论文摘要 劳动教养制度一直以来饱受争议，尤其是近年来随着自媒体的兴起，唐慧被劳教案、任建宇被劳教案等事件引发了舆论的广泛关注。不可否认，在新中国成立初期劳教制度对于巩固执政党地位、维护社会稳定发挥了较大作用，但其合法性一直以来屡遭质疑。本文拟从法治视角简要剖析现行劳教制度，从其性质、概念、规范依据入手，分析其合法性，并梳理其在现行法律体系中的地位和司法实践中的突出问题，为正在进行的劳教制度改革提出建议。
论文关键词 劳动教养 规范依据 合法性 法律监督 劳教制度改革
一、劳动教养制度的存废争议
劳动教养制度长期以来一直为人们所垢病。在近些年的实践过程中，劳教制度的问题也日益凸显，譬如：实施劳教机关对劳教权随意使用、以“教养”之名行刑罚之实、对现行劳教决定涉及不到的人进行劳教等。近些年来，劳教制度甚至成为某些地方政府官员滥用的“维稳”工具之一。
2012年11月21日，《人民日报》发表时评称，“自1957年国务院出台《关于劳动教养问题的决定》以来，劳教制度已在我国施行50余年。随着我国民主法治的发展，该制度已经显现出许多不足。特别是在《立法法》等法律颁布后，限制公民人身自由的权力只能由法律设定，劳教已陷入不合法的窘境。加之劳教的审批权属于公安机关，在机制上缺乏应有监督，在实践操作中弹性十足，往往成为一些地方开设的‘法律小灶’，甚至成为一些人打击报复的工具。”
随着近年来关于劳动教养的新闻和多起备受争议的劳教案件多次成为舆论热点，关于劳动教养制度是存是废的争论再次升级。
二、劳动教养制度的性质与概念
劳动教养“脱胎”于中华人民共和国成立后不久为巩固政权而开展的一系列肃清反革命分子的政治运动。1955年中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出“劳动教养”的办法。劳动教养设立之初，国务院《关于劳动教养问题的决定》规定：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”此时，劳动教养具有安置就业的性质，而不是一种处罚。
1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》第2条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”此时，其已不具有安置就业的性质，而成为一种“行政措施”。1995年国务院在《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》第1条中又进一步明确了“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”，1991年国务院发布的《中国人权状况》也明确地将劳动教养定义为是一种行政处罚。
但也有观点认为，劳动教养制度是以行政手段处理的刑事处罚，“劳动教养对人身自由的限制已重于刑事处罚中的拘役、管制以及3年以下有期徒刑。劳动教养的性质就是一种刑事处罚，只不过这种刑事处罚是以行政手段而不是以司法程序处理的”。 更为重要的是，在执行方式上劳动教养与拘役和有期徒刑没有明显的差异。
笔者认为，从程序法上看，劳动教养制度是行政处罚的一种，被劳教人员可依行政诉讼的方式寻求救济。而根据劳动教养制度的性质，可以对它这样定义：劳动教养是一种以剥夺被劳动教养人人身自由为惩罚手段、执行方式与刑事处罚相类似且不受刑事司法审查的行政处罚措施。
三、劳动教养制度的合法性审视
（一）劳动教养制度的规范依据
1957年，全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准了国务院《关于劳动教养问题的决定》，并由国务院在8月3日公布。“文化大革命”期间劳教制度遭受严重冲击，文革结束后，经全国人大常委会批准，国务院于1979年公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。两文件虽经全国人大常委会批准，但其并不符合法律的实质和形式要件，应属于“法律”位阶之下的行政法规。
1982年国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》，这是现行劳动教养制度运行的主要依据。作为国务院转发的公安部文件，其属部门规章范畴。
（二）劳动教养制度的合法性缺失
关于公民的人身自由，《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定，或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”“禁止非法拘禁或者以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《立法法》第8条规定：“对公民政治权力的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。”
