房地产业的发展变化与人们的生活息息相关，近几年我国城市房地产市场发展始终处在舆论的风口浪尖，温州土地使用权续期事件是该领域近期热议的话题之一，“房子70年产权到期后该怎么办？”一时间引发专家学者以及普通居民的讨论。可以看到，虽然我国制定的《中华人民共和国城市房地产管理法》以及与之相配套的调整房地产关系的一系列法律规范，使得房地产法内容不断丰富和发展，但现实中不断涌现的问题与我国目前的城市房地产管理法还存在不足是分不开的。
近日，一则《温州一批20年产权住宅土地使用权到期，续期须按房产价格三分之一缴费》的新闻引发舆论关注。据温州媒体报道称：当地一部分市民正常买卖二手房后却无法完成交易，原因是土地到期了。如果要续期，必须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金，也就是说，100多万元的房产，续期就要再缴纳30多万元。温州这一土地使用权续期事件随即引发全国广泛的关注。其实，温州土地使用权续期事件在国内并非首例，除温州外，至少在青岛、深圳还有五个土地使用权到期续期案例。
对于土地使用权的到期，《物权法》第一百四十九条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。但《物权法》只规定了“自动续期”，对于该如何续期、需不需要交纳土地出让金以及交纳标准都没有明确。截至目前，国家层面尚未出台关于出让土地续期的实施细则，更没有对出让土地使用权续期出让金收取标准作出规定。
一、土地使用权到期问题的解决
房屋所有权属于个人产权。根据《中华人民共和国物权法》第六十四条规定，私人对其合法的收入、房屋不动产享有所有权。其年限是永久的。但是，同年8月修订通过的《城市土地管理法》第二十二条又规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。续期的，应重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。
虽然城市土地管理法修订时间更新，但考虑到物权法属于高位法，因此对于土地使用权应主要参照物权法的规定。所以，房产土地使用权到期以后，如果居民不缴纳土地出让金就不再拥有出让性质的土地使用权，但法律规定可以土地使用权“自动续期”，政府不能无偿、强制收回这块土地。如果仅仅是居住需求，居民可以不用缴纳土地出让金而继续住在房子里。但是，不再拥有出让性质的土地使用权会限制房产所有人在房地产转让、抵押等方面的权利，需要补缴土地出让金等才可重新拥有这些权利。
如果按照温州现在的做法，续费额度相当于房价的三分之一，这在高房价的背景下，无疑会给购房者带来沉重负担。在无章可循的情况下，专家针对该事件的意见也不统一，可行的解决路径主要有两种：第一，大幅度降低“续期”的土地出让金；第二，以每年征收的房产税代替一次性征收的土地出让金，在房产税全面开征以后，对“续期”的土地使用权不再征收出让金。城市住宅建设用地的升值与房屋不可避免的会折旧，房屋产权的永久性和土地使用的期限性，是我国房地产中的尖锐矛盾，国家相关法律法规的制定却存在模糊空间，不对其加以完善无疑将影响房地产市场的健康发展。
二、城市房地产管理法的完善
1、建设用地使用权期间届满后的处理规则
如前所述，《城市房地产管理法》第22条第2款规定与《物权法》第149条的相关规定相冲突，应予修改。此外，《城市房地产管理法》对续期时土地使用费的缴纳应当作出明确规定。《物权法》对期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定，其立法原意是；“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少科学依据，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况做出相关的规定①。”但是，事实上地上物的归属问题不宜由行政法规规定，因为国务院是建设用地使用权出让合同的一方当事人，它有权制定行政法规来决定期间届满后另一方当事人能否获得地上物的所有权，难以保障公平。因此《城市房地产管理法》在进行相关规则设计时，应保护所有人的利益，尽量由建筑物所有人使用房屋，适度进行国家干预，以保护利用土地的弱势群体。
2、完善房地产征收规则
在我国，房地产征收被界定为：国家为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，采取强制手段有偿地将国有土地上单位和个人的房屋转变为国家所有。就征收的性质而言，通说认为本质上是对私人财产权的剥夺，不管采取何种补偿原则，其展现的是强权与私力之间的对抗。因此，“即使在保证公正补偿的大前提下，征收也只是模仿自愿交易的结果，征收毕竟是对私有产权的强制剥夺，因而和自愿交换具有本质区别。”②虽然《城市房地产管理法》目前是采取授权立法的方法解决当前城市房屋拆迁的法律依据问题，但这不过是权宜之策，房地产征收的权限和程序还是由法律规定为宜，即在修改《城市房地产管理法》时应予以明确。
张哗（作者单位：江南大学法政学院）
