民族自决权作为国际法的基本原则之一，其正当行使与防止滥用一直是学界关注的热点问题。全民公决制度是当今广泛使用的和平实现民族自决的重要方式。文章试从全民公决制度入手，探讨国际法视野下，民族自决权使用存在的问题。文章认为，从理论上讲，应减少使用全民公决方式实现民族自决权的实践。
民族自决权原则作为国际法的基本原则之一，在各民族谋求独立与解放的过程中发挥过巨大的作用，一直被广泛使用，特别是在当今民族主义高涨的情势下，如何确保民族自决权的正确行使与防止其权利滥用显得尤为重要。本文立足于全民公决制度，考察国际法背景中民族自决权原则与全民公决制度的历史演变及其存在的问题，寻求其理论与现实意义。
一、国际法中的民族自决权原则
民族自决权原则是指任何民族对本民族的命运与独立都享有自由自主权利的行为准则，这一权利不受其他团体、国家、民族、组织的干涉，该民族完全掌握决定权。这一原则承认并尊重各民族的自决权利与民族自由。民族自决权兴起于17世纪资产阶级革命时期，其作为反封建反压迫的政治口号而广为流传。19 世纪开始，民族自决权理念得到了西方殖民地及未独立民族和人民的广泛关注。20世纪初，无产阶级革命家列宁将民族自决权原则进行了明确，并将其运用到俄国无产阶级革命实践中。列宁指出：“民族自决权是一种政治意义上的独立权，即在政治上从压迫民族自由分离的权利。”这赋予了民族自决权以极为深广的历史内涵。第二次世界大战以后，民族自决权作为反抗殖民主义压迫与反抗帝国主义剥削的重要思想武器，被许多希望获取独立的殖民地民族和人民在民族解放运动中广泛使用，国际社会开始普遍接受并认可民族自决权原则。《联合国宪章》第一条第二款明确规定：“要以尊重人民平等权利和自决原则为依据，发展国际间友好关系。”联合国大会第1514(XV)号决议、2625(XXV)号决议也强调了这一原则，这一系列的国际法规定，使得民族自决权原则开始以法律形式被确立下来，成为国际法的一项重要原则。当前，在民族自决权原则的影响下，除少数地区外，世界各民族的民族解放运动已经取得了历史性的胜利。
二、全民公决制度的由来与发展
全民公决制度是指在国际法范畴内，特定国家或地区的有投票权的公民对本国或本地区内具有重大影响的事情以投票方式进行表决的制度。历史上，世界各民族在反抗压迫与奴役，行使民族自决权的过程中，一般采用武装暴力或和平解决两种方式谋求民族解放与独立。全民公决制度以其表现民主、体现和平以及能够最大限度表达民族自由意志等特点而备受青睐，以民族自决权原则作为实施依据的全民公决制度因此在世界范围内被广泛运用。当前，全民公决已成为国际法上实现民族自决的重要方式之一，据不完全统计，从1900-1999的百年时间内，建立在民族自决原则上的各民族全民公决至少进行过100余次，这一数据从侧面反映了全民公决制度在民族自决权行使过程中曾发挥过的巨大作用。
但是，由于缺乏国际法的明文规定，在复杂的民族现实面前，喧闹热烈的全民公决制度带来的并非是完全的和平、发展与繁荣，这种非暴力的民族自决方式在各民族追求独立与自由之路上，也带来了未知的分裂、动荡与破坏，甚至引起了流血冲突，带来了战争。这使得人们对全民公决制度褒贬不一，对公决结果及法律效力保持观望甚至拒不承认，从而使其面临尴尬境地。本文从全民公决制度入手，通过辨析民族自决权与全民公决之间的关系，探讨国际法视野下民族自决权正当行使过程中存在的问题，以此避免现实中对民族自决权原则的滥用，具有一定的理论与实践意义。
三、民族自决权的行使与全民公决制度关系辨析
(一)从使用方式来看，全民公决制度是对民族自决权的合理规范
二战后，在世界各民族追求独立与解放的过程中，全民公决通过对民族自决权进行程序化的规范，以“公决”这一合法手段和平地实现了民族自决，使得以前需要耗费大量人力物力财力，甚至使用流血冲突等暴力手段才能完成的民族自决，变成当前仅仅通过投票、签名等等公决程序即可达到同等效果的民族自决，民族自决权的行使变得相对简单易行、方便快捷了。因此，从使用方式上看，全民公决制度是对民族自决权的合理规范，这是全民公决制度对民族自决权行使的有效推动作用的体现，具有进步意义。
(二)从法律效力来看，民族自决权范畴内的全民公决结果是否有效存在争议
基于民族自决权而行使的全民公决制度，从政治上讲，必然会影响相应国家与民族的未来发展与政治走向;但从国际法角度讲，基于民族自决权行使的全民公决结果的效力问题仍旧是多方争议的焦点，这是因为虽然民族自决权原则是国际法中明确认定的法律原则，但在国际法中并没有对全民公决制度的明文规定，这使得全民公决制度的运行缺乏充分的国际法依据，其法律效力处于待定状态。