如前所述，劳动教养的依据均不属法律范畴。有观点认为根据当时施行的宪法（即1954年宪法和1978年宪法）《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养问题的补充规定》具有法律属性，即便如此，在现行《宪法》下，其也当然不符合法律的实质和形式要件。故劳动教养进行的“限制”、“剥夺”公民人身自由的措施或处罚并没有法律的明确规定，劳动教养行为也就属于相关部门超越宪法与法律的一种行为。
另外，《行政处罚法》第9条也明确规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；劳动教养也不包括在《行政处罚法》第8条明确规定的警告、罚款等7种行政处罚内。因此我国现行的劳教制度并不算是规范意义上的行政处罚，且在现行法律体系下不具有合法地位。
四、司法实践中劳动教养制度存在的几个问题
（一）劳动教养由公安机关决定，缺乏有效监督
劳动教养由设立在省、自治区、直辖市和大中城市公安机关的劳动教养管理委员会负责审批，但在司法实践中公安机关具有决定性的权力。在审批过程中，由于劳动教养并不是作为一种司法程序被设计，并没有考虑抗辩双方的平衡，被处理对象的意见也没有机会充分表达。
虽然《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》中规定了检察机关有权对劳动教养工作进行法律监督，但没有法律法规对监督的具体程序作出规定，操作性的缺乏使得检察机关的法律监督难以落到实处，尤其在关键的审批环节缺乏必要的法律监督，为劳教制度的滥用留下了巨大的空间。
（二）被劳教人员救济途径狭窄
由于缺乏检察机关复查、纠正具体劳动教养案件的规定，司法实践中被劳教人员只有行政复议和行政诉讼两种救济途径。但行政复议属于公安机关内部的自我审查，负责复议的上级机关与决定机关有利害关系，难以做到公正。被劳教人员提起的行政诉讼因受很多非法律因素影响，获得司法救济也困难重重。
（三）成为地方政府的“维稳”工具
因为劳教制度具有缺乏监督、随意性较大、具备使用上的便利性和高效性等特点，一些地方政府越来越倚重劳教制度，甚至滥用，将“上访”等“不稳定因素”关进劳教所。正如新华社在唐慧被劳教案后发表的评论所说，“一些短视的地方官员为了赚取升迁的政绩资本，早已习惯把劳教制度当作对待上访户的‘神兵利器’。”
此种情形下的被劳教人员也更难获得有效救济，因为此时的劳动教养是地方政府的长官意志，本身就会极大的影响到行政复议的上级公安机关；可以受理行政诉讼的地方法院因为在财政和人事任免上对地方政府的高度依赖，也使得行政诉讼这一救济途径难以走通。
（四）为公安机关规避刑事诉讼司法监督提供了空间
由于构成犯罪具有严格的证据要求，对不满足犯罪构成标准的案件人民检察院作出不批准逮捕或者不起诉的决定是检察机关履行法律监督职能、维护公民法律赋予的正当权利的具体体现之一。但劳动教养却往往成为公安机关规避刑事诉讼程序中的司法监督、“惩治”相关行为人的替代措施，沦为采用非法手段“维稳”、利用公权力打击报复等制造冤假错案、侵犯公民人身自由的工具。近年来，此类情形时有发生，如曾引起广泛关注的任建宇被劳教案：任建宇被重庆警方以“涉嫌煽动颠覆国家政权罪”立案后提请重庆市人民检察院第一分院批准逮捕，检察机关审查后认为任建宇犯罪情节轻微，不构成犯罪，不批准逮捕。同日，重庆市劳教委即下达了劳教决定书，决定将任建宇劳教两年。
五、劳动教养制度改革的未来走向
2013年1月召开的全国政法工作会议明确提出将推进劳教制度改革作为2013年的工作重点之一。无疑，劳教制度的改革将是我国社会主义法治建设、完善社会主义法律体系进程中具有里程碑意义的重要事件。
目前，对劳动教养制度改革存在多种观点，较有代表性的主要有以下几种：一是在刑法与治安管理处罚法中间设立矫治法，以调整劳动教养所针对的轻微违法行为；二是废除劳动教养制度，将劳动教养所针对的轻微违法行为分流到《刑法》与《治安管理处罚法》中；三是认为现有法律能够做到对违法犯罪行为、轻微违法行为的有效调整，彻底废除劳动教养制度即可。
笔者认为，从目前我国法律的完备状况来看，并无出台《违法行为矫治法》的必要，现有法律能够做到对违法犯罪行为、轻微违法行为的有效调整：对普通的治安行政违法行为适用《治安管理处罚法》，对涉嫌刑事犯罪行为则依《刑法》进行处置，即便出现新的问题，也完全可以在《刑法》与《治安管理处罚法》内寻求解决途径。因此，应由全国人大及其常委会依法定程序废止劳动教养的相关规范，彻底终结劳动教养制度。
