一、镇江市农村土地流转信托产品推进情况
自2013年11月以来，“北京信托·金色田野土地信托 1-5号”、“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托”先后落地镇江，两单土地流转信托产品受托土地共计11678.46亩，计划融资约10.5亿元。截止2014年7月，北京信托·金色田野土地信托 1-5号首批信托资金5.4亿元已陆续进入资金托管银行。
（一）北京信托·金色田野土地信托 1-5号。2013年12月，北京国际信托公司（以下简称“北京信托”）宣布在镇江句容市后白镇五个行政村成立北京信托·金色田野土地信托 1-5 号五只土地信托（下称“金色田野系列”），受托土地规模为9928.46 亩，计划融资9.8亿元，信托无固定期限，但不低于15年，募集资金主要用于农地的后续开发。不同于其他土地信托将土地租赁给单一专业种植单位的做法，金色田野系列土地信托创造了“先集中再分散”模式，最终目的是实现土地面向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业的多元化流转，有助于打破“进城则失地，失地则失业”的城镇化怪圈。
该土地流转信托项目的具体操作模式如下：
第一步：设立财产权信托
1、成立土地股份合作社。以村民自愿为原则，经村民代表大会表决，后白镇各行政村村民以其享有的农村土地承包经营权作为出资入股成立土地股份合作社。农户将其各自享有的农村土地承包经营权依法流转至本行政村的土地股份合作社，土地股份合作社在句容市农委登记备案后取得相应的土地权利证书并依法享有土地承包经营权。
2、设立财产权信托。各行政村土地股份合作社就设立土地流转财产权信托召开成员大会，经民主决议，由各行政村土地股份合作社作为委托人、北京信托作为受托人发起设立土地流转财产权信托，各行政村土地股份合作社、村民作为土地信托的受益人。同时，由发证机构在相应的土地权利证书作记载或备注登记。
3、标的农地的管理运营。北京信托作为受托人按照委托人的指令，对信托财产（即9928.46 亩农村土地承包经营权）进行管理，管理内容包括信托财产运用方式、经营方的选择及更换等。目前北京信托已经把标的农地租赁给句容福源农业旅游发展有限公司（以下简称“句容福源公司”）开发、经营。句容福源公司将围绕标的农地开展农地平整与增肥、农田水利设施建设、农产品物流基地及销售网络建设、现代农业开发及技术推广服务等，为农业生产创造基础条件。在此基础上，句容福源公司除自身经营外，还适时将整理完毕的农地流转至专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等多元化的农业生产主体，这些主体可以根据其种植优势及种植意愿开展具体的农业生产活动。
第二步：设立集合资金信托计划
为了解决句容福源公司在开展土地运营各个阶段的资金问题，北京信托通过发行“北京信托·福地1号集合资金信托计划”募集资金向句容福源公司提供信托资金贷款。该信托贷款期限为8年，前两年信托资金成本以募集资金利率为基准通过协议确定，以后贷款利率于第2、4、6年的第5个月协商确定随后两年的贷款利率。还款来源主要为句容福源公司对标的农地的经营收益，同时由句容市新农村发展实业有限公司及江苏句容福地生态科技有限公司以1600余亩国有土地使用权向北京信托提供抵押担保，句容福地公司同时提供连带责任保证担保。
第三步：收益来源及分配
句容福源公司的收益主要来源于对标的农地运营，并以获得的收益来支付地租、偿还信托贷款本金和利息等。土地股份合作社依据取得的信托收益权享有信托利益。而农户则按照在土地股份合作社所占股份比例，按年收取地租（约600元/亩），地租每三年按照国家稻谷收购保护价上调而同比例上调，地租每年年底一次性划入农户账户。除按年收取地租外，不愿意外出务工的农户还可以被农业公司返聘，成为农业工人，获得务工收入（每天约80元左右）。
（二）中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托。2014年7月，中建投信托与江苏省镇江新区丁岗镇集体资产经营管理中心、镇江森禾花卉园艺有限公司签署三方框架协议，中建投信托首单农村土地流转信托——“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托”正式宣告落地镇江。该项目受托土地规模为1750 亩，首期计划融资不低于1000万元，信托期限为15年，募集资金主要用于“镇江森禾现代高科技花卉苗木生产示范基地”后续开发。
