目前中国采用的征地制度产生于计划经济时代，由于制度本身的不健全及外部环境的改变，土地征收带来的社会风险凸现。在近年国土资源部受理的来访案例中，违法占地依然是群众反映的重点问题，一些项目存在边报边用，甚至是未报即用的现象；有的违背农民意愿强行占用，这些都给社会的和谐稳定带来一定威胁。究其深层原因，主要是征地过程中各方主体利益诉求不同，产生了各种矛盾。因此，通过对土地征收过程中各方主体的博弈分析，明确影响其行为选择及动机的关键性因素，从而完善土地征收制度，对缓解征地过程中产生的社会矛盾、协调城市发展与耕地减少之间的矛盾具有重要意义。
1 土地征收的相关概念
1.1 土地征收的界定
土地征收是国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转化为国有土地的过程。从定义上来看，只有为了公共利益的需要才进行土地征收，但由于征收制度的不完善及土地增值收益的巨大诱惑，土地征收范围被人为扩大，不仅局限于非营利性公益事业用地，还包括以营利为目的的工业、商业等用地。本研究所涉及的土地征收特指被扩大化的土地征收范围。
1.2 土地征收所涉及的利益主体
中国的土地征收是在多方利益主体参与下共同完成的。首先由中央政府下达征地命令，然后地方政府代表中央政府执行具体的征收行为，并且在征地后需要给予被征地农民相应的补偿，因此土地征收过程中所涉及的利益主体主要有中央政府、地方政府和农民。中央政府在征地过程中总是从全局利益考虑征地问题，既要着眼于城市的发展，又要考虑土地被征收后的粮食安全问题、生态问题、失地农民安置问题等，从宏观角度制定征地政策，并对征地行为进行监督管理；地方政府是中央政府征地政策在一定辖区内的具体执行者，总是从局部利益出发，主要考虑土地征收过程中产生的经济效益、地方建设的发展以及官员的个人业绩；农民是征地过程中的微观主体，由于成员结构分散、组织力量薄弱，在整个征地过程中处于被动地位。
2 利益主体的行为假设
在现实中，各利益主体的动机、行为过程及决策都要受到各种外在因素影响而呈现复杂性，为了剔除次要因素，明确各个主体的行为决策，可对其的经济行为进行以下假定。
2.1 理性经济人假定
理性经济人假定是指各个经济主体行为的出发点都是利己，试图以最小的经济代价最大地满足自身利益。土地征收涉及的3个主体均满足理性经济人假定，即都具有最大化追求自身利益的能力。对中央政府而言，利己性主要是全局利益最大化；对地方政府而言，利己性主要是地方经济发展及官员政绩提升和个人获得升迁；对农民个体而言，利己性主要是获得合理的补偿，维持生计。
2.2 自主适应性假定
自主适应性假定是指经济主体在对其他主体做出的行为决策及周围环境进行综合考虑后，适时做出适应性、调整性决策。土地征收涉及的3个博弈主体均满足自主适应性假定，即他们都会根据其他主体做出的决策适时调整自己的决策，以实现自己的最大利益。
2.3 主体行为一致性假定
主体行为一致性假定是指假定同一主体内部的不同层级的主体在面对相同的环境时所做出的决策是相同的。中央政府只有一个，因此只有地方政府和农民2个主体满足主体行为一致性假定。首先，假定不同层级的地方政府具有相同的利益出发点，在其面对相同或是类似的环境时所采取的策略组合相同；其次，假定个人素质存在差异的农民个体行为同样具有一致性，其处于相同或类似的环境会采取相同的行为来实现自身利益的最大化。
3 各方利益主体的博弈分析
3.1 中央政府与地方政府之间的博弈
在土地征收过程中，中央政府作为委托者主要对征地行为进行监督与管理，而征地行为的具体执行由地方政府负责。由于二者的利益出发点不一致，征地过程中中央政府与地方政府的博弈必然存在。
将中央政府定义为G，其策略组合为SG={严格监督，疏于监督}；将地方政府定义为L，其策略组合为SL={合法征地，违规征地}。中央与地方政府之间的博弈可以分为4类，即中央政府严格监督，地方政府合法征地；中央政府严格监督，地方政府违法征地；中央政府疏于监督，地方政府合法征地；中央政府疏于监督，地方政府违法征地。中央政府与地方政府间的博弈模型如表1所示。
1）S={G1，L1}，即中央政府严格监督地方政府的征地行为，地方政府根据相关政策及法律合法征地。地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC（主要由征地补偿费及报批过程产生的费用构成）；获取的收益LR包括土地增值收益分成、城市建设发展和地方经济发展。中央政府支付的成本为GC，主要由监督检查费用构成；获得的收益GR包括土地增值收益分成，国民经济快速发展和满足城市建设用地需求。
