通过对重庆市国家级贫困县开县关坪村、九岭镇等乡镇的实地调研，分析了重庆市开县民丰互助合作会现状，总结了其公益性小额信贷对财政金融扶贫的成功经验，即：目标人群明确，针对性强;招录大学生返乡，推动人才流动;注重内在激励，加强风险防范;客户信用评估制度完善;拓宽民间资本准入口径;资金循环流动，实现“造血性”扶贫。并从机构、行业和法律3方面提出了促进公益性小额信贷发展的建议，力求推动农村公益性小额信贷的发展。
公益性小额信贷特指一种为贫困人群提供小额贷款服务的信贷方式，是小额信贷的重要组成部分。中国人民银行小额信贷专题组将其描述为：依照章程从事公益性活动的独立的非营利性法人，具有一定的社区性和扶贫性，其公益性体现在融资服务。且此类机构不需要缴纳税费便可以享受一定的政府补贴奖励[1]。
中国现阶段农村金融问题的症结在于现代金融制度是按照城市社会和工商业设计的 ，与农村的实际情况、农业的自身特点和农民的现实需求有较大差距[2]。小额信贷与农村地区具有天然匹配性，能够实现金融扶贫和可持续发展的双重目标[3]。一方面，农村小额信贷为农户提供小额贷款有利于农户的创收，减小城乡收入差距从而走向共同富裕;另一方面，也促进农民根据自己的需要和条件去选择、组织、经营、管理和核算其微型项目。这种扶贫方式更为彻底和具有长期效应，它标志着扶贫工作在方式上和深度上的“革命性变革”。但是，在研究文献、走访调研的过程中，可以看到小额信贷作为带有公益扶贫性质的金融模式仍存在的许多漏洞和不足。小额信贷在资金供给、利率水平、借贷管理和金融产品结构等方面还存在着问题。同时其规模还没有扩大到适用于所有农村贫困群众的程度，弱势群体贷款难的问题并没有彻底得到解决。
研究从重庆部分农村地区的具体情况着手，结合民丰互助合作会的运行模式来分析小额信贷模式的发展，在总结小额信贷发展模式和成功经验的基础上，结合当地实际，提出展望。希望以此次撬动小额信贷的深化改革，打破模式僵化的局面，进一步释放小额信贷的活力，促进其发挥金融扶贫的作用。
1 重庆市开县民丰互助合作会现状分析
1.1 民丰合作会简介
1997年开县被确定为重庆市第一个小额信贷试点县，设立民丰互助合作会作为试点金融机构。合作会秉承了“根植三农、服务百姓”的办会理念，坚持“贷小不贷大，贷穷不贷富”的贷款原则，为促进普惠金融、和谐共富做出了积极有效的探索。合作会主要服务对象是农村低收入农户、城镇低收入居民、微型企业和个体工商户，对包括农村收入中低水平的农户会员进行生产扶持和提供创业融资等金融服务。合作会的业务覆盖13个乡镇，126个村，102 331户。现下设18个乡镇分会(其中8个分会在村民居住点)，贷款额为21 178万元。17 a间合作会贷款共计20亿以上，受益群众超过60万人(占该县总人口的三成以上)。
民丰合作会的资金来源，实际上有三个方面：一是城镇股东会员的股金和存入的互助金(此处存在城镇股东资金是因为民丰合作会作为一个较为成熟的机构不仅仅依赖于农村发展，它前期发展所需的资金还是主要来源于城镇股东);二是互助会向银行的借款;三是农村会员的会费和存入的互助金。这样不仅实现了城市金融资源向农村的流动，城市资金下乡，民间资本充分运转，更有利于遏制民间高利贷。
1.2 民丰合作会小额信贷服务运作机制
民丰合作会成立的初期，主要借鉴孟加拉“GB”模式，自1997年成立至今，在实践中不断打造自身的互助文化，秉承“根植三农、服务百姓”的办会理念，坚持“扶弱、扶小、扶贫”的信贷扶贫方式[4]，采取会员制度，逐渐形成了自己的管理结构、信用评级机制及贷款方式。
