论文摘要 检察机关加大对侦查机关立案监督力度的同时，更要讲究监督的效果，把握好立案监督的证明标准、时机条件和数量尺度等三个方面工作。提高立案监督案件的证明标准，参照逮捕的证明标准适用；正确理解“公安机关已作出不立案决定”这一条件，对已经掌握犯罪事实或具备掌握犯罪事实的可能性而公安机关没有立案的案件进行监督；引导和纠正以立案监督案件数量来衡量监督成效的不正确做法。
论文关键词 检察机关 立案监督 监督效果
刑事立案监督是检察机关法律监督权的一项重要组成部分，笔者认为，加大监督力度的同时，检察机关的立案监督还要讲究法律效果、社会效果和政治效果的三个效果有机统一。下文以Z省近年来的立案监督工作情况为基础，着重从如何准确把握证明标准、时机条件、数量尺度三个方面入手，对进一步提升立案监督工作效果进行论述。
一、立案监督效果提升途径之一：准确把握立案监督的证明标准
刑事诉讼中的证明标准是诉讼主体运用证据证明自己诉讼主张成立所要达到的衡量标准，由于诉讼主体的多样性、诉讼阶段的递进性，决定了证明标准的多样性。案件在不同的诉讼阶段有不同的证据要求，其证明标准具有随着诉讼程序的进展而循序提升的规律。刑事诉讼法分别对立案、逮捕、移送审查起诉、提起公诉、有罪判决的证明标准作出了规定。但没有明确规定立案监督的证明标准。从最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》规定看，除通知立案要保持较高的证明标准外，对于公安主动立案的立案监督案件，将其证明标准等同于立案的证明标准即可。因此，不少观点认为立案监督证明标准应当就是立案的证明标准，即“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”。笔者认为，从立案监督的效果角度评析，立案监督直接适用立案的证明标准值得商榷。主要有以下理由：
一是立案证据标准过低不宜作为立案监督标准。立案是刑事诉讼的起始阶段，证明标准是刑事诉讼过程中最低的。立案时只需要有证据证明犯罪事实发生即可，至于作案人、作案时间、方法、手段、目的、动机等此时毋需证明。如果立案监督适用立案的证明标准要求，带来的直接后果就是增加了案件未来处理的不确定性。而对于处于法律监督者地位的检察机关而言，强调的是监督的准确性和权威性，若参照立案的证明标准，立案监督案件可能出现大批的撤案情况。这些案件撤销可以说明检察机关的法律监督出现失误，这根本不为当前的执法环境所容忍。
二是立案监督工作的评价体系客观上不允许适用立案证明标准。一般看立案监督案件的处理结果是作为衡量工作成效的主要评价标准，立案监督案件经法院判决生效后才可在绩效考评中加分，对立案监督后撤案、不诉、判无罪的案件给予大幅度扣分。这既能有效防止滥发、乱发监督文书，也能促进检察机关加强对立案监督案件的后续跟踪监督力度，经实践证明比较科学。这样的评价体系会引导检察机关行使立案监督权时作出趋利避害的选择，在案件仅仅达到立案证明标准的情况下，一般不会轻易启动立案监督程序。
三是从立案监督的发展趋势看，已逐步从“商榷型”变成“指令型”。从Z省近五年来的立案监督数据看，要求说明不立案理由通知书发出后主动立案率非常高，5年平均达到了96.8%，而再通知立案的极其稀少。这说明在对被监督案件是否应当立案的问题上，公安机关基本不持异议的。从中也可以看出，立案监督工作已经从原先绝大部分带有询问、研讨性质的“商榷型”变成绝大部分的“指令型”。对公安主动立案的立案监督案件适用过低的证据要求已不适合工作发展，应当将该类案件的证据要求向通知立案证据要求看齐。
综上，从立案监督的效果出发，立案监督案件的证明标准既不能过低，以防止出现大量的撤案、错案，但考虑案件尚处于初始阶段，也不可要求过高，对照刑诉法规定的五个阶段的证明标准，笔者认为，立案监督案件的证明标准以参照逮捕的证明标准为宜，即《刑事诉讼法》第79条规定“有证据证明有犯罪事实”，这样既能保证立案监督的准确性和权威性，也符合刑事诉讼的认识规律。
二、立案监督效果提升途径之二：准确把握立案监督的时机条件
对于启动立案监督的条件，《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》规定：“有犯罪事实需要追究刑事责任，属于被投诉的公安机关管辖，且公安机关已作出不立案决定的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案理由。”该规定对启动立案监督的条件作出具体规定，但对“公安机关已作出不立案决定”这一条件颇有争议。一些观点认为，除公安机关作出书面不立案决定外，不得监督。笔者认为，该观点有失偏颇。
从Z省近五年的数据看，来源于受害人举报的监督案件线索仅占少数，大量的监督线索来自于检察机关执法办案中的深入挖掘。立案监督线索系来源自被害人的仅231起，占5%不到。因此，笔者认为，“公安机关已作出不立案决定”这一条件，应当理解为已经掌握犯罪事实或具备掌握犯罪事实的可能性，但公安机关没有立案。司法实践中常见的集中类型：
1.新闻媒体公开报道。经新闻媒体公开报道，属于社会公知事项，由此推定公安机关具备掌握情况的可能性。如从报道内容看明显构成犯罪的，比方说聚众斗殴事件、故意伤害事件、重大交通肇事事件等，公安机关不立案的属于监督范围。