2）S={G1，L2}，即中央政府严格监督地方政府的征地行为，地方政府违规征地。在这种博弈选择下，地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC，违规征地可能带来的风险M，地方政府支付的处罚费用X；获取的收益为LR。中央政府支付的成本包括监督检查支付的费用GC，违规征地需要支付的耕地减少、粮食安全风险、失地农民增加等社会成本N；获取的收益包括GR及中央政府对地方政府的处罚X。
3）S={G2，L1}，即中央政府疏于监督地方政府的征地行为，地方政府根据相关政策及法律合法征地。此时地方政府的收益为LR，成本为LC；中央政府的收益为GR，支付的成本为0。
4）S={G2，L2}，即中央政府疏于监督地方政府的征地行为，地方政府违规征地。地方政府的收益为LR，支付的成本包括征地支付的直接成本LC，违规征地可能带来的风险M；中央政府的收益为GR，支付的成本主要由违规征地所支付的社会成本N构成。
3.2 地方政府与农民之间的博弈
土地征收是政府的强制行为，土地征收后通常会给予农民一定的补偿，但是由于农民在征地中处于被动地位，缺乏与政府议价的能力，政府为了自身利益往往会降低补偿标准。而农民从自身利益最大化角度考虑，通常会采取抵制地方政府的征地行为。由于二者利益出发点不同，征地过程中地方政府与农民的博弈必然存在。
将地方政府定义为L，其策略组合为SL={高补偿征地，低补偿征地}；将农民定义为F，其策略组合为SF=
{合作，抵制}。地方政府与农民之间的博弈可以分为4类，即地方政府高补偿征地，农民与地方政府合作；地方政府高补偿征地，农民抵制征地；地方政府低补偿征地，农民与地方政府合作；地方政府低补偿征地，农民抵制征地。地方政府与农民间的博弈模型如表2所示。
1）S={L1，F1}，即地方政府高补偿征地，农民采取合作态度。地方政府获取的收益LR，主要是指土地增值收益分成、城市建设发展和地方经济发展；支付的成本主要是由征地补偿费LC构成。此时，农民获取的收益主要由政府支付的土地补偿费FR构成；支付的成本主要是征地给农民带来的直接成本FC1，包括土地资源的减少，收益减少。
2）S={L1，F2}，即地方政府高补偿征地，农民抵制征地。地方政府获取的收益为LR；支付的成本包括征地补偿费LC，由于农民抵制而增加的补偿费Y。此时，农民获取的收益由FR及Y组成；支付的成本由FC1和抵制征地所支付的抵制成本N构成。
3）S={L2，F1}，即地方政府低补偿征地，农民采取合作态度。地方政府获取的收益为LR，低补偿征地取得的额外收益X；支付的成本包括征地补偿费LC，低补偿征地的风险成本M。此时农民获取的收益为FR；支付的成本为FC1，地方政府低补偿征地下农民的损失FC2，主要由生活保障、就业、可持续生计等方面的风险构成。
4）S={L2，F2}，即地方政府低补偿征地，农民抵制征地。地方政府获取的收益由LR及低补偿征地的额外收益X构成；支付的成本主要为LC，增加的补偿费Y，及低补偿征地的风险成本M。此时农民获得的收益由FR，抵制征地而增加的补偿费Y构成；支付的成本为FC1，低补偿征地农民的损失FC2及抵制成本N构成。
4.1 违规征地的处罚力度对中央和地方政府行为产生的影响
对中央政府来说，监督检查所支付的成本高于对违规征地的处罚导致中央政府趋向疏于监督；对地方政府而言，由于违规征地被中央政府查处而支付的处罚费用远远小于违规征地获得的收益，驱使地方政府更倾向于违规征地，导致征地行为社会风险的发生。为了避免这种情况发生、规范政府行为，需要加大执法力度，增加违规征地的处罚费用，从成本上控制地方政府的违规行为。
4.2 补偿费用的高低是地方政府与农民行为博弈的关键
低补偿征地导致农民生计和保障遭受损失，农民为了获得更多补偿，往往采取与地方政府的对抗行为；但对地方政府而言，低补偿征地获取的额外收益远远大于其所面临的风险成本。因此，地方政府在实际征地过程中不会过多关注农民利益，更趋向于低补偿征地，导致农民与地方政府之间的冲突行为。为了避免冲突发生，要明确合理规范土地征收中的利益分配，避免地方政府与农民陷入（低补偿征地，抵制）的博弈困境。
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