摘 要：对于力求建立法制化、现代化政府的中国而言，行政许可行为是一个关键。我国虽然不断地规范政府行政许可行为，提高行政人员的服务意识，但是我国行政许可行为依旧存在着政策混乱、各行政部门缺乏协调、流程繁琐等不良现状。而造成这些问题的原因在于我国缺乏统一的、独立的、真正为民的行政许可监察管理部门，以及没有真正发展电子政务。只有建立统一、规范、独立、真正有效的行政许可监察管理部门以及有效地发展电子政务，我国行政许可行为才能进一步发展。
关键词：行政许可 现状 行政许可监察 电子政务
目的和意义
行政许可是指行政主体根据相对人的申请，通过办法许可证、执照等形式，
依法赋予性对人从事为法律一般禁止的行为的权利和资格的法律行为。[皮纯协 张成福 主编.《行政法学》[M].北京：中国人民大学出版社，2002年5月.第171页] 行政许可能够有力地对国家经济、政治和文化进行宏观调控，有利于维护社会和经济秩序，保障消费者和公民的各项权利。同时行政许可有利于控制进出口贸易、合理配置及环境保护、促进人与自然地和谐发展。
我国2004年开始执行《行政许可法》，这虽然使得我国的各类行政审批、行政行为有了较大的改善，但是依旧有很多不足的现状。行政许可政策的混乱、政策的随意、各行政审批部门之间信息的孤立、行政许可流程的繁杂等现象均是我国目前行政许可行为较为严重的不良现状。阐述我国行政许可现状，特别是不足之处，分析这些现状的原因，提出如何提高我国行政许可的效能、保障我国公共利益，这就是本文的研究目的。行政许可已然越来越成为各国行政活动的重点。特别在行政事务种类繁多、行政制度尚不健全、行政理论基础较薄的我国，行政许可的发展的重要性则显的格外重要。因此通过我国目前行政许可的不足及其原因，分析我国行政许可发展的方向则对我国的行政活动和公共利益有着较大的意义。这也是本文的意义所在。
中国行政许可的不良现状
政府政策混乱、随意、没有合法流程
目前，我国各类行政许可、行政审批的政策还存在较大的问题：
首先，行政许可主体存在不确定性。目前，同一类许可、证件的审批单位时常由于不同地方行政体系的特殊性而发生变动。但是随着该行政许可事宜的发展，很多省市工商部门出于各自的利害关系而不断地变换审批单位，或者期间加上一些额外的审批流程，而且在变换审批主体的时候并没有按照行政许可规定征求相关人员的意见、出示公告。更有甚者相关部门在变换该类机构审批主体时没有妥善地完成数据、系统、人员、时期等各种因素的交接，造成了行政许可的“真空期”，给纳税人带来了极大的不便。
其次，行政许可政策的随意性。目前各类行政许可均需要行政客体提供各类材料。但是同一行政许可事项在不同省市往往有不同的材料要求，同一审批机关不同的审批人员对于材料也有不同的要求，甚至同一审批机关同一审批人员往往会随意地变换材料要求，一切依据仅仅是行政审批人员的一张嘴，没有任何的公告或流程。
第三，很多行政审批部门政企不分，给下属代理机构授予特权。目前很多行政审批部门下属均有企业或其他代理机构。这些企业或代理机构往往能够得到上级政府机关所授予的特权，从而垄断某一行政许可项目的代理市场。这些行为自然造成了市场的混乱、行业的垄断等不正常的竞争行为。
各政府部门之间信息孤立、不共享。
我国各个行政许可部门的信息相对独立，无法共享。目前我国各行政部门的信息往往孤立，没有达到真正共享的程度。例如外商在中国大陆投资，需要经过经贸、环保、工商、信息代码中心、税务、财政、外汇管理、统计、人民银行、劳动就业、公安等十几个部门的行政许可审批，而且各个部门所需要提供的材料绝大多数都是重复的。但是由于各个行政部门信息不共享，导致纳税人需要重复地递交相同的书面材料，也造成了行政资源的浪费。濮小金、司志刚、濮琼的《电子政务系统建设和应用》[ 濮小金、司志刚、濮琼编著，《电子政务系统建设及应用》[M].北京：机械工业出版社.2009年1月.第300-301页.]，中国人民大学公共管理学院副教授李传军的《电子政府管理》[ 李传军编著.《电子政务管理》[M].北京：对外经济贸易大学出版社.2008年10月.第60页.]中均指出我国政府部门之间的信息共享不够。
