过去政策上的狭隘与单一，加强系统内各种资源的协调，鼓励综合、系统的学校改革;提高教师教学水平，促进专业发展以适应教育的高标准要求;强调绩效责任;协调资源使教育面向全体儿童。小布什上任后对《初等和中等教育法案》再次重新认定，确立了四条原则：提高绩效;増强灵活性和地方控制;扩大家长的选择权;改进教师教学，使之更加有效。[7]透过该法案重新认定的历程可以看出，美国初等教育政策越来越趋向于教育过程和结果的机会均等。同样，联合国教科文组织及其他国际组织的教育政策也把初等教育发展均衡化作为核心目标之一。1990年世界全民教育大会庄严提出，全民教育最终目标是“每一个人一一儿童、青年和成人一一都应获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会”，要求在2000年前实现包括普及初等教育在内的“全民教育”目标。初等教育要面向所有儿童，努力满足所有人的“基本学习需要”，追求教育过程和结果的平等。
中国初等教育从建立现代学制一开始就实行单轨制，但这种单轨制一直建立在经济不发达且不均衡的社会基础之上。研究显示，我国地区间初等教育生均事业费的绝对差异逐年拉大，两极分化现象十分严重。1993年全国小学生均事业费的省际标准差为134.74元，到2002年达到1，049.61元。地区间初等教育生均事业费的相对差异也増速显著，与国际趋势相悖。1993年我国地区间小学生均事业费和人均GDP的离散度均大于0.5,到2002年达到了0.95左右，地区间的教育和经济不均衡进一步加剧。
初等教育机会和资源配置的均衡化，是从横向维度体现出“基于和谐”的政策趋向，促进初等教育自身结构的和谐发展。近年来，党和政府己把促进教育均衡化发展作为一项重要的教育政策。我们应当积极顺应国际趋势，在推行教育均衡化发展的过程中，进一步促进起点平等，建立初等教育办学条件和质量的国家基准，努力实现初等教育从经费投入到设备、师资、学校绩效、教育质量以及教育机会的均衡化，满足所有儿童和社会成员的“基本学习需要”。这是统筹城乡、地区、不同人群教育及社会和谐发展的一道底线。
三、初等教育管理与体制政策的民主取向
西方国家初等教育最早由教会和慈善组织把持。18、9世纪，初等教育逐步实现国家化，1881年法国颁布著名的《费里法》提出国民教育“义务、免费、世俗化”三原则;1899年英国议会通过法令，第一次实现了国家对初、中等教育的统一管理。20世纪60年代，教育民主化运动的勃兴，初等教育政策逐步由国家最高权力机构自上而下的权威颁布，转向由国家、地方当局、学校、教师、家长和学生的共同参与制定。
进入20世纪80年代，公立学校管理权限即学校办学自主权日益扩大，初等教育进一步除去早期的“强制”色彩，更加突出国家的保障职能和学生及其家长的民主权利，其他利益相关者也进一步加大对初等教育政策的参与力度，改变由于权力过于集中而造成学校缺乏生气和质量下降的局面。如20世纪80年代，美国各州推出“特许学校”、“租赁学校”、“私人承包学校”、“家庭学校”等，通过鼓励家长和学生自由择校，以及教师组织、社区组织的积极参与，促进学校竞争，加强绩效责任。20世纪80年代以后，英国家长择校的权利也逐步扩大。[9]《1980年教育法》在国家层面正式确立家长在公立学校系统内进行选择的权利，《1988年教育改革法》、《1991年家长宪章》、《1993年教育法》、《1994年家长宪章》、《1996年教育法》、《1997年学校教育法》等进一步扩大家长的择校权利。同时，随着校本管理的兴起，学校作为主要决策主体进一步确立了自己的办学理想和宗旨，以一套共有的期望、信念和价值来指引学校成员的工作方向和教育活动。教育管理与体制政策的民主趋向，促进办学者、管理者与家长、社会等其他方面的决策分享，为初等教育及小学儿童和谐发展创造必要的体制环境。
20世纪90年代中国开始积极推进全民教育。联合国驻华机构《中国实施千年发展目标进展情况》报告称，中国小学净入学率从1990年96.3!升到2002年98.6"，己提前实现普及初等教育的千年发展目标。[10]在普及初等教育，实现基本的教育平等的基础上，如何进一步促进初等教育管理体制和决策的民主化，中国也开始迈出步伐。目前，基础教育课程建立了三级课程管理体制，増加地方课程、校本课程，体现了学生、家长、社区等方面的决策参与。而在初等教育入学方面，国家采取“就近免试入学”的政策，这与发达国家鼓励选择的政策相歧。本文赞成我国现阶段应审慎对待择校，至少在近若干年内还应该坚持就近入学的政策主张，[11]以进一步强化初等教育的政府职能，促进初等教育均衡发展和教育平等。但如何进一步确立学习者在初等教育中的主体地位，尊重儿童的个性差异，保护并实现其平等的学习权益，促进城乡、区域及不同家庭的小学生学业成功的机会均等，还有艰巨的路程要走。
