论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突

关键词: 集体土地所有权/土地承包经营权/冲突

内容提要: 集体土地所有权与 农村 土地承包经营权并行存在于农村土地上的事实决定了两者之间必然会产生冲突与协调的问题。现实中，集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突普遍存在于农村土地的调整过程中、集体收回承包地的过程中以及农村土地承包经营权的流转过程中。严格限制集体调整承包地与收回承包地的权利，允许农民在自愿的基础上充分流转其承包地，建立集体土地所有权在土地承包经营权限制下实现的制度，可以达到协调两种权利的运行，构建和谐农村法秩序的目的。


在农村的农用土地之上，普遍存在着集体土地所有权与农村土地承包经营权。集体土地所有权与农村土地承包经营权之间存在着一种共生与制约的关系。理论上，集体土地所有权应由集体成员共同形成决议并由集体土地所有权代行主体（通常是村民委员会）来实现，而土地承包经营权则直接由农民家庭与农民个体来行使。集体土地所有权与农村土地承包经营权的主体与行使方式不一致，导致了两者之间存在着发生冲突的空间。
土地承包经营权设定以后 自然 对集体土地所有权形成了制约，这一点已经没有什么疑问。问题的关键在于土地承包经营权可以在什么程度上对农村土地承包经营权进行制约与限制？作为代行主体的发包方，其行为可以在多大程度上影响农村土地承包经营权的行使？发包方能否调整、收回承包地，改变已经形成的承包关系？能否对农民转让承包经营权的行为进行限制？对于上述问题的回答离不开对集体土地所有权与农村土地承包经营权之间冲突的现实考察。wWw.133229.Com现实中集体土地所有权与农民的土地承包经营权的冲突也主要表现在如下方面：以集体的名义进行土地调整，损害农民个人土地承包经营权；集体收回农民的承包地，侵害农民土地承包经营权；集体否认农村土地承包经营权流转的效力；土地征收补偿时，对集体土地物权的补偿与对农民个体土地物权的补偿混淆。
一、农村土地调整中的集体土地所有权与土地承包经营权之冲突及协调
土地承包经营权是一种物权，目前已经没有什么疑问。但是，在土地承包经营权制度推行之初，这一点并不明确。在农民最初要求承包经营时，出于对 政治 风险的担心，他们一般都与乡村干部约定一个较短的承包期，通常为1-3年。在这一期限届满后，乡村干部会组织农民根据人口变动的具体情况对承包地进行相应的调整，重新发包再确定一个1-3年的承包期。1984年的中央一号文件规定承包期一般应在15年以上，并强调在延长承包期以前，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。中央这一政策的目的是通过土地承包经营权这一权利来实现向新民主主义革命理想的有限回归，因此，中央希望农民能够在 历史 上进行承包基础上，再进行一次较小规模的调整，达到农民的土地权利之间的基本平等后，长期维持农民对特定地块的承包经营权。让农民一次性地获得对特定农地地块长达15年以上甚至更长的土地使用权的制度安排只能是一种物权性的安排，1986年颁布的《民法通则》就很好地把握并贯彻了中央的这一意图。但是这一规定在实践中并没有被很好地遵守，它的法学意义也没有被法学家与司法实务界人士很好地挖掘。1990年中共中央国务院发布的《关于1991年农村工作的通知》强调“只要承包办法基本合理，群众基本满意，就不要变动”，“确实需要调整的，也要从严掌握”，再次说明了中央要实现农民对特定地块进行稳定支配的政策导向。
但是在实践中，人民公社时期土地集体所有与集体使用的实践与普遍的意识形态宣传形成并强化了农民心目中朴素的平等观念。在农村土地承包之初，农村土地基本是在综合考虑土地的肥沃程度等因素的基础上，按照人口与劳动力等情况进行均分的。在经过最初的一次或者两次的调整与均分以后，土地的调整与按人口进行再次均分被农民群体与乡村干部所普遍接受，土地承包经营权延长到15年以上的政策目标没有得到实现。农民的平等观念与平均主义意识对土地平均调整提供了有力的思想支持，而乡镇政府与乡村干部也希望借助于农村土地的频繁调整来强化自己对集体土地的控制力与对农民、农村进行综合管理与控制的能力。农民、乡村干部与乡镇政府之间虽然利益目标各不相同，但是在土地调整方面则存在一定的共识。土地调整成为了农村土地承包经营制度在贯彻过程中的一种普遍性习惯，农民强烈的平等意识与平均主义观念在推动着“生增地，死减地”（注释1：农民对土地调整的态度是相互矛盾的，一方面农民希望通过土地调整来实现彼此之间的土地权利的平等，另一方面农民也强烈地担心自己会因为调整而丧失承包地。因此，当你问及农民是否同意通过调整来实现土地权利之间的占有平等时，大部分农民会表示支持；但是，当你又问及农民是否会同意村组调整你的承包地，减少你的土地权利时，绝大多数的农民又都表示反对。通常情况下，增加人口的家庭会要求调整承包地，而减少人口的家庭则强烈反对调整承包地。赵阳曾在安徽省的肥东县与凤阳县对43位农户进行过涉及到农民对土地调整之具体态度的调查。在该项调研中，对于“你觉得土地调整好不好？”，人数相当的农民分别选择了“好”或者“不好”，而对于另外一个“你觉得已经分配的承包地不进行调整行不行？”则有33个（约占77% ）农户选择了“行”，只有7个农户选择不行（参见赵阳著：《公有与私用——