（三）锁链式行政审批流程繁杂，相关部门各自为政。
繁琐的锁链式行政审批流程，以及某个行政流程中关联机关各自为政也是目前我国行政许可行为中的不良现状。 以外籍人员来华办理就业、居留证件为例。按照国家相关规定，外籍人来来华就业需要经过劳动就业、外办、使领馆、公安部门等若干部门的链条式的审批。但是某些城市的相关政府就出现了擅自改变审批要求或制度，且事前事后均没有和关联机关沟通协调，导致行政审批链中断或脱节。问题出现后相关行政机关又各执己见，没有及时的亡羊补牢，致使一大批外籍人员合法的就业申请停滞了两个多月。这些现象都给公民造成了极大的不便。
分析中国行政许可现状的原因所在
对各类行政许可行为没有统一的、专业的政策制定机关。
我国行政许可政策上为什么会混乱、为什么会地方差异严重、各部门各自为政呢？主要原因是我国对行政许可没有统一的、专业的政策制定机关。首先，根据行政法，行政法规应该由国务院制定，国务院各部委拥有制定职权范围内规章的权利。但是实际操作中，国务院以及国务院各部委往往出具的是宏观的大制度，而地方政府按照自己的实际情况制定细则，地方政府不同的行政机关又按照自己的理解或意愿制定实施方案。这种做法虽然照顾到了各地各部门的具体情况，但是也造成了政策混乱、行政许可行为统一性不够的现象。其次，我国行政许可种类繁多，涉及的专业乃至跨学科的领域也很多，相关行政流程往往涉及几个乃至十几个政府机关。而我国各级政府都没有任何一个机构能够全面地了解每个行政机关的专业领域，也没有任何一个机构能够全面地了解每个行政机关的具体情况。因此上级政府往往不能对地方的行政许可政策，特别是涉及若干个关联政府的行政流程为制定出综合性的政策。
对各类行政许可行为没有统一的、有效的监察机关
目前我国行政许可中为什么“走后门”现象屡见不鲜，为什么官本位作风、官僚行为依旧严重？究其原
因是我国行政许可行为没有效的和统一的监察部门。
目前我国行政许可行为主要是通过人民监督、司法监督和行政机关内部监督这三个方式。人民监督这一方式目前在我国由于国情的原因无法真正地开展。司法机关监督的前提往往是行政人员触犯法律、法规、遭到起诉，而对于行政人员服务态度上或者政策繁琐、不便民等事宜司法监督基本是不会涉及的。因此目前行政许可行为往往靠行政机关内部的监督、或行政机关主管部门的宏观监督。但是由于人员关系、部门关系、隶属同一领导等原因，行政机关内部的监督机制往往不能真正地起到监察的作用，上级主管部门出于保护下属人员或维护本系统形象等原因也往往会被动地处理或公开一些行政事故。正因为这三种主流的行监督、监察途径不能有效地发挥作用，才导致了我国行政行为中腐败、官僚的作风挥之不去。
此外，很多行政许可行为往往是涉及几个乃至十几个部门的流程性行为，而我国目前综合性的、跨部门的监督机构还很不成熟。各级地方人民政府在处理流线型行政许可行为上的动作还很小，各行政部门往往只能通过低效率的协商来处理部门之间的政策矛盾。由于缺乏统一的、综合性的行政监督部门，因此我国目前行政部门之间政策矛盾、行政相对人无所适从的问题比较严重。
综上所述，我国对各类行政许可行为没有统一的、有效的监察部门是造成我国目前行政许可问题的又一原因。
未真正实现电子政务
为何我国行政部门信息孤立，信息“死库”或信息“孤岛”现象严重？本文认为其原因是我国未能真正开展电子政务。