从当前的民族自决权行使实践上看，国际上针对各民族的全民公决结果是否有效进行认定时，主要考量的并不完全是公投结果以及该民族公民的自由意愿，很大程度上这种认定是由国际间与该民族具有利益关系的各方力量之间的实力对比而决定，可以将其看作是一场一个或几个大国对于其所支持的某方力量之间而进行的博弈。正如学者所言：“在多数情况下，谁胜谁负不是以谁的自决主张最强烈，而是由列强的政治计算标准和它们感觉到的需要来决定的。”
(三)从国家主权原则来看，全民公决制度加剧了民族自决权与国家主权之间的矛盾冲突
国家主权原则与民族自决权原则都属于已经确立的国际法基本原则，在《联合国宪章》及众多的国际法文件中，均能发现与其相关的法律内容。这两个原则之间的关系问题一直是学界研究的热点。这是因为，民族自决权思想原则在历史上促成了主权国家的诞生，民族自决权曾帮助被压迫民族与人民争取解放与独立，建立新的主权国家;从另一方面来看，民族自决权的广泛适用又挑战了现有的主权国家的完整与统一。以民族自决权行使为前提的全民公决制度，在一定程度上会对国家主权的完整性造成破坏。全民公决制度本身就是对国家主权进行的由分裂到统一的运动，分裂是指首先对全体公民进行区分，这是全民公决制度的前提;统一是指当公决投票完成，根据投票结果，将已经区分的全体公民再次统一成一个整体。理论上讲这种分裂与统一是比较容易的，但是实践操作中囿于国家认同、种族意识以及族群特点等复杂问题，整合统一变得尤为困难。从这个角度来说，全民公决制度的出现，容易被分离主义者利用，加剧了民族自决权与国家主权之间的矛盾冲突，是对国家统一的威胁。
对此问题，本文认为，民族自决权的行使必须建立在维护国家主权的基础之上，即在尊重国家主权的原则下正当行使民族自决权。国家主权是民族自决权的最高形式。这是因为国家主权原则是国际法的根本原则，是神圣不可侵犯的。对待民族自决权原则下的全民公决制度，也需要坚持国家主权至高无上的权力，确保主权完整，只有这样，当今国际社会秩序才能稳定发展，人类社会才能实现更大的进步。
(四)从国际实践操作来看，考虑国际组织在民族自决权行使中发挥的重要作用
近年来，国际组织在处理国际事务过程中发挥了越来越重要的作用，在国际法范畴内，从现有实践来看，应充分考虑并重视国际组织在民族自决权正当行使中的作用。当前，在民族自决过程中，影响力较大的国际组织主要是联合国。作为二战后兴起的影响力与公信力逐渐扩大的重要国际组织，联合国的主要作用在于“协调各国行动之中心”。二战后，联合国在处理民族自决权方面有过很多理论与实践，如托管制度的建立就是为了合理处置战后存在的海外殖民地及部分非资质领地民族自决之下的独立诉求，这一制度还被写入《联合国宪章》。因此，本文认为，可以考虑在民族自决权行使中引入联合国认可程序，尤其是通过全民公决制度来进行的民族自决，需经过联合国的认可。联合国可以在某国家或地区的全民公决前进行表决，以决议的方式表明该地区是否可以采取公决的方式行使民族自决的权利，可以较大程度地防止民族自决被别有用心的人所滥用，突出联合国在解决民族与领土纠纷问题中的协调角色。
在国际法的已有实践中，这种国际组织参与民族自决权的行使与全民公决过程的情况是有例可循的。例如，在1994年联合国通过协议要求印巴停火并通过全民公决决定克什米尔地区地位。在1999年联合国通过协议方式促成并主持了东帝汶全民公决，并最终促使东帝汶走向独立。这些案例说明，国际组织的参与在民族自决中发挥了重要的作用，大大推进了这些地区的独立解放与和平进程。但这种国际组织对民族自决权参与认可的范围还需再行商榷。
四、后殖民时代民族自决权行使的困境与全民公决制度再认识
通过上文对民族自决权的行使与全民公决制度之间关系的辨析可知，考察现有实例，全民公决并非是实现民族自决权的灵丹妙药。这一制度为民族自决权带来便利规范的同时，也暴露了很多难以解决的复杂问题，这正是造成民族自决权滥用的困境所在。本文认为，由于当今世界各国的历史文化传统、地理条件、政治经济环境等基本国情千差万别，所以缺乏现成可用的统一公式来确保民族自决权的正当行使;另外，从当前世界各国的操作实践来看，期望通过全民公决方式实现民族自决还存在许多不足与缺陷。基于此，随着后殖民时代的到来，越来越多的民族和人民已经独立解放了，从理论角度讲，应尽量减少使用全民公决制度实现民族自决权的实践操作。我们需要注意的是，全民公决制度在很大程度上已经成为外来大国及势力插手和干预民族自决的手段，这使得全民公决本身的意义和价值受到了伤害，更不再是民族公民自由意志的完全体现了。从这一角度上看，应慎重对待打着民族自决旗号的全民公决活动，尽量减少使用全民公决制度实现民族自决权的实践操作。
作者：洪卿 来源：法制与经济·下旬刊 2015年3期
