论文摘要 近年来，在土地流转研究中，国有土地建立了一套比较完整的流转制度和方式，可以依法流转，然而农村的土地流转还处于起步阶段。流转的理论制度、法律法规、方法等还不完善，流转受到许多限制和制约。如何使集体土地合法有序流转对于提高农地资源配置效率，杜绝不合理流转和土地闲置浪费，保障农村集体权益和农民个人权益等方面具有重要的现实意义。本文从揭示其内涵入手，通过田野调查、观察和文献收集、回顾其变迁、总结其趋势、梳理其方式、揭露其问题、探究其对策，希冀能裨益于现实。
论文关键词 农村土地 承包经营权 土地流转 流转问题
20世纪40年代以来，我国农村经历了三轮重大的土地制度变革，并由此带来了三次巨大的社会革命，重塑了三种不同的农村社会结构。第一轮农地制度变革以“土地革命”的形式，确立了农民土地个人所有制。第二轮农地制度变革进行了世界上第一次社会主义大试验，土地再次从个人集中到了国家、集体，形成了农村土地集体所有制；第三轮农地制度则以“土地承包”的形式，创造了一种中外历史上都没有的土地制度安排——家庭承包责任制，土地再次从集体“回归农民”，形成了多元化的农地产权结构：集体所有，农户承包经营。第三轮农地制度大变革再次将农民——国家控制关系变成了农民——政府互动关系。通过实行家庭承包责任制，农民获得了生产经营自主权。同时，随着改革开放的深入，逐渐解除了人口流动的限制，广大农民获得了更为充分的人身自由支配权。他们从土地走出来，极大地解放了生产力。随着农村青壮年劳动力的大量输出，城市化水平的日益提升，农业生产的规模化、产业化的发展趋势，农村土地承包经营权流转也就成了必然的产物。这样一种流转事关国计民生，其比农民流动更复杂，土地流转还面临着许多问题需要探讨。
所谓农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。
一、制度的演变
到目前为止，农村土地承包经营权流转变迁经历了三个时期：
（一）绝对禁止阶段（1978—1983年）
1982年《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”中发【1982】1号《全国农村工作会谈纪要》规定：“社员承包的土地，不准买卖、不准出租、不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”
（二）法律与政策逐渐放松阶段（1984—1987年）
1984年中共中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》指出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕地或转营他业而要求不包或少包土地的，，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容。”
（三）法律解禁与规范调整阶段（1988—至今）
1988年4月12日“中华人民共和国宪法修正案”，将原宪法第10条第4款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。国发鉴于市场经济的确立和改革开放制度的深入国发【1995】7号》中明确提出：“在坚持土地集体所有不改变土地农业用途前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地”。而后有在一系列的文件中对相关政策进行系统的调整。农业部制定了自2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转作了更为系统的规定。
二、制度发展趋势
从总体上看，农村土地承包经营权流转存在如下趋势：
（一）流转速度存在加快趋势
进入21世纪以来，随着第二、三产业的迅速发展，经济增长势头强劲，带动了农村劳动力的非农就业，从而促进了农村土地的流转加快。同时，法律对农村土地流转的承认与农村土地流转后形成的规模效应往往视为地方官的政绩对流转速度与规模也起到了推波助澜的作用。
（二）流转形式趋于多样化
从各地农村土地流转的形式看，多样化趋势比较明显，既有传统的互换、转包、转让和土地租赁等形式，也有近几年新出现的土地入股和委托村委会流转等形式，反租倒包也还客观存在。
（三）流转对象向多元化发展
随着农村土地流转进程的不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于当地承包户之间，越来越多的外地农户或企业参与土地租赁从事经营活动，甚至一些社会化工商企业、产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与到了农村土地流转过程中，农村土地流转参与主体逐渐出现多元化趋势。
（四）流转从无偿向有偿转变，且流转价格出现多重性
过去农户间转包、转让土地的条件，大多数仅是由转入户代缴农业税费，也有些流出户为不使农地丢荒，保住承包权，甚至愿意倒贴农业税费来请人种植；而现在无偿流转的比例越来越低，流转价格却逐年递增。同时，农村土地流转价格因流转对象和流转后的用途之不同而表现出多重性特征。
三、存在的问题
集结我的所见与所闻，窃以为当前我国农村土地承包经营权流转存在下值得改进的地方：
（一）土地流转市场发育缓慢
