摘要：近年来，随着城乡统筹一体化进程的加快，特色优势产业带动战略特别是设施农业的发展，已成为全区发展现代农业的一个新亮点，随着这一战略的实施.土地承包经营权流转也日益成为农村产业结构调整的重要内容之一。因此如何在土地流转中能够既有利于土地的合理利用和优化配置.又能够切实保障农民的合法权利不受损害，已成为各级政府及农村基层组织需要解决和研究的重要课题。
关键词：土地承包；流转；调研
海州区辖三镇一乡四个街道办事处和一个省级开发区，拥有60个行政村，现有土地面积22.8万亩，耕地面积17万亩，农业人口3.8万户共14.2万人，家庭承包经营的农户7800户；农村集体耕地6.7万亩，其中农村家庭经营承包的耕地6.1万亩。目前，全区已建成乡镇土地流转服务中心5个，现有55个村级土地流转信贷员。目前全区土地流转累计1.2万亩，其中今年流转土地4200亩。海州区积极引导农民进行农村土地承包经营权流转，极大地促进了农业结构调整和规模连片经营。其中，农村土地承包经营权流转取得了很好的成效。其主要特点如下：
1、海州区农村土地承包经营权流转现状与特点
1.1 土地流转数量逐步增加，速度加快。随着国家一系列惠农政策的贯彻落实、劳务经济的快速兴起，农村家庭承包经营的土地流转数量逐步增加。2001年开始出现零星、口头式的流转。
1.2 流转形式多样化。目前，海州区农村土地承包经营权流转主要以反租倒包、折价入股、土地入社等形式为主。其中反租倒包是农村土地流转的主要形式。2008年全区农村土地反租倒包达到2200亩。
1.3 土地流转促进了农业产业结构调整。近几年随着一批农业项目的引进，以及农村劳动力转移和合作社的大量涌现，农村土地转出需求和土地转入需求的增加，促进了农业产业结构调整。
1.4 土地流转实现了农业增效、农民增收。土地流转后发展高效农业的每亩收入少则3000元，约是种粮收入的2倍以上，多则如大穆礼品瓜达到8000元，约是种粮收入的5倍以上，从土地解放出来的农民打工年人均收入15000元。而现在农民种粮每亩收入才是1590元（含投资成本）。
1.5 农户以合作社为依托进行土地流转或土地入股的模式悄然兴起。比较典型的是魏口村连云港农强食用菌专业合作社、大屯村海州区新坝镇养鹅协会、小荡村海州区源鑫蔬菜种植专业合作社、大穆村泊洋蔬菜水果种植专业合作社。
2、农村土地承包经营权流转的经验做法
2.1 政府参与，充分保障农民利益。一是在土地流转过程中，政府担当了中介服务这样一个角色，农民感到有政府在为他们“兜底”，消除了他们的顾虑，从而使他们大胆放心地将土地流转出去。二是早在农村发展高效规模农业之初，就组织部分种植大户到高淳、夏邑等地区学习先进的管理模式，体验流转土地发展高效规模农业带来的好处，回来后，再通过他们的现身说法，极大地提高了当地农民流转土地的积极性。
2.2 土地流转与农业项目招引和农业产业结构调整挂钩。近年来，围绕全区初步形成的蔬菜、瓜果、花卉苗木、观光休闲等特色产业，加大农业招商力度，引进和培育了金辉农业公司的投资2000万元的生态休闲农业项目、台资荟鸿农业有限公司投资5000万元年加工10万吨秸秆饲料项目、占地1000亩的魏口食用菌示范项目、以及亩效益在8000元以上的大穆礼品瓜项目等，构建了“一横两纵π型”农业产业格局，实现了土地流转助调整，结构调整促流转的互利共生。
2.3 创新土地租金同大米等实物价格增长挂钩的动态机制。土地流转租金，全部同粮食市场行情相挂钩。即当粮食最低收购价低于协议租金时，农民可按协议租金，拿到土地流转费用，而当粮食最低收购价高于协议租金时，农民可按粮食最低收购价，拿到土地流转费用。通过这种方式，无论粮食市场行情怎样波动，都可以保证参与土地流转的农民获得稳定的收益。
3、农村土地承包经营权流转存在的主要问题
3.1 与周边地区相比，土地流转规模偏小，流转效果不明显。原因主要有三点：一是农业易受自然和市场双重影响，风险大，加之有些规模经营主体实力不强，造成农业经济效益不稳定，对进一步流转土地，形成规模效应产生了不利影响。最为典型是几年前引进的圣芝农产品加工企业，至今仍没有投产达效，不但对带动周围农户种植经济作物没有起到作用，而且有时拖欠农民的土地流转租金。二是虽然通过近几年的努力，塑造了像魏口食用菌示范园、沙杭王付农业科技示范园等几个发展高效规模农业的典型，但这些典型的带动示范能力不强，加之当地农民由于思想、能力、资金等诸多因素，还停留在靠招引来农业项目后才流转土地的阶段。三是以前不规范流转的遗留问题也影响了土地流转。有技术的农民外出打工，将自家不种的地交给亲戚种，当这片地要流转发展高效规模农业时，他们要分土地流转租金，而原来种他们地的亲戚由于利益的减少，就不愿流转土地。