1.2.1 管理结构本土化 首先，机构在业务覆盖区成立非独立核算分会，由村民参与自治中心。合作会的主要职责是开展资金互助，实施农村小额信贷，主要服务对象是农村中低收入农户。针对偏远地区的农户、微型企业开展金融服务的最大障碍在于信息的缺乏，为了解决这个问题，民丰合作会结合当地的实际情况，在开县17个乡(镇)分别设立了分会，并在各乡镇所辖的村设立了85个村级农户自治中心，村级中心是由会员农户自愿组成的小组并由本村人担任中心小组主任。其次，广泛开展信用评级，建立农户经济信息和信用档案。民丰合作会在开县85个村级农户自治中心会定期进行会员的信用调查。在进行信用评级时，采取信贷员逐户调查的方式，主要调查农户家庭基本情况，包括家庭人口、劳动力状况、生产资料及财产状况、生产经营情况、负债能力等。对于信誉较好的农户扩大贷款额度，由此建立起了一种激励农户还款的机制，有利于实现较高的贷款偿还率。第三，采取会员制度，实现资金自助，遏制民间高利贷。为简化借款流程，并且激励农户的还款积极性，合作会根据当地的实际情况推行会员制，所有资金服务只在会员内开展。会员身份会费原则上两年内不予退还，两年后，如会员与互助会无经济往来，会员可以自愿退会，互助会按银行两年定期存款利率支付身份会费的资金占用费。同时，会员多余的闲散资金可自愿缴入合作会作为互助金，并在会员间开展资金互助。
1.2.2 管理体系规范化，具有可持续发展能力 第一，互助会制定借款、财物和违反规纪处罚等章程制度，采用先进的资金管理和人事管理模式，加强资金管理，推行现代企业管理体制。第二，建立有效的管理结构。在互助会中设置监事会、理事会，内设秘书长和三部一室，监督、决策和执行有明确分工，职责明确。第三，完善的管理机制。采取绩效工资，实行内部激励，提高还款率。第四，进一步规范网点，加强网点建设。体现在装修的一致性，标识的推广，安全措施的统一。这些统一措施有利于形成员工之间的共识，促进机构稳定发展。并且间接增强了村民的认同感和信任感，有利于机构持续发展。
2 公益性小额信贷对金融扶贫的成功经验
2.1 目标人群明确，针对性强
开县民丰互助合作会主要服务对象是农村中低收入农民、城镇低收入居民、微型企业和个体工商户。合作会的服务对象明确且具有针对性，服务的覆盖面广[5]。通过实地走访调研，发现当地合作会工作人员对所覆盖辖区内农户家庭情况十分了解。通过结合各个乡镇的地理位置以及当地农户的不同生产资料，开展符合实际的信贷业务，形成了高效率的业务办理体系。合作会采取的这种针对性开展业务的措施，不仅扩大了业务范围，也使其名誉深入人心。目标群体的正确选择，以及针对目标群体开展的符合实际的小额信贷业务，对于小额信贷机构的成功和长久经营，有着决定性的意义。
2.2 招录大学生返乡，推动人才流动
2014年，合作会从168名应聘者中择优选拔出40名后备人员。40人中白泉、关面、满月、大进、河堰、紫水和天和等边远贫困乡镇有23人，占57.7%。这一现象得益于选录条件中设置的“贫困乡镇返乡大学生同等条件下优先”这一原则。在实地采访中发现，不论总会还是各分会，机构中大学生所占比例非常低，而合作会对大学生等高素质人才的需求很大。针对此情况，民丰重点强化了运作模式，采用优先招录贫困乡镇返乡大学生就业的方式，为机构的发展注入了新的力量。同时，农村金融领域由于缺乏相关的专业人才导致活力不足，因此引入专业金融工作者对农村的金融发展有更大的推动作用。另外，机构的运营也为本地大学生提供了更多的就业机会，适当的减轻了当地人才流失严重的情况，对当地引进、留住人才有积极的示范作用。
2.3 注重内在激励，加强风险防范
一个机构要想可持续发展，离开了责任的支撑将变得寸步难行，在体制中必然有一个明确的责任框架。开县民丰互助合作会制度规定发放的贷款最后收不回来，放款的人要承担一定的偿还责任。这种责任要求放款者给农户发放贷款时必须充分了解农户的个人背景及信用评级，也从很大程度上为整个机构控制了还款风险。在这方面做得好的职员，合作会给予一定的奖励和荣誉。在整个金融改革过程中，重心是放在有效激活低收入农户创业增收能力上(比如开县的农户自家加工酒以及许多农户种植经济药材)，明确县域内经认定的低收入农户为扶贫小额信贷服务对象，做到了在责任的框架下维护整个机制的稳定和可持续发展，给予农户最优惠的扶持和最快捷的服务。加强风险防范是金融改革的要求，力求在风险可控的情况下做好公益性小额信贷，对地区金融改革具有推动作用。
2.4 客户信用评估制度完善