该土地流转信托项目具体操作模式为：
第一步：设立财产权信托
1、成立土地股份合作社。与句容后白镇类似，为支持土地流转信托项目顺利推进，丁岗镇各行政村村民也遵循类似流程先后成立土地股份合作社，并将农村土地承包经营权流转至合作社。
2、土地发包至镇集体资产经营管理中心。各行政村土地股份合作社将集中的农村土地承包经营权发包给当地镇政府成立的集体资产经营管理中心——镇江新区丁岗镇集体资产经营管理中心运营。镇江新区丁岗镇集体资产经营管理中心按年向农户支付农地租金。
3、设立财产权信托。镇江新区丁岗镇集体资产经营管理中心将其所持有的农村土地承包经营权以设立财产权信托的方式委托给中建投信托。中建投信托设立“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托”，并作为受托人将上述农地经营权出租给镇江森禾花卉园艺有限公司用于设计和实施“镇江森禾现代高科技花卉苗木生产示范基地项目”，以此推动农地的增值，并以获得的信托利益向丁岗资产经营管理中心进行分配。
第二步：成立资金信托
为支持该项目的后续开发，中建投信托通过发行专项集合资金信托计划，为镇江森禾花卉园艺有限公司“花卉苗木项目”募集资金。还款来源主要为花卉苗木项目经营收益，并以镇江森禾花卉园艺有限公司的部分股权提供反担保。
第三步：信托利益的分配
中建投信托于每年7月1日向丁岗集体资产经营管理中心分配信托利益，即标的农
地的租金收入。信托成立后前两年农地租金收入为850元/亩/年，自信托设立第三年起每年的农地租金根据国家公布的江苏省稻谷收购保护价的涨幅乘以850元/亩/年进行增值确认。除按年获取地租，农户还可选择外出或就近务工，或者到镇江森禾花卉苗木基地打工获取劳务收入。
尽管“北京信托·金色田野土地信托 1-5 号”与“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转信托”在土地信托设立、收益来源与分配、信托土地后续经营等方面均有不同，比如北京信托模式是由农户组成的土地股份合作社负责土地信托的设立与收益分配，信托土地后续经营则在句容福源承租的基础上再分包给当地的专业大户、家庭农场等新型农业经营主体，实现了土地“先集中再分散”多元流动。而中建投信托模式无论是设立还是收益分配，均由镇江新区丁岗镇集体资产经营管理中心代为履行，信托土地全部承租给镇江森禾花卉园艺有限公司一家经营。但无论哪种模式，通过土地信托这一平台均实现了农业产融结合，提升了土地使用效率，推动了农业产业升级，同时也为农民获得更多的财产性权利提供了保障。
二、农村土地流转信托主要作用
（一）为农村土地承包经营权融资开创了新的模式。长期以来由于农业投资风险高、波动大、周期长、回报低，传统的投资者缺乏兴趣不愿投资，而现行《物权法》、《担保法》又规定耕地、宅基地等集体所有的农村土地承包经营权（宅基地使用权）不得抵押，使得农村土地承包经营权与农房抵押贷款等信贷产品创新缺乏必要的法律依据。而土地流转信托在坚持土地所有权和承包经营权不变的前提下，将农村土地承包经营权作为信托财产设立土地流转信托，并以财产权信托为基础发行专项集合资金信托计划支持农业发展，有效整合了社会资源，实现了农村土地资源和金融资本的结合，为现代农业发展提供了长期、稳定的资金来源，突破了农业发展的融资瓶颈，为农村土地承包经营权发挥融资功能开创了新模式。
（二）有利于实现农地的高效利用，提升农地价值。目前我国农村土地碎片化严重，农民种植规模小、标准化程度低、技术水平低，土地使用效率低下，农地价值未得到充分发掘。而现代农业高投入、高产出、高风险的“三高”特点，不仅使得单个农户无力负担道路、水利等基础设施的建设投入以及农地综合开发及整治投入等，即使是家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体受资金投入、回报周期等因素影响也缺乏对流转农地进行长远规划及开发愿望。但是利用信托的资源整合平台，则有利于实现农地的高效利用，提升农地价值。以镇江两单农村土地流转信托产品为例，一方面农业经营公司，如句容福源公司、镇江森禾花卉等在较短时间内获得了大面积、长期限的承包地，这不仅降低了两个公司获取土地的成本，而且增强了其进行长期投资的信心；另一方面，北京信托、中建投信托又以设立集合资金信托计划的方式分别为句容福源公司、镇江森禾花卉提供了长期、稳定的资金支持，帮助其对原有土地的进行整体规划、重新归集整理与开发，推动了土地资源合理再配置，提升了单位面积土地效益与价值，实现了农地增值。