3.2 流转的市场化程度还不高。一是目前承担农村土地流转职能的部门主要是镇级农业技术服务中心，该单位性质属于自收自支事业单位，近年来由于国家政策调整，基层农业技术服务中心逐步取消一些收费，造成农业技术服务中心经营收入下降，出现工作运转、工资待遇发放等困难，土地流转服务和管理水平跟不上农村土地流转的需要。二是目前还没有形成统一规范的土地流转市场，缺少土地流转的中介服务组织，土地流转信息传播渠道不畅，在很大程度上延缓了土地流转的进程。
4、对海州区农村土地承包经营权流转的启示
4.1 把握政策界限，积极稳妥推进农村土地承包经营权流转工作。农村土地流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面广，政策性强，一定要慎重对待。一是搞好农村土地确权、登记、颁证工作，这是土地承包经营权流转的基本前提和基础。二是土地流转必须始终坚持“依法、自愿、有偿”的原则，土地流转的主体是农户而非集体组织。三是农村土地流转必须从当地实际出发，讲究实效，不搞一刀切和形式主义，不得采取强制措施，在充分尊重农民意愿的基础上，要因地制宜，因村制宜，选择合适的土地流转方式，确定合理的流转期限。
4.2 开展土地承包经营权流转服务。借鉴外地开展土地流转的先进经验，在区里成立农村土地流转指导办公
室，负责制定农村土地流转发展规划和激励政策，鉴证50亩以上规模流转合同，调处农村土地流转矛盾，指导并督查考核农村土地流转工作。镇建立农村土地流转服务中心，主要负责建立土地流转档案；发布土地流转供求信息，提供流转洽谈场所，促成流转双方达成流转意向；按规定帮助办理有关流转手续，做好合同鉴证；监督和管理农村土地流转全过程，及时调处土地流转纠纷。
4.3 创新土地承包经营权流转模式。目前我区农村土地承包经营权流转方式主要是反租倒包，从我区农村土地流转实践看，一是可以采取成立土地股份合作社模式，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式，这种土地“股份+合作”流转模式的运作、管理、经营和分配机制主要有五大特点：其一，农户以土地承包经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。其二，合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。其三，合作社挂靠龙头企业进行生产经营。其四，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，首先支付社员土地保底收益，按当年盈余的10%提取公积公益金，10%提取风险金，80%按股进行二次分红，公积公益金用于扩大服务能力或弥补亏损、发展合作社事业和社员福利事业；风险金用于合作社生产、营销遭遇重大经济损失时的补贴。其五，经营风险可以考虑以下两种办法化解：（1）参照《破产法》，当合作社出现经营风险时，农民入股的土地不列入清算范围；（2）二是农民的分红比率可降低，但不承担经营风险。二是可以采取预流转模式。所谓预流转，就是由村组与土地承包农户预先签订流转意向协议，并向农户预付一定数额的订金。在未正式流转前仍由原承包户种植经营，当有项目进入时及时将土地流出，实现土地规模经营。三是可以采取联合开发（能人代耕）模式。即由农户和业主共担风险，农户出土地，业主出资金和技术，搞联合开发。前5年农户不要收益，若联合开发成功，从第6年开始按“农户与业主2：8”分红；若不成功，双方互不补偿。四是可以采取公司承包模式。农户将土地交给公司（业主），由业主经营管理，投产后的效益按“农户与业主3：7”的比例分配，20年后土地归还农民，业主投入的硬件设施设备归农户所有。五是可以采取业主带动模式。主要针对花卉苗木的连片规模种植，由种植大户投入种苗、技术和前期资金，包技术、包种苗、包成活率，四年后农户按一定价格再付钱给业主。
4.4 加强对土地承包经营权流转的指导。针对基层工作人员不十分了解土地流转政策、操作程序等突出问题，由区农经部门牵头，举办土地流转的知识培训班，提高镇村相关人员的业务水平，更好的为发展生态高效外向农业服务。