公益性小额信贷能够破解农村金融难题的关键点之一在于机制能够很好的与农村的大环境相适应。其在制度的设计上具有适合农村和农户的特点，与农村地区具有天然匹配性。其中，评级系统作为重庆开县当地小额信贷的一大重要程序体现的尤为突出。在实践调研中发现，民丰在对农户进行评级采用到户走访的形式。具体操作为：各分会的工作人员对当地片区的农户走访，通过自己的采访和取证等形式对农户的家庭经济情况和劳动力情况进行收录。再整理成册，录入档案，由专用的系统对该农户进行信用评级，以便确认该农户的信用等级和最大贷款金额、贷款所需资料等。
从效率上分析，这样做简化了以后的贷款程序，从而实现贷款效率的提高。虽然以走访的形式耗费时间较长，但考虑到广大农村“早出晚归”的劳作情况和文化水平的限制，这样做能够更加准确地了解农民真实情况。对农民而言，房屋几乎成为其经济水平的决定因素，走访也更便于了解农户最真实的经济情况，使信用评级更加真实有效。放眼全国，乡村结构都是大同小异的，走访的方式虽缺乏一定的灵活性，但却最贴合农村市场。
2.5 拓宽民间资本准入口径
在推动自“十八大”以来的金融改革命题中，民丰发挥的独特作用落脚在地方性金融体制这个层面。具体来说，民丰互助合作会结合了开县的特殊经济情况，巧用人力、资源和地理方面的资源，比如为适应当地传统药材种植的季节周期，进行贷款时会提供不同时限的方案形式。以提升农户生活水平、最大化资源配置效率为主要目的，民丰将民间资本阳光化地进行整合而分配，再向需求方提供金融支持。比如在开县大坪镇调研时，当地大多数老一辈农户都会自己将纸质现金存放保管，但由于气候潮湿，现金保管不当，甚至出现腐坏破损的情况。这说明农村资本的一部分因为其长期没有流通市场和投资环境，自身存在积压和库存情况。如果能有金融机构为这部分隐藏的民间资本提供投资和流通机会，就能在农村区域加强基础性金融循环。反观民丰合作会，它同样结合了自身的服务创新能力，努力构建一个完整的金融支持体系，以“民生金融”的模式激活地方金融竞争。这不仅是活化了以往以“高利贷”为流通形式的民间资本，同时因为民丰仍走在探索最适管理机制和市场角色的道路上，以自身带来的具体效益来革新目前尚处于“灰色地带”的现状，力求改善相关管辖和机关的门槛，争取到政策能落实到最大化的局面。
2.6 资金循环流动，实现“造血性”扶贫
小额信贷与农村低保等政府救助金虽然在本质上都是扶贫，都是致力于帮助贫困人群实现脱贫之梦，但是在根本上又有一定的区别。小额信贷所实施的是一种“造血性扶贫”模式，是“授人以渔”而不是“授人以鱼”的模式。而政府救助金更像是输血，只是暂时的解决一些贫困人口的临时生活之需。这种“输血模式”与“造血模式”相比，短期效果显著但是缺乏持续作用力。由于政府资金来源的有限，贫困人口很难长时间受到政府持续的救济，加之全国的贫困人口基数庞大，因此“输血性扶贫”并不是长久之计。小额信贷将贷款贷给贫困人口的同时也赋予其一种压力或者说是动力，促使其积极的投入生产活动，达到“自行造血”的一种效果，从而实现脱贫之梦，踏上富裕之路。小额信贷实现的是扶贫资金的可持续发展，有借有贷，资金循环利用，达到一种“滚雪球”的状态，因此也能够有效的解决贫困人群由于起步资金不足而导致本身越来越贫困的现象。而政府救济金中的扶贫资金则是消耗性的，不可再生的，资金不流通，也无法实现充分利用。同时小额信贷发展迅速，让贫困人群“借鸡下蛋”，到期还本付息，资金再一次循环起来，同时也可以扩大资金来源，有助于小额信贷发展壮大起来，达到“双赢”的局面。比起政府单方面的消耗，存在着更多利益空间。
3 建议与启示
3.1 促进公益性小额信贷发展的建议
3.1.1 关于机构 (1)拓宽融资渠道，扩大资金来源，丰富金融产品。拓宽融资渠道的一大核心在于同网络平台合作，如“宜农贷”等。在这一点上，民丰合作会应该做好相关的宣传工作，积极筛选符合条件的农户，在网络平台公布个人信息，以期扩大其影响力，为农户带去更多的机会。另一个拓宽融资渠道窄的办法是加强与其他金融机构的合作。小额贷款公司与商业银行在开展面向小贷企业的信贷业务时，分享共同的客户群和市场。商业银行作为以吸收公众存款、发放贷款、办理结算为主要业务的企业法人，其资金来源渠道多，金融产品丰富，在提供小额信贷上具有得天独厚的资金优势。