首先是土地交流载体缺位，目前我国几乎还没有建立针对农村土地承包经营权流转的交易所，想转出土地的农民由于无人接包，而不得不抛荒；想转入土地者又缺乏信息，不知何处去接田。其次是土地流转中介服务体系落后。农民难以独立完成土地流转的全部过程，特别是一些专业性较强的环节，如评估土地使用权的价值，签订流转合同等，需要得到中介机构的服务。而目前针对我国农村土地流转中介服务的资产评估、委托代理、法律咨询、土地投资、土地融资等各类组织相当匮乏。
（二）土地流转的程序不规范
有的农户不通过乡村集体经济组织确认便私自转包租赁土地给他人，并不经发包方同意或备案；有的村集体组织不通过村民大会或村民代表大会讨论通过，就将集体的机动地转让出去，甚至有些是先有转包合意后有流转的土地。
（三）不遵循流转自愿的基本原则
现在，国家支持农村土地流转，但三令五申地要求土地流转须尊重农户在土地流转中的主体地位，依法、自愿、有偿的进行。乡村两级只能为土地流转提供中介、信息服务，而不能越俎代庖，直接操办。当前，农村出现的土地流转总体上是健康的，促进了土地要素的合理流动与优化配置。但是，在有些地区，乡村组织将土地流转看作是有利可图的事情，在利益的驱使下，违背国家政策和农民意愿，依靠行政命令强行推进土地流转，严重损害了农民的利益。
（四）土地流转的合同不科学、不完善
农村耕地的流转多数是无约定或只有口头协议，有些即使签订了合同，业主与农户间的责权利却无明确规定，也无违约责任与保障条款，土地流转期限与土地第二轮承包期不一致，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相悖，其内容也多未经合同管理机构审查、备案、签证。
（五）土地流转后存在不稳定性
从总体上说，农村土地承包经营权流转存在大量的矛盾纠纷隐患。一是随着国家政策调整和农产品价格上扬，一些农民提前要回流转地，要求提高流转土地价格等情况时有发生；二是农民工就业具有不稳定性；三是流转双方法律意识淡薄，未签订流转合同和在相关部门备案，一旦引发纠纷，流转双方的利益都无法得到保障；四是转入方经营的盲目性，导致生产率或效率低下，以致不能按时支付乃至无力支付转入的租金。
四、改善对策
鉴于农村土地承包经营权流转中的以上，可以从以下发面进行解决，以期达到规范流转秩序的目的。
1.由全国人大制定《农村土地承包经营权流转法》。到目前为止就农村土地承包经营权流转而论，虽有十来部法律都有所涉及，但多数是简单的重复，少有突破，更因其粗糙而缺乏可操作性，在实际流转中，面临着有法可依却无法可用的局面。为此，有必要进一步规范与引导，在充分调研、科学论证，制订出一部切实完备、操作性强的土地流转法。
2.进一步明确界定、充实农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权。尽管经过近30年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处置权从来没有真正赋予农民，特别是应将处置权有条件地赋予农户。处置权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。此有利于减少土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民产权的保护，促进土地使用权市场化流转，提高土地利用效率。
3.夯实土地相关行政部门工作人员的法律知识，增进农民的法制意识。国家可以考虑通过一定的方式在一定的范围内开展土地流转法律、法规、政策的学习、宣传、普及工作；将相关法律法规附在土地承包合同后面，并严格遵照执行，让“法”发挥其应有的作用。这不仅可行，也有必要。
4.加强户籍制度改革步伐，缩小乃至消除因户籍而产生的种种差别待遇；建立多层次的农村社会保障体系，包括农村最低生活保障、社会保险大病救助、子女教育、农民工保护等，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地的出让者解除后顾之忧。
5.大力推动农民转移就业，要通过推动农民转移就业，让他们具有稳定的非农收入，为土地流转创造条件。首先拓展农村劳动力转移就业空间，大力发展农村第二、三产业，深入推进农业产业化经营，结合新农村建设，积极推进农村城镇化，促进农村劳动力向第二、三产业转移；其次要加强农村劳动力的就业能力和水平。
此外，还要做好如下工作：提高农村五保老人的补助标准；建立土地流转价格弹性机制与担保制度；对农村土地承包经营权流转进行环境评估；转出时，测量土地肥力，到期后，恢复田地之耕种，并确保土壤肥力不下降；重新确立边界之成本分担也当有明确之约定；对规模经营给予基础设施的项目支持，可以按一定比例实行以奖代补；高产农田建设、国土整治及低丘岗地改造项目，都应优先投放已经实行规模经营的区域；雇佣劳动力也当实行最低工资制度。
五、结语
我国正处在一个“黄金发展期”与“矛盾凸显期”互相交织，复杂多变的关键时期。在这样的关键时期，我们面临着前所未有的发展机遇，也面临着前所未有的挑战。在各种“挑战”中，“三农”问题是我们所面临的最大挑战之一，土地流转又是“三农”问题中一现实而紧迫的问题，事关国计民生。为此，我们当坚持“稳定是前提，发展是目的，改革是动力”的原则，为土地流转创造环境，积极引导，合理规范，统筹兼顾，不要人为地制造“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”。严守相关规定是依法治国的应有之义，切实增加民众的福祉当是其前提。
