《青年与社会》2013年第17期 作者简介：孙敏（1987- ），女，天津理工大学法政学院，社会学专业研究生，研究方向：社会现代化。
当前我国处于社会转型的关键时期，社会呈现出多方利益相互交织、各类诉求积累碰撞的复杂现象，社会稳定成为衡量社会和谐的关键因素。信访制度作为维护社会稳定的一项政治制度，在现实中发挥着重要作用。然而在信访实践中，由于信访中利益的交杂、信访制度本身等原因，信访的作用未能得到很好的发挥，从而引发一系列社会问题，给社会的稳定造成了一些负面影响。为此，本文探讨信访问题产生的根源及解决办法，具有十分重要的意义。
一、我国基层信访的现状及存在的问题
基层是中国社会的根基，也是我国社会稳定与和谐的关键性因素和决定性力量，没有基层的稳定，就没有中国总体的稳定。但是，由于基层社会的利益表达机制与渠道的不畅通、不健全、不完备与不到位，我国基层社会的合法权益无法得到很好的协调、实现与保护，而信访制度是基层社会进行利益申诉、表达与实现及维护的一个不错的选择。现实是，由于信访中利益的交杂、信访制度的成本及信访制度自身等原因，我国基层信访引发一系列社会问题，给社会的稳定造成了负面影响。
（一）信访内容：相对集中，日益复杂，处理难度加大
从信访反映的内容来看，群众反映的问题主要是以“维权型”为主，上访者自身的合法权益由于受到他人或者其他权力机关的侵犯或剥夺而选择上访，诸如对判决不服、案件执行错误、村民之间宅基地纠纷、交通事故赔偿等问题。由于这些问题涉及的领域不同，其中夹杂经济利益矛盾、社会矛盾、思想观念矛盾等，所以处理难度越来越大。
（二）信访方式：方式过激，非制度化的上访量增加
从上访方式上来看，越级上访是基层信访中的突出特征。基层百姓受“官本位”思想的影响，把解决问题的希望寄托在职位更高的官员身上，认为官越大越能解决问题，于是上访者往往选择在重大节日特别是每年的“两会”或“党代会”等敏感时期进京、进省上访以求问题的解决。这种非制度化的信访方式给基层政府的信访资源造成极大的浪费，增加了信访成本，扰乱了正常的信访工作秩序，也激化了官民矛盾。另外，“现实中通过聚会、串联等形式组织集体上访的现象也在不断增加，信访人明白个人力量同工作部门博弈的有限性，于是通过组织集体上访扩大事态，以期引起上级机关和领导的重视从而达到自己的目的”。
从上访程度上看，信访人违反《信访条例》的行为经常发生，比如围堵政府机关大门、拦截领导车辆、在机关办公场所下跪等，有的人还以自残、自杀等过激行为向领导施加压力。这些非制度化、非文明的上访一定程度上加大了信访工作的成本与难度。
（三）信访部门：层级设置多，效率低下
我国公民权利的救济分为行政救济和法律救济，“行政救济是相对于法律救济而言，具有高效、成本低的特点，因此很多人特别是底层民众选择行政救济”。但现实中信访部门层级设置多，大部分信访事项是在信访部门或者相关职能部门内的负责人之间转来转去，使一些问题小事拖成大事，易决事拖成难事，个人访变成集体访。很多信访问题需要报告领导批示才能办理，领导的关注度就决定了信访事项的处理效率，这在一定程度上仍是“官本位”、“官僚制”与“人治”等非正常思想在作祟。在组织机构上，基层司法、企事业单位、党委系统等都设有信访部门，这些信访部门是其内设机构，没有独立的权力，相互之间权责不明，存在很多重复的上访登记、重复管辖的现象，这就致使信访工作的效率十分低下。
（四）恶性循环：上访者与政府之间的博弈
由于上访的登记量是衡量一个地区政绩的标准，所以出现了截访、拘留等非法的、不文明的、野蛮的“控制性措施”。当然也有的地方政府采取温和的政策：即信访部门与上访者协商给予其一定的利益，比如适当补偿、为其置办生活用品、为其解决工作问题等，并与当事人签订息访协议，但是签订后反悔的现象时有发生，这样的后果就是群众把握住了政府的软肋，形成这样的行动逻辑：“会哭的孩子有奶吃”，政府越是怕上访，我越是上访，得到利益后继续缠访或者是想方设法制造其他上访缘由。同时政府也掌握了上访者的逻辑思路，于是对于上访者的问题能拖就拖，能延长就延长，这样的问题在基层工作中屡见不鲜，由此又引起“越访”——“截访”——“再上访”的恶性循环圈。很显然，这既激化了官民矛盾，又使政府的公信力受到了挑战。
二、信访问题产生的原因具有多重性
我国信访问题产生的根本原因是正常的利益表达渠道的不畅通、不健全、不完备与不到位，以及信访制度化建设的不足。同时由于信访问题是一个深层次、系统性、结构性和制度性的需要复合化的过程，其产生的原因是多重性、复杂性与政治性并存共生的。因此，分析我国信访问题产生原因的多重性显得尤为重要。