（三）有利于推动农业集约化、规模化经营，提升农业效益。现代农业发展的根本出路在于实现规模化、集约化生产经营。以土地流转信托产品为平台，信托公司、农业经营公司等专业选手的介入解决了长期以来困扰中国农业发展的土地集约利用率低、单位面积及人均生产力水平低等问题，使得农地集约化、规模化生产经营成为现实。通过土地信托，大片经营权高度分散的农地被整理成为了规整、高标准的万亩良田，农业经营公司在信托公司长期、稳定的资金支持下，通过引入先进农业技术和现代化农业经营理念，可以开展规模化、集约化的经营种植，为提升农业生产力、提升农业效益提供重要保障。如镇江两单农村土地流转信托产品流转土地总计达1.2万余亩，期限最低为15年，为农业集约化、规模化经营提供了基本条件。同时，以“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托”为例，1750亩花卉苗木项目建成后，将形成年产花卉和盆栽苗木3000万株，绿化乔木10万株的生产基地。根据测算，每亩效益可增至1万-1.5万元，而依靠过去一户几亩地的耕作方式，每亩地效益不到1000元，农业效益得到极大提升。
（四）有利于农民获得基于农村土地承包经营权的更多收益。从镇江实践来看，无论是北京信托模式还是中建投信托模式，利用信托的资源整合平台以及各方的专业优势，通过对原有土地进行重新归集整理与开发，土地承包权、使用权和收益权相互分离，土地资源得到合理再配置，农民既有的单位面积土地的效益及财产的价值得到提升，有利于农民获得基于农村土地承包经营权的更多收益。在农村土地信托化的过程中，农户不仅转移了农业经营损失风险，获取了稳定的土地租金，而且还可以享受土地增值所带来的更多财产性权利。比如镇江新区丁岗镇的农户通过土地流转，在保留农民身份不变前提下，除了可以获得每年850元/亩的地租外，还可以按照不同年龄段从土地增值中获取大约450元/人/月的生活补贴，对于住房则按照“拆一还一”的标准，为农户提供了安置房及部分现金补贴，农民生活水平得到了很大提升。此外，北京信托及中建投信托在镇江辖内设立的两笔农村土地流转信托产品均引入了土地股份合作社制度，使农户土地承包经营权实现了股份化。若未来农民手中的股权凭证（信托收益权凭证）能够上市流转，农民手中土地承包经营权的价值将进一步得到发掘、提升。
三、当前制约农村土地流转信托大规模推广的因素
（一）社会方面、市场方面还存在一些制约因素。社会方面制约因素。一是全国大多数地区尚未开展农村土地的确权、登记、颁证工作，大多数农民还未取得土地承包经营权证书，一定程度上阻碍了土地承包经营权的流转。镇江两个项目能够顺利推进，很大程度上得益于当地土地确权登记颁证工作推动早，农民普遍已拥有土地承包经营权证。二是农村社会保障制度尚不健全。目前我国农民的主要生活支撑就是农村土地承包经营权和农村宅基地的使用权，前者提供为农民提供了经济来源，后者为农民提供了住房保障。农户参
与土地流转信托后，如何在农民身份不变的情况下保障农户的收入来源、解决农户的住房问题，还需有相关配套政策。
市场方面制约因素。一是信托资金来源问题。由于土地流转信托产品期限普遍较长，需要大量的长期资本投入，而当前国内信托产品中，三年期的信托项目都很少推出，因此类似于土地流转信托项目这样的信托计划如何吸引“耐心资本”的关注还需探索。二是国内还没有统一的信托登记制度，更没有针对投资者的信托收益权转让的成熟市场，因此未来农民土地流转信托收益权的转让、变现、抵押也存在障碍。
（二）土地流转信托产品自身存在一些不足。土地流转信托产品盈利模式尚不明确。从目前各地推出的土地流转信托产品合作模式来看，信托公司均不直接参与标的农地经营，而是将土地转租给第三方专业性的农业经营主体，委托其对标的农地管理运营。若第三方专业性的农业经营主体对租赁土地自行种植经营或可发挥专业化的管理优势、技术优势、产业链优势获取一定的规模效益；若第三方专业性的农业经营主体将土地再次分包，如土地流入方体量不大，规模效益或不明显，信托公司的获利空间亦将相应受限，如何找到能让各方共同获利、具有可复制性的合作模式，仍待进一步观察、探索。
土地流转信托募集资金的使用还需规范。从镇江两单已发行的农村土地流转信托产品来看，设立财产权信托后，为支持标的农地的承租方对土地进行整理开发，推动标的农地的增值，信托公司与信托土地的承租方均协议以信托公司掌握的土地信托资产为基础发行金融产品为土地承租方融资，以使土地承租方获得资金用于暂时支付流转土地租金及土地后续经营开发投入等，还款来源主要为承租方对标的农地经营获取的收益。但从目前各方签订的信托协议来看，虽然签订的协议中规定承租方应将资金专项用于标的农地后续开发，但是信托公司对于承租方如何运用信托资金并未做出具体的规定。此外，考虑到农业生产的高风险性，承租方能否从标的农地经营中获取的稳定收益按时偿还信托计划所募集的资金本息也存在一定风险。