江泽民同志早在一九八四年发表的《振兴电子工业，促进四化建设》[ 江泽民著.《江泽民文选》第一卷 [M].北京：人民出版社. 2006年8月. 第5-11页.]的报告中已指出我国需要大力发展电子科学技术。虽然中国在电子技术及电子政务上已经有了相对可喜的成绩，但时至今日我国和美国、加拿大等西方先进国家相比电子政务依旧处于初级阶段。目前我国电子政务水平主要还是处于政府信息的网上公布，尚未真正意义上做到政府各部门间、政府与企业间、政府与公民间的电子信息交换，更加没有做到以电子政务为平台，改革我国执政观念及行政方式的地步。各行政部门之间虽然不断引进先进的电子技术、设备，但是由于政策、国情、执政观念等原因很多电子政务行为往往是“形象工程”、“政绩工程”，根本无法真正起到服务于民的作用。很多所谓的电子政务行为往往是应付上级的考核，事实上依旧按照传统官僚行政方式在工作，不但没有便民反而给行政相对人造成了不必要的工作负担。
正因为我国电子政务尚未真正开展，因此我国行政许可行为不能提高效率，特别是信息共享上十分缺乏。
浅析中国行政许可的改革方向
上文阐述了我国行政许可的不良现状及其原因。对于这些行政许可中的问题和原因，我国应该如何进行改革呢？本文认为我国行政许可的改革方向有如下两点：成立统一的、专业的、游离于各机关及个人之外的监督机构
针对我国行政许可没有统一的、有效的、专业的政策制定和监察机构而言，我国目前成立统一的、专业的、游离于各机关及个人之外的监督机构是十分必要的。
大哲学家柏拉图在古希腊时期已经提出政治上如果要稳定、协调，需要有对峙的相反力量之平衡。他在晚年著作《法律篇》中所设计的政府组织，就颇富于分权与互相制衡的精神。[ 张翰书著.《比较中西政治思想》[M] .长春：吉林出版集团有限责任公司.2009年2月.第224页.]西方国家与我国的根本社会制度虽然不同，但是西方国家政体上分权制衡的思想确实很大程度上有效地监督了各个政府机关和政府官员。这一点是值得我国借鉴的。我国实行中国共产党领导的多党合作制度，中国共产党是唯一的执政党，党管干部一直是我国的一大原则，各级党委书记往往是各级行政机关的一把手且兼任各级人大主任，参政党的监督作用无法体现，新闻媒体与司法机关都受到我党和上级行政机关的约束，无法真正地起到监督作用。因此目前我国目前党政不分的问题非常严重，各级行政机关基本等同于我党各级部委。所谓的行政监督其实主要是靠各级地方政府的自律。但是行政监督需要同时具备自律和他律，没有他律的监督是缺乏刚性保障的。
因此，成立统一、有效、特别是游离于现有政府机关的监督部门是我国行政许可改革的一大方向。
必须行之有效地发展中国的电子政务
电子政务的建设已经成为现代政府乃至公共组织的一个重要课题。电子政务不仅仅是为现在政府提供一种先进的电子技术，而是能够帮助现在政府改变行政观念、执政方式，能够帮助现在政府真正地做到高效、便民服务。电子政务是以电子信息技术为手段，最终目的是改革政务。电子政务真正地发展后，可以实现政府信息的共享和交换，可以实现行政许可事务的网络化，可以有效地提高行政行为的透明化，提供政府行政效率，有效地解决我当前我国各地各部门政策不一、矛盾、信息孤立、行政相对人重复劳动等一系列的问题。
发展电子政务，必须将重点落实于“政务”二字，而不是“电子”二字。目前很多政府机关引入了大量的现代化电子技术，也配备了高档的电脑、网络设备。但是由于根本的“政务”二字没有得以解决，这些高档设别与技术往往成为一种摆设，根本不能服务于政务，反而浪费了国家资源；此外，发展电子政务必须以服务于民为根本宗旨。现在很多政府机关把电子政务作为一种“政绩工程”、“形象工程”，投入了大量的资源在所谓的电子信息服务上，但是结果却是既要走传统的书面行政审批，又要做足网络电子的形象工作。导致行政许可时间不但没有缩减反而成倍增加，申请人不但没有减少工作反而还要提供书面和电子双重文件。这些都是发展电子政务所必须避免的误区。
结语
行政许可是一个国家行政机关的重要工作，特别是对于行政审批事项种类繁多、地方特殊情况较多的中国尤其重要。我国目前在行政许可事务上确实存在着一系列的不足，但这是由于新中国之前几千年的官本位制度造成的，这并不是无法改变的。只要认识到我国行政许可上的不足，真正地做到发展电子政务、成立独立的行政监察机构，我国的行政许可一定能够得到重大的改革。