（一）民众的利益诉求渠道表达不畅通
信访是制度内的维权途径，当制度内的道路走不通时，人们只能寻求制度外的方式，群体性上访、越级访便是群众维权的典型的制度外的方式。根据社会学家科塞针对调控社会冲突提出的“社会安全阀”制度可知，在现有社会结构下，只有为社会群体及成员提供正常的渠道，将蓄积的不满情绪予以发泄，才能起到缓解社会矛盾的作用。现实中，地方政府为了政绩工程，运用权力压缩信访数量，通过与上访者签订“协议”，使其息诉罢访，以此来维护地方的稳定；对于越级访更是加大成本进行截访，将群众的“减压阀”变成了“增压器”。在民众上访发生群体性事件的过程中可以看出，民众的利益诉求通过正常的渠道得不到满足，就会采取非正式的方式来争取自己的权益。
（二）信访机构缺乏规范化治理
我国信访部门众多，但未形成统一的协调机制，导致内部人浮于事，机构之间交叉重叠，推诿扯皮，这在一定程度上增加了信访成本。信访者为了使问题早日解决，可能同时向多个机构上访，得到的答复和解决方
案可能是多样的，甚至是互相矛盾的，这既在无形之中增加了信访部门的工作量，又造成了管理的混乱和效率的低下，同时这也是造成越级上访、循环上访、异常上访的重要原因之一。
（三）地方政府公信力下降
一些地方官员群众观念淡薄，高高在上，不倾听群众呼声，不关心群众疾苦。少数干部蜕化变质，行贿受贿，贪污腐化，损公肥私，违法乱纪，特别是在处理一些经济纠纷、利益冲突问题时，偏向于强势利益方，导致弱势方的利益不能满足，这些行为严重损害了党和政府的形象，引起地方民众的不满，渐渐对政府失去了信任。政府对民众采取的截访、暴力执法等措施造成了对民众基本人身权利的侵犯，直接异化了信访制度，在一定程度上使政府的公信力受到挑战。
三、解决基层信访问题需要“复合解”
导致基层信访问题的原因是多重的，不是一两个部门可以造成的，也不是一两个部门可以解决的，更不是“党与国家、政府和社会、政府与个人、信访部门和信访者”独自一家可以单独解决的。因此，解决我国基层信访问题需要跨学科、跨领域、跨部门与多角度、多层次、多主体地综合研究，更需要“制度、组织、机制与公民”等复合型途径来解决，同时这还需要系统设计。既要有“顶层设计”，又有要“中层设计”，还要有基层的首创精神，既要“自发”又要“自为”，既是“应然”又是“实然”。
（一）制度保障：建立和完善信访诉求表达渠道
畅通的利益表达渠道本身就是一种“社会减压阀”，群众可以通过将蓄积的不满情绪予以宣泄，来化解可能出现的冲突及其破坏性影响，对社会的不同利益进行表达和集聚，并在博弈、妥协和融汇中实现各方的利益均衡。信访作为一种社会安全阀，给社会成员所反映的问题进行充分的表达与全面的了解提供了渠道，社会组织及其管理者可以通过信访来了解社会成员的诉求，进而可能帮助社会成员解决问题，这种沟通对冲突双方的相互了解是非常有效的，对冲突的化解也是很有帮助的。利益矛盾与利益纠纷是任何社会都会出现的正常现象。民众的利益表达是执政党和政府制定决策、解决问题的前提条件。从价值维度上讲，利益表达机制保持了社会基本公平和正义。因而，关键是要有一种健全完善的利益表达机制，使利益主体之间能够进行谈判和妥协，从而维持社会的良性动态平衡。
另外在信息快速发展的时代，应该充分动用电子信息技术，推行网络信访、电话信访，提升信访制度对社会矛盾的容纳能力，充分利用微博、电子政务等网络平台，确保网络信访的响应速度和解决力度。比如S省D市建立了“12345信访热线”，与全市各县联网，上访者可以通过电话、网络等方式反映诉求。由于市县的上下级领导和监督关系，上访者将问题反映到市相关部门，市会在最短时间内督促县级单位受理并答复上访者，该措施减少了上访人的经济压力、精神压力和时间成本，主要是有上级的监督，能够提高下级的办事效率和质量。
（二）组织目标：树立正确的信访观念，增强政府公信力
首先，要逐步完善政绩考核办法。建立健全政府效绩评估机制，坚决反对搞劳民伤财的“政绩工程”，只有脚踏实地，有诺必现，讲诚信，体现求真务实的作风，努力建设服务型政府，才会在群众面前树立起良好的形象。其次，要重塑行政文化。杜绝官本位的舆论和心理，树立为人民服务的公共服务文化，广大干部要有以民为本的服务精神，培养基层公务员的责任心、亲和力及效能感。另外，要提高基层政府的执行力。因为基层政府的执行力是中央下达的惠民政策能否落实到实践中的关键，政府的执行力也是保持和增强政府权威的法宝，这要求基层政府要强化责任意识，完善监督机制，加大违规处罚力度等。
