[论文关键词]：非营利组织 科层失灵 外部性 委托代理
[论文摘要]：由于信息的不对称和外部性，使得市场和政府在公共产品的提供上都出现了失灵，非营利组织作为一种科层选择在一定程度上弥补了市场和政府的不足，但导致市场和政府失灵的信息不对称和外部性仍然困扰着非营利组织。如何构建有效的非营利组织公共责任机制，使代理人来维护委托人的利益就显得十分重要。
一、非营利组织起源的政治经济学分析
1．外部性导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势。一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。但市场经济也有其固有的局限性：外部性会导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随使用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等。wwW.133229.cOM公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样，一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由受益者分摊，但另一方面 “公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生 “外部性”。即指一件事对于他人产生有利（正外部性）或不利（负外部性）的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就会产生外部性。更严重的是，如果人人都希望别人来提供公共产品，而自己成为搭便车者，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，从而大大降低社会资源配置的效率。
2．信息不对称导致契约失灵。信息不对称是指市场活动的参与人对市场特定交易信息的拥有是不相等的，有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息，而且双方都知道这种信息分布状态。由于信息不对称，拥有信息优势的一方就很可能利用这种信息优势欺骗另一方。
3．政府失灵。公共产品的外部性与市场的信息不对称决定了此类产品和服务无法通过市场机制，而只能由政府或非营利组织来承担。但是，政府在提供公共产品问题上也会受到诸多条件的限制, 如政府在满足社会需要的决策方面缺乏相应的大量的信息。同时由于过度科层化、机构臃肿缺乏对社会需求的即时回应。更加令人不安和怀疑的是，作为唯一可以合法使用暴力的机构，过度集权的政府将对其公民个人的自由权利产生极大的威胁。正是这些限制为非营利组织的出现提供了契机。相比之下，非营利组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务；能够在较小范围内开展服务；能够在服务的提供者之间展开竞争等等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好的完成福利提供的责任。
二、非营利组织的科层困境
西方发达国家以及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹充分表明：上述市场调节机制的缺陷和失灵，为非营利组织提供公共产品和服务让出了空间。
非营利组织所使用的资源主要来自于社会捐赠、政府补贴，这就使得信托人（捐助人）受托人与“受益人”的角色产生了分离。信托人将信托财产交给受托人管理或处理，受托人取得该项财产的处分权，信托利益归于受益人。无论是委托人、受托人或受益人均不享有完整的所有权诸权能，也就是说，不享有绝对意义上的所有权。
因为信息不对称和外部性等原因，市场和国家这些组织机制都不足以满足社会对公共产品的需求，非营利组织作为政府以外的公共产品的提供者就有了存在的功能需求。但是，引起“市场失灵”和“政府失灵”的信息不对称和外部性等因素同样会引发“非营利组织科层失灵”，这种“非营利组织失灵”在非营利组织特有的“出资人”（捐助人）受托人与“受益人” ，“三权分离”的委托代理关系中表现为两个方面。
（一）非营利组织外部“委托代理关系”中的信息不对称与外部性问题
非营利组织作为一种科层制度安排，虽然有助于克服“契约失灵”，但是导致“契约失灵”的信息不对称在非营利组织产生以后依然存在，并以另外的方式导致对非营利组织监督的困难。
1．产出的品质与数量难以测度。正如美国经济学家沃尔夫指出：“同市场产出的效益成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。这一结论对非营利组织完全适用。首先，许多非营利组织的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的数量和品质难以测度。其次，非营利组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。“非市场产出通常是一些中间产品……充其量是最终产品的‘代理’……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度是难以捉摸和难以度量的”。最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息”。而在市场产出的情况下，“这种信息应当通过消费者的行为和选择传递给生产者”。非营利组织的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。rochester则用“责任的明确程度” 表述了同样的看法：所谓的“底线”，即营利与否使得私营部门的责任明确，公共机构的责任和权限在法律中有明确规定，非营利组织的责任则处于相对模糊的状态。
2．服务的间接性。服务的间接性即服务购买者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在非营利组织尤为突出。其结果是：家长很难判断托儿所的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象；子女很难判断养老院的服务质量，因为他们年迈体弱的父母才是服务的直接对象；捐助者很难判断慈善组织的表现，因为捐助者“购买”的服务无一例外是让第三者受益。简言之，服务的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。由于非营利组织“出资人”（捐助人）、受托人与“受益人” 三权分离这一特殊的产权特征使得对非营利组织进行监督的问题在其众多的利害相关者（包括众多的捐助人、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等）中产生了极强的外部性，以至于使这种监督成为不可能。正如管理学大师德鲁克所指出的：“对一个上市公司来说，股票持有者是最终的‘选民团体’。对政府来说，投票者是最终的‘选民团体’。”而对非营利组织的负责人来说，仅同一个占主导地位的选民团体打交道是“无法享用的奢侈品”。
3．众多的非营利组织之间也存在着外部性的困扰。如果把众多的非营利组织作为一个整体的话，如果非营利组织整体有一个廉洁的道德高尚的声誉，则所有的非营利组织都会从中受益，但个别非营利组织及其管理者却有足够的激励通过违规或者卸责来获取个人利益，依靠非营利组织的整体信誉继续吸引社会的支持。这种“搭便车”行为消耗着非营利组织整体的信誉资源，使得所有非营利组织的状况都变糟。
4．非营利组织的外部监督主体还面临着监督动力不足的问题。对于市场中的营利性公司来讲，为了获得利润，其出资人有足够的动力监督企业的经营管理，而非营利组织的出资人（捐赠人）一旦把财产捐献给非营利组织，就失去了对该财产的占有、使用、收益、处分以及管理、经营的权利，因此，缺乏监督非营利组织运营的利益驱动。另外，非营利组织的服务对象作为弱势群体，不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。
（二）非营利组织内部“委托代理关系”中的信息不对称与外部性问题