(2)根据实情调整，完善内外监管制度。对于非政府组织类型的小额信贷首先要明确其产权结构。在明确其产权机构的基础上，建立外部监管部门，对于小额信贷机构、公司的财务情况、管理情况和扶贫效果等进行客观的督促和指导，同时结合自身内部的稽核检测部协同作用。对农村小额信贷市场进入条件、贷款规模期限、风险的控制都应做出科学的判断，建立与其相适应的监管方案，促进其发展。
(3)提高网络水平以及自动化技术，保证有效数据管理。在实际的机构调研和互动里，笔者发现民丰合作社还未建立起一套系统性的整体结构来记录相关数据和信息登记。建议引入科技有效的专业性数据辅佐系统，对业务形成软件管理系统，对从业人员进行系统化的培训，提高办公自动化、网络化管理水平。
3.1.2 关于行业 (1)强化运作模式;引进专业人员;提高风险评估和信用评级水平;降低营运成本，开展存款业务由一些非金融企业组建成的小额信贷公司，对金融行业缺乏了解，处理业务经验不足，容易造成风险失衡。因此公司的主要负责人应由金融业务骨干人员担任。另外，小额信贷公司的贷款规模相对有限，在风险控制上缺乏规模分散优势。由于贷款对象的特殊性，未来信贷风险会进一步放大。在笔数相对较多而信贷规模相对有限的情况下控制信贷风险，需要支付的营运成本也会增加，因此需要合理降低营运成本。
(2)增强对信贷市场的了解，加强对贷款农户的实际需求以及还款能力分析，设计出合理的信贷模式。贫困地区的信贷市场十分复杂，农户对信贷的需求广泛，但需求量少且时间性很强。如果不及时方便地为农户提供信贷服务，农户便会失去市场机会。普及信贷知识，不仅做到互助合作会对农户很了解，也让农户对于小额信贷公司及其业务有更深的了解。另一方面，小额信贷一般依赖于农户的其他经济活动提供还款资金，而农户的收入来源和现金流动千差万别。基于这样的现状，加强对信贷市场把握，对于整个行业的发展至关重要。
3.1.3 关于法律 (1)明确农村小额信贷法律主体地位。长期不能确定法律主体地位，其获得资金的渠道也就没法进一步拓展，这将不利于其可持续发展。对于由非政府组织开展的小额信贷机构，应该在法律中做出确切的规定，在其符合一定的金融市场的准入条件下，应当允许其开展一定范围的金融业务，用以确立这类小额信贷机构的合法性和正当性。
(2)加强专项立法，提高小额信贷的法律位阶。我国一直没有一套系统的法律对农村小额信贷予以规制，也没有建立完备的法律监管体系。而且，我国关于小额信贷的规范主要是一些通知、意见、决定等规范性文件及地方性法规，法律效力等级比较低，还没有上升到法律层面，缺乏系统性、稳定性和权威性。可借鉴孟加拉乡村银行和印尼BRI的小额信贷的法律监管经验，并结合我国特殊的国情取长补短因地制宜，建立一套完善的农村小额信贷法律体系。法律应当明确其市场准入、退出机制，划定适用范围，设立监管原则、目标，确立明确的监管部门以及规定相应的惩罚措施和救济手段。通过完整科学的程序去规范农村小额信贷，促进其健康发展。
3.2 小额信贷对金融扶贫的启示总结
开县民丰互助合作会作为由重庆市扶贫办领导下的民间小额信贷组织，在过去的十几年间成功发挥自身的扶贫作用，各种金融业务已深入开县各个乡镇，促进了渝西农村地区的金融改革发展。随着开县当地人民对合作会的认同度加深，民丰合作会也在开拓新的发展方向，比如目前正尝试与“宜农贷”(P2P形式下的网络信贷平台)合作，扩展融资渠道，打破融资方式单一的不足。
事实上，中国20世纪90年代初期成立的民间小额信贷组织多数都正处在复杂的改革中，而选择的调查对象——开县民丰互助合作会，是在重庆的第一个小额信贷试点县开县内建立的，小额信贷业务和相关机制已经运行了十几年，组织模式较为成熟。笔者所在的团队经过实地调研，了解了合作会运行机制，发展历程，集中对合作会的运行情况进行经验总结，在将对这种本土经验加以理论化的基础上，力求推广至其他地区，扩大试点效应。同时也发现其中存在的问题和挑战，为合作会提出切实可行符合当地现状的发展建议，希望合作会能够依托目前的国家金融普惠政策，不断改进内部机制，吸取其他奋进中的小额信贷组织的成功经验，朝着更好的方向发展。
作者：孙宇佳 佘梓欣 盖腾 来源：湖南农业科学 2016年5期