农民土地财产权利的落实还需加强。从国内已推出的土地流转信托产品来看，在农户收益的分配方面，信托计划都存在重“基准收益”轻“浮动收益”的问题。比如镇江的两个信托计划都规定农户在信托存续期内可以按年获取稳定的地租收入，同时也规定土地租金将按照一定的期限（例如每三年）随国家稻谷收购保护价上调而同比例上调。但是两个信托计划并未对农民分享标的农地的经营收入（包括土地的增值收益等）做出明确约定。此外，考虑到土地流转信托设立的期限普遍较长，如“北京信托·金色田野系列”无固定期限，但不低于15年，“中建投·镇江新区·森禾一期土地流转信托”存续期限至2028年。在信托存续期内，土地承租方（农业经营主体）能否战胜农业经营的高风险，找到比个体农民更高效、利润更丰厚的生产领域及方式，在归还信托贷款本息的同时保证农民“基准收益”得到稳定兑付，也存在一定风险。
四、政策建议
（一）加快推进农村土地确权登记颁证工作，逐步健全农村社会保障机制。农村土地确权登记颁证工作是推进土地流转信托的基本前提之一，因此各级地方政府应当稳步推进农村土地承包经营权以及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，为推进土地流转信托提供有关法律政策宣传、流转信息、流转登记、利益关系协调等服务，引导农村土地承包经营权有序流转，避免和减少流转中损害农民权益的现象。同时应深入推进以户籍制度为根基的城乡二元管理制度改革，建立农村养老保险、住房安置、医疗保险、社会救济等保障制度，使离开土地的农民享有可靠的生活保障，为农村土地承包经营权有效流转创造良好的社会条件。
（二）严把农企审查关卡，防止农村土地信托化过程中土地的非农化。首先应严把农企审查关卡。由于土地信托项目良好运行的前提是农业经营公司选择的农业项目能够产生较高利润，能够满足支付农民租金、回报信托计划投资者以及自身业绩需要。因此作为整个信托计划成功的关键，对农业经营公司的选择必须慎之又慎。信托公司在选择标的农地的承租方时，应首选成立时间较长，产业链布局完整，拥有实施大规模农业项目运作专业能力的农业经营公司，从而保障农业经营水平的提升。其次要防止农村土地信托化过程中土地的非农化。通过信托方式将农村分散的农村土地使用权集中于信托平台，有利于发挥信托的内在制度优势和信托公司的综合金融优势，实现农村土地规模化、集约化、资本化运营。但农业是高风险低收益的行业，基于种植粮食的土地流转很难满足投资者收益要求，因此需要在确保农业土地用途不变更的情况下，积极探索、选择高效农业的发展模式，确保农地的生产力能够有效提升。
（三）完善土地流转信托模式，保障出租土地农民权益。首先应优化“财产权信托+资金信托”双信托结构模式。农村土地信托化流转的突出优势在于农户、信托公司、农业经营公司以土地流转项目为平台，实现了农村土地资源与金融资源有效结合。目前双信托模式存在重“财产权信托”轻“资金信托”的问题，因此在推广土地流转信托产品过程中应进一步优化“财产权信托与资金信托”叠加的双信托结构模式，通过“资金信托”为农业实现集约化、产业化经营提供金融支持。其次应突出“基准收益+浮动收益”盈利分享机制，保障出租土地农民权益。如前文所述，目前各地推出的土地流转信托产品盈利分享机制存在重“基准收益”轻“浮动收益”情况，因此在未来推广过程中，应进一步完善土地流转信托产品协议，明确“基准收益+浮动收益”盈利分享机制，让农民真正享受到土地增值、农业增效所带来的收益。
（四）探索推进土地流转信托产品资产证券化工作，完善农村产权交易市场。如前文所述，由于目前国内市场投资者投资短期获益的氛围浓厚，土地流转信托产品难以吸引到长期的“耐心资本”，资金来源存在问题，因此可以探索推进
土地流转信托产品资产证券化工作，帮助信托公司获取长期的、稳定、低成本的资金，以使信托公司在推动长周期业务时拥有更多灵活性和资金储备。同时应完善农村产权交易市场，建立全国统一的信托登记制度，让农民所拥有的信托收益权证能够上市流转、交易、抵押等，让农民真正通过土地流转信托获得基于土地承包经营权的最大利益。
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