（三）运行机制：合理规划信访部门设置，促进资源整合
信访权是中国宪法所包含的权利，公民有向国家机关提出意见、申诉的权利；公民有信访权利，但强信访是绝对不行的。因为“强信访的实质是政治权威高于司法权威，主导立法的是权力，强信访进入到现在的信访条例中，给中国带来灾难性影响，导致老百姓信访不信法”。加强信访部门自身建设，完善基层信访维稳平台建设，进一步强化信访部门职能，科学设置内部机构，建立统一的信访机构设置，统一受理群众的来访，以提高工作效率。加强对信访工作人员的培养，增强其面对复杂和紧急情况的应变能力。
现实中实行的主要领导“接访”和人大代表“下访”相结合的制度能够起到提高办事效率的作用，领导干部可以运用份内职权解决部分问题，受到群众的欢迎。但是这样的后果就是民众将希望过多的寄予领导接访日，而领导的精力和时间毕竟是有限的，因此在保持这种长效机制的同时还应该动用社会各方面的力量。因为基层圈子是有限的，有时候找“中间人”，比如邀请中介机构、人民调解员、党员干部等民间力量，调节矛盾双方的利益关系，更能发挥效果的最大化效应，促进问题的解决。另外要配齐配强信访干部，建立信访干部考核激励机制，要进一步完善干部选拨任用公平竞争机制，营造公平竞争选拔的氛围，充分调动基层信访干部积极性，提高正确运用法规政策、处理疑难复杂信访问题和处置突发事件的能力。
（四）信访知识：增强公民依法上访的法律意识
党政机关要加大对信访条例的宣传力度，明确上访人拥有的权利和该履行的义务，引导群众通过制度化的途径上访。另外信访部门要公开信访工作流程，让群众知道信访工作程序，增加信访工作的透明度，消除群众对信访工作的误解。
信访作为缓解社会矛盾的一项制度，承载着政治参与、民意汇集、解决纠纷、权利救济、社会减压阀等众多功能，在建设社会主义和谐社会的过程中发挥着重要作用。为此，地方政府工作人员要切实履行“为人民服务”的职责，依法办事，真正做到“真诚倾听呼声，真实了解诉求，真情解法释理，真心化解矛盾”；广大群众也要理性的行使自己的权利，做一个文明的“上访者”。只有官民合力，才能保证基层信访工作的顺利开展，确保信访问题的解决，从而保障社会的良性运行。
参考文献
[1] 于建嵘.“信访综合征症”背后的潜规则[J].人民论坛， 2010（10）.
[2] 江永良，孟霞.社会转型视角下的信访制度研究[J].社会经纬，2012（5）.
[3] 于卫东.信访政治：乡村社会中的农民诉求与表达——基于若干选举信访案例的阐释[D].华中师范大学，2012（3）.
[4] 张海波，童星.社会管理创新与信访制度改革[J].天津社会科学，2012（3）.
[5] 周永坤.中国人为何信访不信法？ [EB/OL].凤凰网讲座，2013-05-18，http：//news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/zhouyongkun/shilu/detail_2013_05/18/25436370_0.shtml.
[6] 陈丰.信访制度的社会稳定功能：一个悖论及其解释[J].南昌大学学报，2013（1）.
[7] 付伟.我国信访问题及对策研究[D].郑州大学，2010（5）.
[8] 李双平.信访衍生问题及其防范治理研究[J].中华民居，2013（2）.
[9] 贾春增.外国社会学史（第二版）[M].中国人民大学出版社，2003年.
[10] 周永康.坚持以人为本执政为民做好信访工作[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2011/01-11/2780932.shtml.
[11] 程宇红.社会转型背景下中国信访制度的完善研究[D].西北大学，2008年.
[12] 罗翔.跳出信访抓信访，通过信访解民忧[N].法制生活报，2013（1）.
[13] 尹达.论信访的功能、挑战及思考[D].复旦大学，2010 （4）.
[14] 陈丰.转型时期信访中的政治认同和政治参与[J].求实，2013（2）.
[15] 于建嵘.警惕信访制度进一步异化[J].焦点，2009（5）.
[16] 柳杨.论我国信访制度的完善与发展[D].东北师范大学，2009年.
[17] 李红梅.我国信访制度存在的问题及对策研究[D].吉林大学，2008年.
[18] 黄小梅.基层信访工作的困境及突破[D].浙江大学， 2010年.
[19] 翟文娟.当前我国农村信访问题及对策研究[D].山东师范大学，2007年.