四、初等教育目标与质量政策的人本取向
初等教育最初以培养掌握“3R”知识的熟练劳动者为目的，主要根据政治、经济和文化等社会因素厘定各项政策法规，很少考虑人本身的需要和发展规律。例如，英国在初等教育形成的初期，星期天学校或称主日学校，主要进行宗教和道德教育，结合学习一些粗浅的读写知识。传教士罗伯特•瑞克斯(1781~1811)创办主日学校目的在于，“在早期形成关于义务和纪律的概念”，以拯救灵魂、保护财产和安息日的社会秩序，以及使劳动阶级养成严守时刻、遵守纪律、诚实、顺从和自制等习性。[12]现代国家建立后，初等教育同样以政治、经济和文化需要为出发点。例如，法国1791年宪法中规定，初等教育是使儿童明白新时代国民应尽的义务，个人行为应遵循的准则，并授予初步的文化知识，使之成为有用的公民。
进入20世纪，初等教育不再是一种培养劳动者和合格公民的结业教育，而是整个教育系统的基础。50、60年代以来，对人自身的关怀成为一个重要的社会课题，各国教育不断提升人自身的价值，注重儿童身心的发展。终身教育和全民教育的勃兴，也使初等教育作为社会发展和人生发展的重要奠基。此时，“为了每一个儿童的教育和为了社会的教育，为了每一位学生的教育和为国家发展的教育两者存在着协调的可能”。13]从英国学者菲里浦•泰勒对世界各国初等教育目标的比较和归纳来看，初等教育促进儿童智力、体力和道德等方面的全面均衡发展，已成为各国初等教育目标的主体任务和取向。
从实践上看，1986年《第一课一关于美国初等教育的报告》在重组读写算和外语课程的同时，改革社会学科，注重培养儿童的道德品质，激发儿童探索未来的热情，培养儿童民主的价值观、尊重他人、成熟正直的品格和鲜明的个性。1996年日本《关于面向21世纪我国教育的发展方向一让孩子们都有“生存能力”和“轻松宽裕”也提出，初等教育要培养儿童的“生存能力”，包括“确实可靠的学力”、“丰富的人性”、“健康•体力”，形成一种完全人格的整体素质和能力。在2002年的新课程中，日本力求留给学生更多自由发展的空间，创设“儿童梦想基金”、发放“心灵笔记”，通过多样的服务、体验活动，培育心灵丰富的日本人。2003年英国的《优秀教学和愉快教学：小学教育发展策略》提出，愉快学习是每一个学生与生俱来的权利，在保持语文、数学课程重要性的同时，学校应为学生提供丰富有趣的课程，在自愿的基础上让每一个学生都能学习一样乐器。法国规定所有小学必须对学习上遇到困难的学生进行个别辅导，打破年级教学组织形式，把初等教育分成三个学习阶段，按学生的发展水平和学习能力进行小组教学。总之，国际初等教育政策越来越注重社会本位与人本位的价值整合，使儿童精神、道德、文化、心智、身体各方面都得到全面、均衡、自由的发展。
就我国而言，上世纪60年代小学教育确立“双重任务”，即为社会主义建设事业培养劳动后备力量和为高一级学校培养合格的新生。80、0年代，随着初中教育普及，初等教育的选拔和分流功能逐步淡化，培养和发展功能进一步强化。1996年《小学管理规程》(以下简称规程)规定“小学教育要同学前教育和初中阶段教育互相衔接，应在学前教育的基础上，通过实施教育教学活动，使受教育者生动、活泼、主动地发展，为初中阶段教育奠定基础。”《规程》首次明确小学教育由“旧双重任务”向“新双重任务”转变，即不再承担为就业做准备的任务，而是使受教育者生动、活泼、主动地发展和为初中阶段的教育奠定基础。为此，国家出台一系列政策，如《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》、《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》。但在执行过程中，初等教育更多地还是作为初中教育以及人才培养和选拔的预备，存在严重的政策错位和失真现象。党的十六大提出建立比较完善的现代教育体系和终身教育体系，促进人的全面发展。初等教育成为基础教育的基础，如何着眼于儿童自身发展的全面性和可能性，不断提升人自身的价值，成为儿童生命发展的重要奠基。这种价值诉求在《基础教育课程改革纲要(试行)》中得以体现。例如，在课程内容和结构上，《纲要》要求小学阶段以综合课程为主，从儿童认知特点出发，将相关学科知识与儿童生活经验及社会科技进步三者联系整合，旨在发展学生的个性、形成学生健全的人格，培养学生关注生活、社会、人类的人文精神，为小学生终身学习奠定坚实的知识基础、能力基础和人格基础。
概言之，优先、均衡、民主、人本，是国际初等教育政策“基于和谐”的价值目标，又是实现这一目标的路径与归宿。我国应在新的教育体系和政策理念下，进一步改革和完善初等教育政策，促进初等教育自身结构及其与整个教育体系的和谐发展，促进小学儿童自身的和谐发展，使初等教育成为创建和谐教育、构建和谐社会的重要基石。