2.“另案处理”或“在逃”人员。公安机关出具的法律文书（如提请批准逮捕犯罪嫌疑人意见书、移送审查起诉犯罪嫌疑人意见书等）往往对一些涉案人员标注“另案处理”或“在逃”。对该类人员，身份明确的但没有进行立案或采取上网追逃等措施的；身份不明确的但可以从公安机关随案移送的证据材料中确定身份的，应认定为属于监督范围。
3.已作行政处罚或劳教处理。公安机关对犯罪行为作行政处罚或劳教处理，意味着不再启动刑事程序，应认定公安机关不立案。但是对于已作劳教处理而犯罪情节轻微的案件，一般不宜再行立案监督。
4.公安机关移送证据材料中可证实的漏犯、漏罪。一般在共同犯罪中，公安机关未作为犯罪嫌疑人处理，但从移送的证据材料中可分析证实该人员涉嫌犯罪，属于立案监督范围。对于漏罪的处理要相对复杂，在公安机关侦查终结前发现的犯罪嫌疑人的遗漏罪行，不能直接立案监督，因公安机关尚在侦查取证过程中，侦查终结后发现公安机关遗漏罪行，可视情况进行立案监督或直接进行追诉。
下列案件不能视为立案监督案件：
1.公安机关主动与检察机关探讨案件。公安机关出于对案件定性、证据把握不准的案件与检察机关探讨协商，无论是以单位名义或者私人交流，不宜以立案监督线索处理。但公安机关故意隐瞒或遗漏重要证据及犯罪事实的除外。
2.公安机关接受发案线索尚在合理审查期限内。除了在犯罪现场抓获嫌疑人，对于一般接获的犯罪线索，公安机关需要一定的时间进行分析审查才能决定是否立案。在公安机关的合理审查期限内，检察机关不宜监督。至于合理审查期限如何确定，《刑事诉讼法》没有明确规定。不少观点认为，对发案占绝大多数的普通刑事案件更有必要明确立案审查期限，防止对久拖不立情况无从监督，可规定：对除涉嫌经济犯罪的刑事案件线索，应当在三日以内决定是否立案；重大、复杂线索，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可延长至七日；对需要检验、鉴定的，应自检验、鉴定后三日内作出决定。
3.行政执法单位尚未向公安机关移送犯罪线索。有些地方为追求所谓的监督成效，对尚未移送公安机关的犯罪线索进行立案监督，这是完全错误的。
三、立案监督效果提升途径之三：准确把握立案监督的数量尺度
立案监督案件数量的增长从很大程度上说明了检察机关工作力度在加大。然而，是否立案监督案件数量越大越能说明监督成效越明显呢？显然，这种理解是片面的，相反，鉴于司法运行规律，对于超乎正常的监督案件增长率和案件量，往往更应当引起重视和警惕。
1.检察机关的办案力量尚不能支撑立案监督案件的高位运行。根据法律规定，立案监督案件由人民检察院侦查监督部门办理。侦查监督部门的办案力量历来紧张，而其最主要的业务是审查逮捕，对立案监督不可能投入太多精力。相对被动受理的移送审查逮捕案件，立案监督案件需要主动查找挖掘线索，难度更大，工作更复杂。若要保持立案监督案件的高位运行，当前的办案力量已经日趋紧张，长期以往，将可能导致严重的案件质量隐患。
2.不利于获取公安机关的支持配合。根据当前的法律规定和执法环境，检察机关的立案监督实质上是软监督。“检察机关的监督需要在配合中开展，监督措施也往往需要侦查机关配合才能落实”。因此，获取公安机关的支持配合，是检察机关立案监督工作有效开展的重要保障。从公安机关的角度看，出现少量的监督案件可以理解为难以避免的工作疏漏，而大量的监督案件则在一定程度上意味着对当地公安工作业绩的否定，容易引起公安机关的对立情绪。
3.片面追求数量容易导致监督异化，丧失监督权威。由于片面追求监督数量在实践中容易导致监督不规范。有些地方只重数量不重质量，对发现的立案监督线索，不论犯罪情节是否轻微一律监督了事；有些地方故意曲解法律规定，打擦边球，对不符合条件的案件也进行立案监督；甚至个别地方检察机关与公安机关对照各自的考核加减分项目进行相互的所谓“配合”，以不发、少发其他法律监督文书换取公安机关在立案监督上的非正常支持。
笔者认为，实践中要准确把握立案监督的数量尺度，应从当地的审查逮捕办案数、侦查监督部门的人员数和当地历年立案监督工作情况等综合考虑，既要防止乱监督，也要防止滥监督，具体要从三方面加强引导：
一是要从监督理念上加强引导。在努力拓宽监督渠道，加强监督力度的同时，也要要重视监督权的谦抑。坚持把监督重点放在受害人或近亲属举报的、社会影响恶劣的、情节严重可能判处重刑的等案件上；对于犯罪情节轻微、可能判处轻刑的线索，可以以涉嫌犯罪线索向公安机关移送的形式进行，以最大限度消除公安机关的抵触情绪，对移送后仍不立案的，再启动立案监督程序。
二是要从绩效考核上加强引导。要逐步完善检察机关内部对立案监督工作的考核机制，引导该项工作在正确的轨道上运行。在制定考核制度时，要注意加强与公安机关的沟通，要与公安机关对公、检两家涉及立案监督的绩效考核内容进行衔接，防止出现相互之间为获取较好考核名次进行的利益交换和规避。
三是要从督促检查上加强引导。上级检察院要切实负起督促检查的责任，定期检查立案监督工作情况，对于监督数量出现不正常增长趋势的单位，要及时查找原因，逐一剖析案件，严防出现打擦边球等不规范监督的现象。