集体收回承包地的结果是直接导致农民家庭或者个体的土地承包经营权消灭。因此，集体能否收回承包地也是集体土地所有权与农民的土地承包经营权之间相互关系的重要方面。由于土地承包经营权是对集体土地所有权进行全面限制的土地物权，集体土地所有权只能在受到土地承包经营权限制的范围内行使，因此，集体土地所有权人及其代行主体不能以其享有集体土地所有权为依据排斥农民个体的土地承包经营权。《土地承包法》在将土地承包经营权看作是一项物权的基础上，规定了第55条。该条要求承包合同不得违反 法律 、行政法规约定可以收回、调整承包地，这一规定限制了集体共有人意思自治的空间，强化了土地承包经营权的效力，使土地承包经营权更加像一个所有权而不是他物权。最高人民法院2005年颁布的《关于审理涉及 农村 土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第5条，再次强调在家庭承包纠纷中，“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反《农村土地承包法》第26条、第27条、第30条、第35条规定的，应当认定该约定无效”，进一步限制了集体共有人或者集体所有权代行主体收回、调整承包地的权利。
《土地承包法》的规定基本上符合了物权法的基本原理，但是也存在着一定的缺陷。《土地承包法》第26条第1款原则上规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第2款允许迁入小城镇落户的农民自由决定是否交回承包经营权，但是该条第3款却规定“在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这实际上赋予了发包方一定的收回承包经营权的权利。对于法律何以这样规定，全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》修改情况的汇报中指出：“对于全家进城落户的，它们已经不属于农村集体 经济 组织的成员，不宜再享有在农村作为农业生产生活基本保障的土地承包经营权，应当交回承包地，让留在农村的农民有较多的土地耕种，这样较为合理。”[7]该汇报说明两点因素是迁入设区的市的农民需交回承包地的最主要的原因：第一，迁入设区的市的农民失去集体经济组织成员的成员资格；第二，土地承包经营权是农业生产者的基本生活保障，而不是对市民的基本保障，让留在农村的农民有较多的土地，更加合理。笔者认为，上述理由并不能完全成立。首先，土地承包经营权是对集体土地所有权进行全面限制的物权，它应当优先于集体土地所有权而实现利益，而不是集体土地所有权通过行使而使土地承包经营权消灭。其次，就集体成员资格而言，享有土地承包经营权就表明他是集体的成员，户籍的变动并不必然标志着成员资格的丧失。允许集体收回迁入市区农民的土地承包经营权的思维中带有通过户籍与社会保障双重因素来判断农民集体成员资格有无的考量。取得城镇的户籍与社会保障则丧失成员资格，这是以户籍与社会保障双重因素的考量来判断成员资格的取得。法律所作出的农民迁入小城镇，集体不能收回承包经营权已经表明户籍不能完全作为判定成员资格存在标准。那么再加上社会保障因素是否就可以成为剥夺农民土地承包经营权的依据呢？向农民提供社会保障是政府应当承担的一项社会保障法领域内的义务，更不应当是直接产生民法权利消灭后果的法律事实。再次，土地承包经营权对于农民个体而言，具有生产资料功能、生活保障功能以及财产权功能。承包方强制收回承包地实际上是允许集体强制性剥夺农民个体的承包经营权，因为承包方因提高土地生产能力而获得补偿显然无法与对土地承包经营权的补偿同日而语。土地承包经营权作为一项财产就意味着承包经营权人可以通过这一财产获得一定收益，不能以满足其他农民的生活保障功能为理由而剥夺公民的财产。随着农村社会保障制度的建立，城市居民与农村居民在社会保障方面的巨大差距将会缩小，甚至会逐步消失，法律必须考虑这一趋势来进行相关的制度完善。土地为不动产的特性使其必然会留在农村，迁入市区的农民只要流转承包地就可以达到既满足自己对资金的需求，又满足农村居民对土地需求的双重效果。复次，农村居民转为城市居民是